王洪春

新階段新背景下中國(guó)社保體系的完善與創(chuàng)新

王洪春

一、新階段新背景

目前，在國(guó)內(nèi)，我國(guó)正處于社會(huì)主義的新階段；在國(guó)際上，我國(guó)正處于國(guó)際較大變化的新背景。

（一）新階段

我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)，已經(jīng)呈現(xiàn)一系列新的階段性特征。

第一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，但是生產(chǎn)力水平總體上還不高，自主創(chuàng)新能力還不強(qiáng)，長(zhǎng)期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長(zhǎng)方式尚未根本改變。根據(jù)世界銀行發(fā)展報(bào)告，依據(jù)1999年人均收入水平，我國(guó)在1999年首次進(jìn)入下中等收入水平的國(guó)家

（世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版第338頁(yè)），至今還是下中等收入國(guó)家。

第二，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但是影響發(fā)展的體制障礙依然存在，改革攻堅(jiān)面臨深層次矛盾和問(wèn)題。

第三，人民生活總體上達(dá)到小康水平，但是收入分配差距拉大趨勢(shì)還未根本扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)貧困人口和低收入人口還有相當(dāng)數(shù)量。如果按照國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口還會(huì)有較大增加，統(tǒng)籌兼顧各方面利益難度加大。

第四，協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成績(jī)，但是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后的局面尚未改變，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)十分艱巨。

第五，社會(huì)主義民主政治不斷發(fā)展、依法治國(guó)基本方略扎實(shí)貫徹，但是民主法制建設(shè)狀況和速度，與擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，政治體制改革需要繼續(xù)深化。

第六，社會(huì)活力顯著增強(qiáng)，但是，社會(huì)建設(shè)和管理仍然面臨諸多新課題，社會(huì)管理以及精確管理都提高到新的要求高度。

第七，對(duì)外開(kāi)放日益擴(kuò)大，同時(shí)面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和科技上占優(yōu)勢(shì)的壓力長(zhǎng)期存在?？梢灶A(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)增多，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的難度加大。

第八，人口老齡化速度加快。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查最新數(shù)據(jù)，2010年，中國(guó)60歲以上人口達(dá)1.78億，占了總?cè)丝诘?3.3%；65歲及以上人口為1.188億人，占總?cè)丝?.87%。同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升 1.91個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，到2040年前后，中國(guó)老年人口將達(dá)到4億人的峰值，占總?cè)丝诘?1%左右。

新階段的這些特征，為我國(guó)社會(huì)保障制度的完善、創(chuàng)新提供物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，同時(shí)也提出了要求和挑戰(zhàn)。

（二）新背景

縱觀世界發(fā)展態(tài)勢(shì)，我國(guó)面臨著新的國(guó)際背景。

第一，發(fā)達(dá)國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩和人口老齡化負(fù)擔(dān)加重等原因而債臺(tái)高筑，甚至面臨國(guó)家破產(chǎn)的困境。如今，發(fā)達(dá)國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)已經(jīng)是愈演愈烈。葡萄牙、愛(ài)爾蘭、希臘、西班牙四個(gè)國(guó)家的國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)十分嚴(yán)重，再加上意大利，其總債務(wù)達(dá)到了3萬(wàn)億歐元，其中50%存在違約風(fēng)險(xiǎn)。其他幾個(gè)大國(guó)也面臨著債務(wù)危機(jī)，美國(guó)主權(quán)信用已遭到降級(jí)，英國(guó)和法國(guó)等也面臨主權(quán)信用降級(jí)。

第二，部分發(fā)達(dá)國(guó)家由于收入低下、房?jī)r(jià)高漲和青年人失業(yè)嚴(yán)重等原因而發(fā)生嚴(yán)重騷亂。2010年以來(lái)，發(fā)生類似騷亂的國(guó)家有法國(guó)、英國(guó)、以色列。美國(guó)民眾也發(fā)起了“占領(lǐng)華爾街”的示威游行，一些人高呼“要工作！要工作”！

第三，在部分發(fā)展中國(guó)家，尤其是在部分阿拉伯國(guó)家，由于居民收入長(zhǎng)期兩極分化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，以及經(jīng)濟(jì)與政治改革嚴(yán)重滯后等原因，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，甚至倒退。突尼斯、埃及、敘利亞、利比亞等國(guó)家，先后陷入動(dòng)蕩和政權(quán)變更的復(fù)雜過(guò)程。

盡管上述導(dǎo)致國(guó)家劇變的原因有許多，但是高物價(jià)、高房?jī)r(jià)、高失業(yè)率以及社會(huì)保障沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用，是一個(gè)普遍性的、基礎(chǔ)性的原因。

二、我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的成就與問(wèn)題

（一）我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的主要成就

我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)已經(jīng)取得了很大的成就，甚至可以說(shuō)是世界矚目，可以概括為以下幾個(gè)主要方面。

第一，社會(huì)保障項(xiàng)目體系基本形成。目前，涵蓋各個(gè)人口群體的社會(huì)保障項(xiàng)目都已經(jīng)建立，在城市，有職工的社會(huì)保障項(xiàng)目、城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障項(xiàng)目、低收入家庭的社會(huì)保障項(xiàng)目；在農(nóng)村，有農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、五保戶和低收入家庭的社會(huì)保障項(xiàng)目；還有軍人社會(huì)保障項(xiàng)目、各種民間性的慈善救助項(xiàng)目。所以，從項(xiàng)目本身來(lái)看，社會(huì)保障體系已經(jīng)形成。

第二，社會(huì)保障管理體系逐步理順。自1998年以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系逐步理順。城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)主要由人力資源和社會(huì)保障部主管，城鄉(xiāng)社會(huì)救助和社會(huì)福利由民政部主管，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障主要由衛(wèi)生部主管，住房保障主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管，軍人社會(huì)保障的不同項(xiàng)目主要由民政部和軍隊(duì)部門分別主管，企業(yè)年金由企業(yè)自管，并由人力資源和社會(huì)保障部及中國(guó)證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管。國(guó)務(wù)院扶貧辦、工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等半官方機(jī)構(gòu)參與相關(guān)人口群體的社會(huì)救助和社會(huì)福利工作，慈善機(jī)構(gòu)參與社會(huì)救助和社會(huì)福利工作。

第三，社會(huì)保障制度覆蓋范圍迅速擴(kuò)大。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)推算，我國(guó)參加城鎮(zhèn)各類社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)至少達(dá)到4.32億人，參加農(nóng)村新農(nóng)合的人數(shù)達(dá)到8.32億人，合計(jì)為12.64億人，這個(gè)數(shù)字基本可以涵蓋參加新農(nóng)保的人數(shù)1.03億、得到城鄉(xiāng)最低社會(huì)保障救助和農(nóng)村五保戶救助的人數(shù)0.81億?？梢钥隙ǎ诮窈髢赡陜?nèi)，我國(guó)社會(huì)保障將覆蓋絕大多數(shù)人口。

第四，社會(huì)保障基金積累初具規(guī)模。2010年末，全國(guó)城鎮(zhèn)職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金資產(chǎn)總額23,886億元（含個(gè)人賬戶委托運(yùn)營(yíng)366億元）。新農(nóng)保試點(diǎn)基金累計(jì)結(jié)存423億元，新農(nóng)合在300億元左右（2009年底數(shù)字），企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存2809億元，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)直接擁有的基金是7809億元（不含個(gè)人賬戶委托運(yùn)營(yíng)366億元）。各項(xiàng)合計(jì)約3.5萬(wàn)億元，還有地方性、行業(yè)性互助保障項(xiàng)目的基金，民間性慈善基金等沒(méi)有計(jì)算在內(nèi)。隨著新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，社會(huì)保障基金還將持續(xù)大幅度增加。

（二）我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的主要問(wèn)題

第一，對(duì)于如何做到社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，還缺乏應(yīng)有的制度安排和制度約束。在任何一本中國(guó)社會(huì)保障學(xué)的教科書(shū)上，都會(huì)講到社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。但是如何做到和衡量社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，還一直是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

第二，社會(huì)保障項(xiàng)目“碎片化”和地區(qū)“板塊化”的問(wèn)題較為突出。在中國(guó)社會(huì)保障制度建立和發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了嚴(yán)重的碎片化的現(xiàn)象，即不同人口群體不同地區(qū)的同一類別的社會(huì)保障項(xiàng)目，存在一定的銜接困難雖然社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)此問(wèn)題有了一定的規(guī)范，但是仍然沒(méi)有徹底解決。這一方面給參保人帶來(lái)身份轉(zhuǎn)換的困難；另一方面，也造成不應(yīng)出現(xiàn)的利益攀比現(xiàn)象。

第三，社會(huì)保障管理體系還存在不順暢的問(wèn)題。這主要表現(xiàn)為：新農(nóng)合在部分地區(qū)是由衛(wèi)生部門主管，在另一部分地區(qū)是由人保部門主管；城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，在部分地區(qū)是由人保部門征繳，在另一部分地區(qū)是由稅務(wù)部門征繳。

第四，社會(huì)保障基金積累與保值增值缺乏統(tǒng)籌安排。到2010年底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)基金23,886億元當(dāng)中，各級(jí)政府財(cái)政專戶存款20,319億元，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支出賬戶和其他銀行存款1416億元，暫付款751億元，債券投資369億元，個(gè)人賬戶委托運(yùn)營(yíng)366億元，協(xié)議存款665億元。只有13個(gè)省級(jí)地區(qū)開(kāi)展個(gè)人賬戶基金做實(shí)的試點(diǎn)，其他地區(qū)還沒(méi)有具體計(jì)劃安排，投資渠道仍然較為狹窄，并且，只有9個(gè)省級(jí)地區(qū)個(gè)人賬戶基金委托給全國(guó)社會(huì)保障基金進(jìn)行投資，收益高于銀行存款。這對(duì)于其他地區(qū)擁有個(gè)人賬戶的參保者來(lái)說(shuō)，是一種不公平。

三、中國(guó)社會(huì)保障制度完善與創(chuàng)新的對(duì)策思考

中國(guó)社會(huì)保障制度雖然已經(jīng)取得舉世矚目的成就，但是，根據(jù)國(guó)內(nèi)外多年來(lái)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尤其是最近高福利國(guó)家的教訓(xùn)，我國(guó)的社會(huì)保障制度還需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善和創(chuàng)新。

（一）建立社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的可量化和動(dòng)態(tài)化的關(guān)系

第一，社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不應(yīng)當(dāng)僅僅作為一個(gè)模糊的原則，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)可以量化的關(guān)系。即在宏觀層面，社會(huì)保障開(kāi)支的增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)速度應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的變動(dòng)區(qū)域，社會(huì)保障開(kāi)支額占財(cái)政支出額、占GDP總額都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)控制范圍。在微觀層面，低收入階層的收入水平應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相應(yīng)提高，最低生活保障水平等應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持聯(lián)動(dòng)性，等等。

第二，社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的，并且應(yīng)當(dāng)是適度分離的，不是亦步亦趨的關(guān)系。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快時(shí)，社會(huì)保障的水平應(yīng)當(dāng)適度滯后；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遲緩或者倒退時(shí)，社會(huì)保障水平應(yīng)當(dāng)適度超前。但是當(dāng)今主要發(fā)達(dá)國(guó)家卻表現(xiàn)出相反的格局：當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快時(shí)，社會(huì)保障水平提高更快；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯時(shí)，社會(huì)保障水平也跟著滑坡。因?yàn)槟壳耙恍﹪?guó)家的實(shí)際狀況是：越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯嚴(yán)重的國(guó)家，越是在大力削減社會(huì)保障開(kāi)支。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障在目前表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)教訓(xùn)。

（二）大力解決社會(huì)保障項(xiàng)目“碎片化”和地區(qū)“板塊化”的問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目“碎片化”和地區(qū)“板塊化”，既有歷史遺留問(wèn)題，也有新項(xiàng)目設(shè)立帶來(lái)的問(wèn)題。但是，現(xiàn)在確實(shí)到了大力解決的時(shí)候了。

首先，應(yīng)當(dāng)徹底打通“碎片化”相互銜接的通道，以及地區(qū)“板塊化”相互銜接的通道。不要像現(xiàn)在這樣，個(gè)人轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)基金，還允許移出地政府截留一部分。

其次，選擇時(shí)機(jī)，合并部分社會(huì)保障項(xiàng)目，比如合并農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，合并農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

再次，一定要提高社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次。省級(jí)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)，全國(guó)統(tǒng)籌要有時(shí)間表。

（三）合理解決社會(huì)保障管理體系不順暢的問(wèn)題

同一個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由同一個(gè)部門管理，不可在不同的地區(qū)由不同的部門管理。否則，會(huì)產(chǎn)生一些不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的問(wèn)題：一個(gè)部門如何給另一個(gè)部門下發(fā)政策、指示等？制度、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)等如何統(tǒng)一？在項(xiàng)目試點(diǎn)期間，可能出現(xiàn)一個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目在不同地區(qū)由不同的部門主管的情況，對(duì)此應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)研，分析利弊，及時(shí)解決。

例如，根據(jù)層出不窮的醫(yī)療騙保案件，城鄉(xiāng)各類醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由人保部門主管，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)基金的監(jiān)管、控制等應(yīng)當(dāng)由人保部門主管。因?yàn)?，病人與醫(yī)生合謀的可能性較大，病人、醫(yī)生、醫(yī)院三方合謀的可能性較大，醫(yī)院與主管部門衛(wèi)生部門合謀以及衛(wèi)生部門遷就醫(yī)院的可能性也較大。但是，病人、醫(yī)生、醫(yī)院，單方或者多方與人保部門下屬的醫(yī)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)合謀的可能性較小。當(dāng)然，醫(yī)療保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施，也需要醫(yī)院和衛(wèi)生部門的配合。

（四）做大做強(qiáng)社會(huì)保障基金

首先，社會(huì)保障基金需要繼續(xù)做大。我國(guó)社會(huì)保障基金雖然至少有35,227億元，但是人均只有約2600元，即使再翻一番，人均也不過(guò)擁有約5200元，并且在不同人口群體當(dāng)中分布極為不均。在發(fā)達(dá)國(guó)家，雖然由財(cái)政直接支付的社會(huì)保障開(kāi)支目前遭到了削減，但是，由繳費(fèi)形成的社會(huì)保障基金還是擁有大量資產(chǎn)。一些中等收入國(guó)家也擁有大量社會(huì)保障基金。僅從養(yǎng)老金資產(chǎn)看，2010年底，全球公共部門和私營(yíng)部門養(yǎng)老金資產(chǎn)為31.1萬(wàn)億美元，全球人均為4507美元（當(dāng)然，仍然是分布十分不均），這一平均數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)社會(huì)保障基金的人均額。

其次，社會(huì)保障基金需要做強(qiáng)。這里主要是指加大投資政策的調(diào)整。第一，個(gè)人賬戶基金應(yīng)當(dāng)盡快全部進(jìn)行直接投資或者繼續(xù)委托投資。第二，擴(kuò)大投資渠道，可以參與實(shí)業(yè)投資。第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)社會(huì)保障銀行，以社會(huì)保險(xiǎn)基金為主。

作者：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授

（責(zé)編/張立新）