曹子超

正當(dāng)程序的要素有三個(gè)基本方面：第一，告知相對(duì)一方有關(guān)的事實(shí)和權(quán)利；第二，為相對(duì)一方提供有效的聽(tīng)證機(jī)會(huì)；第三，主持程序活動(dòng)的決定者必須是利益無(wú)涉的獨(dú)立主體

在探討土地征收的正當(dāng)程序問(wèn)題之前，我們首先區(qū)分兩個(gè)不同的概念：土地征收和土地征用。2004年《憲法》修正案第十條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。由此可見(jiàn)，兩者并不是同一概念。一般而言，土地征收是指國(guó)家為了公共利益，以行政命令的方式取得土地所有權(quán)，并對(duì)土地所有權(quán)人予以補(bǔ)償?shù)男袨?；土地征用是指以?guó)家的名義，強(qiáng)制取得民事主體土地使用權(quán)的行為。二者的本質(zhì)區(qū)別在于，土地征收的結(jié)果導(dǎo)致了土地所有權(quán)由集體所有變?yōu)榱藝?guó)家所有，而土地征用只變更了土地的使用權(quán)。

規(guī)范農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序的法理依據(jù)

法律的正當(dāng)程序是西方憲政思想的重要組成部分。它最初源于1215年英國(guó)《自由大憲章》，后經(jīng)美國(guó)的繼承和發(fā)展，逐漸形成了“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”的法律原則，并為公眾普遍接受。一般認(rèn)為，正當(dāng)程序的要素有三個(gè)基本方面：第一，告知相對(duì)一方有關(guān)的事實(shí)和權(quán)利；第二，為相對(duì)一方提供有效的聽(tīng)證機(jī)會(huì)；第三，主持程序活動(dòng)的決定者必須是利益無(wú)涉的獨(dú)立主體。這一原則不僅要求法律行為的目的合法，而且要求其形式合法，對(duì)于約束行政主體的行政行為，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在我國(guó)，土地征收的主體是國(guó)家，內(nèi)容具有法律效果，形式上是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的意思表示，而且是對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用，其實(shí)質(zhì)是將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有。因此，土地征收是一種行政行為。從這個(gè)意義上說(shuō)，土地征收的過(guò)程必須符合行政程序正當(dāng)性的要求。尤其是在我國(guó)城市化過(guò)程加快，農(nóng)村土地征收事件頻發(fā)，各種社會(huì)矛盾凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，規(guī)范土地征收程序，拓寬農(nóng)民的參與途徑，監(jiān)督政府依法行使土地征收權(quán)力，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，更能彰顯正當(dāng)程序原則的根本價(jià)值。

農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序中存在的問(wèn)題分析

按《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施細(xì)則》、《國(guó)土資源聽(tīng)證有關(guān)規(guī)定》及《征用土地公告辦法》等有關(guān)規(guī)定，目前土地征收程序主要包括申請(qǐng)、選址、擬訂征地方案、耕地占補(bǔ)平衡方案、審批、公告、簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議和實(shí)施征收等，也有公告、聽(tīng)證等具體要求?？梢哉f(shuō)，這些程序是大體可行的。但是，這些規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)陋，在公告、聽(tīng)證和利益主體獨(dú)立等方面的規(guī)定存在諸多不合理之處，不符合正當(dāng)程序的基本要求。主要表現(xiàn)在以下方面：

一、公告程序不規(guī)范。根據(jù)正當(dāng)程序原則，在土地征收過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該告知相對(duì)一方有關(guān)的事實(shí)和權(quán)利。公告是保障公民知情權(quán)，維護(hù)公民合法權(quán)益的必經(jīng)程序。雖然我國(guó)相關(guān)法律也有關(guān)于公告的相關(guān)規(guī)定，（比如，《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。”）但是對(duì)公告的方式、時(shí)間、費(fèi)用等方面的規(guī)定卻十分模糊，這就導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中在執(zhí)行公告程序時(shí)不夠規(guī)范。一方面，公告信息不全面，公眾的知情權(quán)無(wú)法得到有效保障；另一方面，公告責(zé)任沒(méi)有落實(shí)，對(duì)告知義務(wù)主體缺乏約束力。

二、聽(tīng)證程序不民主。根據(jù)正當(dāng)程序原則，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該為相對(duì)一方提供有效的聽(tīng)證機(jī)會(huì)。這是體現(xiàn)民主性，保障公民參與權(quán)的重要措施。目前，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定征收土地時(shí)聽(tīng)證程序只是選擇性的程序，這就意味著聽(tīng)證并不是土地征收的必經(jīng)程序之一。由此導(dǎo)致的直接后果就是土地征收過(guò)程中不舉行、或很少舉行聽(tīng)證會(huì)。多數(shù)聽(tīng)證會(huì)只是流于形式，缺乏民主性，不能反映失地農(nóng)民的真實(shí)意愿。常常出現(xiàn)的情況是，聽(tīng)證的參與人員是由政府確定的，聽(tīng)證的主題和過(guò)程是由相關(guān)部門(mén)設(shè)定的，聽(tīng)證結(jié)果也并不能對(duì)土地征收行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。另外，多數(shù)農(nóng)民對(duì)聽(tīng)證程序并不了解，他們的參與意愿和參與程度非常低。

三、土地征收利益主體不獨(dú)立。根據(jù)正當(dāng)程序原則，主持程序活動(dòng)的決定者必須是利益無(wú)涉的獨(dú)立主體。反映在土地征收的過(guò)程中，就要求主持征收土地的政府獨(dú)立于土地利益之外。現(xiàn)實(shí)情況是，政府部門(mén)不僅不可能獨(dú)立于土地利益之外，更多的則是被土地利益“綁架”，往往形成“政府—農(nóng)民”或“開(kāi)發(fā)商—政府—農(nóng)民”這種利益鏈條。一方面，政府直接參與到土地征收過(guò)程當(dāng)中成為執(zhí)行者；另一方面，政府又在土地糾紛中扮演裁決者的角色。政府這種雙重身份決定了其在土地征收過(guò)程中不可能保持獨(dú)立性。因此在法律法規(guī)的制定過(guò)程中，政府從自身利益出發(fā)，濫用土地征收權(quán)力，制定不合理的土地征收程序，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益也就不足為怪了。

農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序失范的原因分析

一、法律規(guī)定過(guò)于原則化，缺乏可操作性。比如，《土地法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“征收土地的用途等內(nèi)容必須予以公告”。但是這些規(guī)定僅僅為土地征收設(shè)定了一個(gè)原則性的程序要求，沒(méi)有對(duì)公告的方式、時(shí)間、費(fèi)用等方面做出明確規(guī)定。與此同時(shí)，并沒(méi)有一部法律明確設(shè)定對(duì)土地征收過(guò)程中違法違規(guī)現(xiàn)象的懲罰措施，這就在一定程度上縱容和默許了違規(guī)征收土地、侵犯失地農(nóng)民合法權(quán)益這種現(xiàn)象的存在。

二、依法行政意識(shí)淡薄。在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府一家獨(dú)大，重管理輕服務(wù)，缺乏依法辦事的法律意識(shí)。雖然法律有聽(tīng)證程序的相關(guān)規(guī)定，但是他們并沒(méi)有嚴(yán)格按照法律的要求去做。在土地征收過(guò)程中，政府或是怕麻煩，或是對(duì)法律法規(guī)認(rèn)識(shí)不到位，經(jīng)常有意無(wú)意的剝奪公民參與聽(tīng)證的權(quán)利。但是，公民與政府并不是平等的行為主體，相對(duì)于政府而言，公民（尤其是失地農(nóng)民）永遠(yuǎn)處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。這就為他們監(jiān)督政府的土地征收行為，維護(hù)自己合法的土地權(quán)益帶來(lái)了極大的困難。

三、獨(dú)立利益主體缺失。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，公民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。該規(guī)定表明，作為土地征收過(guò)程中利益相關(guān)者之一的政府既是爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者又是爭(zhēng)議的終局裁決者。這不得不使人們對(duì)協(xié)調(diào)和裁決的公正性提出質(zhì)疑。但是，在土地征收過(guò)程中，我國(guó)又不存在能夠客觀公正地對(duì)土地征收行為做出獨(dú)立評(píng)估的第三方主體。對(duì)于自己的土地被征收合理與否，補(bǔ)償費(fèi)合理與否，農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)人并無(wú)訴權(quán)。一項(xiàng)權(quán)利沒(méi)有司法保障，等于沒(méi)有這項(xiàng)權(quán)利。

達(dá)成農(nóng)村土地征收正當(dāng)程序的路徑分析

依據(jù)正當(dāng)程序原則的基本要求，針對(duì)農(nóng)村土地征收程序中存在的公告程序不規(guī)范、聽(tīng)證程序不民主以及利益主體不獨(dú)立等問(wèn)題，我們力圖提出相應(yīng)的解決路徑。

第一，細(xì)化法律關(guān)于土地征收公告程序的規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。針對(duì)法律對(duì)公告程序的規(guī)定過(guò)于原則化、缺乏可操作性的缺陷，應(yīng)該在現(xiàn)有土地征收程序的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化土地征收公告制度，不僅要規(guī)定土地征收過(guò)程中必須進(jìn)行公告，而且要明確公告的方式，時(shí)間，費(fèi)用承擔(dān)等問(wèn)題。比如，在公告方式上，可以規(guī)定規(guī)模較大的土地征收行為必須通過(guò)有影響的電視臺(tái)、報(bào)紙等媒介進(jìn)行公告，而一般的只需要在相關(guān)部門(mén)公告欄公告；在公告費(fèi)用方面，應(yīng)規(guī)定由相關(guān)部門(mén)承擔(dān)公告費(fèi)用，或者經(jīng)協(xié)商從土地征收費(fèi)用中抽取適當(dāng)比例的費(fèi)用作為公告費(fèi)用。另外，可以嘗試建立“多次公告制度”，在土地征收的選址、擬訂征地方案及審批等程序之后，都及時(shí)進(jìn)行公告，以保證公民享有充分的知情權(quán)，保證土地征收的整個(gè)過(guò)程都處于人民群眾的監(jiān)督之下。

第二，認(rèn)真執(zhí)行聽(tīng)證程序，提高農(nóng)民參與程度。首先，要加強(qiáng)宣傳教育，提高政府部門(mén)和人民群眾對(duì)聽(tīng)證程序的重視程度，增強(qiáng)其參與意愿；其次，要把聽(tīng)證程序作為一項(xiàng)強(qiáng)制程序固定下來(lái)，而且對(duì)聽(tīng)證的時(shí)間、主題、主持方、參與方等事項(xiàng)做出明確規(guī)定，切實(shí)保證農(nóng)民參與聽(tīng)證的權(quán)利。第三，設(shè)定相應(yīng)的歸責(zé)原則，對(duì)拒不實(shí)行聽(tīng)證或走過(guò)場(chǎng)式的聽(tīng)證予以嚴(yán)厲懲罰，提高其違法成本。

第三，堅(jiān)持中立原則，暢通法律救濟(jì)渠道。體現(xiàn)中立原則的制度安排包括：裁決機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立、參與裁決者的公開(kāi)與獨(dú)立、裁決依據(jù)的公開(kāi)、裁決過(guò)程的設(shè)定盡量使雙方權(quán)利義務(wù)平等。在此基礎(chǔ)上，力求逐步建立相對(duì)獨(dú)立的公益認(rèn)定機(jī)制、損害和補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制等。土地征收問(wèn)題的救濟(jì)途徑，首先是指行政主體的自律救濟(jì)，也就是說(shuō)應(yīng)該允許集體組織和農(nóng)民就土地征收程序、土地補(bǔ)償金、土地征收后的用途變更等爭(zhēng)議向土地征收的審批部門(mén)提起行政復(fù)議。對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以向人民法院起訴（或直接提起行政訴訟），由法院作為獨(dú)立的第三方對(duì)土地征收過(guò)程中產(chǎn)生的各種糾紛進(jìn)行最終的司法審查，明確把土地征收糾紛作為行政訴訟案件受理，以保證失地農(nóng)民可及時(shí)獲得有效的司法救濟(jì)。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）