張杰為

發(fā)揮好地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督作用

張杰為

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是國(guó)家審計(jì)永恒的主題。近年來(lái)，隨著財(cái)政預(yù)算體制改革的逐步推進(jìn)，部門預(yù)算體制改革已經(jīng)成為預(yù)算管理體制改革的核心。在這個(gè)背景之下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)如何開(kāi)展部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，是亟待思考和解決的問(wèn)題。

一、正確理解和把握部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的規(guī)定，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是指各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算，對(duì)本級(jí)財(cái)政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中籌集、分配和使用財(cái)政資金情況的真實(shí)性、合法性、效益性所進(jìn)行的監(jiān)督和檢查工作。從審計(jì)的對(duì)象來(lái)看，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對(duì)象涉及本級(jí)財(cái)政部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、本級(jí)地方稅務(wù)部門及其直屬分支機(jī)構(gòu)、本級(jí)政府直接管理的一級(jí)預(yù)算單位，以及下一級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門。

（一）部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的主要內(nèi)容

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)涉及的內(nèi)容較多，按照審計(jì)署《部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)指南》中的建議，大體可以分為以下六個(gè)層面：一是審查部門收入預(yù)算執(zhí)行情況，二是審查非稅收入征收和繳庫(kù)情況，三是審查基本支出預(yù)算執(zhí)行和管理情況，四是審查項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行和管理情況，五是審查國(guó)有資產(chǎn)管理情況，六是審查部門決算草案的編制情況。但從近年來(lái)對(duì)地方政府部門審計(jì)的實(shí)際工作來(lái)看，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)主要集中在以下兩個(gè)方面：

一是對(duì)基本支出預(yù)算的審計(jì)?；局С鲱A(yù)算包含人員支出和公用支出。從近年來(lái)審計(jì)的實(shí)際情況來(lái)看，基本支出超預(yù)算的情況比較嚴(yán)重，主要原因是基本支出中的各類細(xì)項(xiàng)大多是按照定員定額的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得出的，而定員定額標(biāo)準(zhǔn)大多是執(zhí)行上世紀(jì)90年代的標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)行市場(chǎng)物價(jià)水平相差頗多。

二是對(duì)項(xiàng)目支出的審計(jì)。項(xiàng)目支出審計(jì)包含了項(xiàng)目支出的預(yù)算、使用和項(xiàng)目完成后的決算三個(gè)環(huán)節(jié)。因此，在項(xiàng)目支出審計(jì)中，要對(duì)各環(huán)節(jié)予以重點(diǎn)關(guān)注。對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要詳細(xì)掌握項(xiàng)目的實(shí)施背景、資金來(lái)源，以及具體支出的預(yù)算分類等。項(xiàng)目的管理使用環(huán)節(jié)是整個(gè)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)所在，在這個(gè)環(huán)節(jié)，要對(duì)項(xiàng)目支出的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)。項(xiàng)目完成后的決算環(huán)節(jié)，包括結(jié)余資金的管理、項(xiàng)目支出使用情況分析等。這個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)，應(yīng)以財(cái)政收支分類改革為契機(jī)，按照項(xiàng)目支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，在決算報(bào)表中進(jìn)行列示，審查項(xiàng)目支出是否按照既定的分類標(biāo)準(zhǔn)，正確、合理地反映在決算報(bào)表中。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的意義

從根本意義上說(shuō)，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是為本級(jí)人民代表大會(huì)服務(wù)。每年中期，審計(jì)部門按照《審計(jì)法》的要求向本級(jí)人大報(bào)告本級(jí)政府上年度的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作情況。因此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告成為本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告以及本級(jí)政府決算的依據(jù)，也是本級(jí)人大審查下一年度本級(jí)預(yù)算草案和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案的依據(jù)。正基于此，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是促進(jìn)本級(jí)人大所批準(zhǔn)的預(yù)算得以嚴(yán)格執(zhí)行、維護(hù)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)威的重要環(huán)節(jié)。此外，通過(guò)地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，也能夠推動(dòng)地方部門預(yù)算管理改革，規(guī)范部門預(yù)算管理，提高財(cái)政資金的使用效益。

二、深入分析地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的特點(diǎn)

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)工作的核心內(nèi)容之一。近年來(lái)，很多地方政府在財(cái)政預(yù)算管理體制方面的改革不斷推進(jìn)，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作也呈現(xiàn)出明顯的特色，總體而言，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)仍堅(jiān)持傳統(tǒng)的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)

當(dāng)前，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)仍然堅(jiān)持以傳統(tǒng)的部門財(cái)務(wù)收支為主線，以合規(guī)性審計(jì)為主，重點(diǎn)在于查錯(cuò)究弊，查找違法違規(guī)問(wèn)題。這種審計(jì)方式的最大特點(diǎn)就是，要求審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)的具體財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬務(wù)進(jìn)行詳細(xì)檢查，對(duì)被審計(jì)單位有無(wú)錯(cuò)弊情況發(fā)表意見(jiàn)。在這種模式下，要求對(duì)各賬戶余額進(jìn)行直接、全面且詳細(xì)的審查，而不必考慮被審計(jì)單位的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理情況。正是由于在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中始終堅(jiān)持這種傳統(tǒng)的詳細(xì)審計(jì)方式，使得審計(jì)人員過(guò)多地關(guān)注了各預(yù)算執(zhí)行單位的具體操作，而對(duì)地方政府部門的整體預(yù)算執(zhí)行情況則難以作出正確的評(píng)價(jià)，造成各單位審計(jì)的重點(diǎn)不夠突出，審計(jì)中查出的問(wèn)題五花八門，出現(xiàn)了過(guò)度審計(jì)以及審計(jì)不足等問(wèn)題。同時(shí)，這種審計(jì)方式使得審計(jì)的力量過(guò)度集中，審計(jì)覆蓋面較小，最終的審計(jì)工作報(bào)告難以完整全面地對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況作出評(píng)價(jià)。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中引入內(nèi)部控制制度評(píng)審概念

近年來(lái)，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中開(kāi)始引入內(nèi)部控制制度評(píng)審的概念，即預(yù)算執(zhí)行審計(jì)開(kāi)始由“賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)”向“制度基礎(chǔ)審計(jì)”轉(zhuǎn)變。這種制度基礎(chǔ)審計(jì)的特點(diǎn)是以內(nèi)部控制制度評(píng)審為基礎(chǔ)所進(jìn)行的審計(jì)，其程序設(shè)置的切入點(diǎn)是被審計(jì)單位的內(nèi)部控制制度，通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制制度的調(diào)查、測(cè)試和評(píng)價(jià)，來(lái)確定賬表余額檢查的深度與廣度，最終達(dá)到檢查賬、證、表余額真實(shí)性的目的。但是，從近年來(lái)地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)內(nèi)部控制制度的評(píng)審大多流于形式，即使是對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)審后，也沒(méi)有充分利用評(píng)審的結(jié)果，而是在此基礎(chǔ)上對(duì)部門的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)。造成這種結(jié)果的原因，主要是各個(gè)部門中內(nèi)部控制制度較多，既包含了財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)，又包含了具體的業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)，但最終內(nèi)部控制制度的評(píng)審需要對(duì)哪些內(nèi)部制度開(kāi)展，怎樣開(kāi)展，是全面的測(cè)試還是局部重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容的測(cè)試，審計(jì)人員并不能充分地理解，因而未能充分運(yùn)用評(píng)審的結(jié)果。

（三）部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與其他類型審計(jì)積極結(jié)合，更加重視“一審多果”

一是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和績(jī)效審計(jì)相結(jié)合。近兩年來(lái)，在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中更加突出績(jī)效的理念，有針對(duì)性地對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展了績(jī)效審計(jì)，這些項(xiàng)目既包含了政府辦實(shí)事項(xiàng)目又包含了財(cái)政評(píng)審項(xiàng)目、績(jī)效考評(píng)項(xiàng)目，等等。通過(guò)兩種類型審計(jì)的結(jié)合，不僅可以評(píng)價(jià)部門的總體預(yù)算執(zhí)行情況，而且可以有針對(duì)性地評(píng)價(jià)部門工作的效果審查財(cái)政資金使用的績(jī)效，促進(jìn)部門提高履職效能和財(cái)政資金的使用效益。二是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。近年來(lái)，開(kāi)始探索在對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)與部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合的做法。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)包含的內(nèi)容更加豐富，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)人的履職情況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)；部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)只是評(píng)價(jià)部門領(lǐng)導(dǎo)人履職情況的一部分。這種結(jié)合型審計(jì)不僅避免了審計(jì)人員重復(fù)入戶的問(wèn)題，而且通過(guò)這種結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了多個(gè)審計(jì)目標(biāo)既評(píng)價(jià)了部門的預(yù)算執(zhí)行情況又評(píng)價(jià)了部門領(lǐng)導(dǎo)人的履職情況，以及部門主要職責(zé)、職能的發(fā)揮情況。通過(guò)集中優(yōu)勢(shì)審計(jì)人員、技術(shù)力量等，開(kāi)展這種結(jié)合 型的審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了“一審多果”的審計(jì)目標(biāo)。

三、積極推進(jìn)和完善部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

（一）繼續(xù)深化部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容

1．始終堅(jiān)持以賬項(xiàng)審計(jì)為基礎(chǔ)的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，進(jìn)一步完善科學(xué)化、規(guī)范化的操作規(guī)程。2007年，審計(jì)署編寫(xiě)的《部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)指南》，從審計(jì)項(xiàng)目的組織、內(nèi)容和重點(diǎn)、方式方法等方面進(jìn)行了詳盡的介紹，標(biāo)志著部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作邁上了科學(xué)化、規(guī)范化的進(jìn)程。近年來(lái)，縱觀地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，不難看出，伴隨地方政府財(cái)政體制改革的進(jìn)程，地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的思路每年也在調(diào)整，在審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注了財(cái)政體制改革的效果。但是，需要明確的是，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的最終目標(biāo)是向地方本級(jí)人大報(bào)告本級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況。因此，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)該建立一套科學(xué)的、規(guī)范的操作規(guī)程，適用于所有部門的審計(jì)。比如，在對(duì)部門項(xiàng)目支出的審計(jì)中，要明確項(xiàng)目支出該怎樣開(kāi)展審計(jì)。特別是在財(cái)政收支分類改革后，部門預(yù)算編制的每一筆支出應(yīng)同時(shí)列示功能支出和經(jīng)濟(jì)支出，支出功能分類要明確部門花錢做了哪些事，用于了哪些職能活動(dòng)的履行；支出經(jīng)濟(jì)分類則要明確部門的錢花在了哪些方面，用于了哪些具體內(nèi)容，是會(huì)議費(fèi)還是購(gòu)買設(shè)備等。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算安排、項(xiàng)目支出的具體使用，以及完成后的決算分析環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查，按照科學(xué)、規(guī)范的審計(jì)程序，最終對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、資金安排的合理性，以及資金使用的績(jī)效是否符合項(xiàng)目預(yù)算的要求等作出評(píng)價(jià)。

2．將績(jī)效審計(jì)的理念充分貫徹在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中。近年來(lái)，隨著人們知識(shí)水平的不斷提高，公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，政府支出績(jī)效已成為公眾關(guān)注的重點(diǎn)。與此相適應(yīng)，國(guó)家審計(jì)署在《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確要求強(qiáng)力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。今后，隨著財(cái)政部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作的逐步開(kāi)展，對(duì)政府的各項(xiàng)支出有了相對(duì)明確的績(jī)效要求與考核標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)機(jī)關(guān)要以此為契機(jī)，更好地將績(jī)效審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)結(jié)合起來(lái)，以項(xiàng)目審計(jì)為主導(dǎo)，在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)?？?jī)效審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注資源配置是否合理，重點(diǎn)項(xiàng)目有無(wú)投入產(chǎn)出效果不佳現(xiàn)象，支出管理是否嚴(yán)格、科學(xué)，有無(wú)財(cái)政資金損失浪費(fèi)等問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)評(píng)價(jià)財(cái)政資金分配、使用的合理性和有效性，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平和財(cái)政資金使用效益。

（二）逐步推進(jìn)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向“報(bào)表審計(jì)”轉(zhuǎn)變

眾所周知，社會(huì)審計(jì)的核心理念是對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的真實(shí)性、公允性發(fā)表意見(jiàn)，即出具無(wú)保留、保留、拒絕的意見(jiàn)。國(guó)家審計(jì)部門應(yīng)該借鑒社會(huì)審計(jì)“公允審計(jì)”的理念，對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的真實(shí)性、公允性發(fā)表意見(jiàn)。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的公允性是查問(wèn)題、糾錯(cuò)弊的基礎(chǔ)，沒(méi)有真實(shí)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，國(guó)家審計(jì)的核心目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。但是目前在財(cái)務(wù)報(bào)表真實(shí)性、公允性審計(jì)方面，還存在著較大差距，無(wú)論是部門決算報(bào)表審簽，還是企業(yè)審計(jì)、金融審計(jì)等，均未實(shí)現(xiàn)對(duì)所審計(jì)單位的會(huì)計(jì)報(bào)表發(fā)表真實(shí)性、公允性的意見(jiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員在這方面的能力培訓(xùn)，普及知識(shí)和技能，大力研究如何在部門審計(jì)中對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表真實(shí)性發(fā)表總體審計(jì)意見(jiàn)。

（三）擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，更好地為政府績(jī)效管理服務(wù)

當(dāng)前，部門預(yù)算執(zhí)行還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公共部門和單位的審計(jì)，限于審計(jì)資源的不足，還只是有選擇地對(duì)部分單位進(jìn)行審計(jì)，覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以對(duì)地方政府總體的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。應(yīng)該采取行之有效的辦法，整合有限的審計(jì)資源，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，以利于發(fā)現(xiàn)一些共性的問(wèn)題，從宏觀角度開(kāi)展審計(jì)調(diào)查，從體制、機(jī)制、制度上深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提煉出有價(jià)值的宏觀政策建議，推進(jìn)預(yù)算管理體制的改革與完善，為公共利益服務(wù)，為促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)。同時(shí)，通過(guò)擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，形成不同部門之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善政府部門的形象，推進(jìn)部門行政管理方式的改革，從而為政府績(jī)效管理服務(wù)。

（四）推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的“常態(tài)化”

近年來(lái)，要求審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高，新修訂的審計(jì)法實(shí)施條例規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向社會(huì)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，使審計(jì)機(jī)關(guān)在推進(jìn)審計(jì)整改，增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性方面更加主動(dòng)。2010年，審計(jì)署公開(kāi)了中央政府部門預(yù)算執(zhí)行情況，正式打開(kāi)了審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的大門?？梢哉f(shuō)，將審計(jì)結(jié)果及時(shí)而詳細(xì)地公布出來(lái)，是對(duì)民眾知情權(quán)的尊重。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程和審計(jì)整改過(guò)程中，充分發(fā)揮審計(jì)信息公開(kāi)的作用,建立審計(jì)信息通報(bào)、公告制度，通過(guò)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，可以增強(qiáng)審計(jì)的威懾力，促進(jìn)審計(jì)查出問(wèn)題的整頓改進(jìn)，切實(shí)提高審計(jì)效果。由于審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，因此必須提高審計(jì)質(zhì)量，讓審計(jì)結(jié)果經(jīng)得起任何推敲和檢驗(yàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)對(duì)審計(jì)信息有個(gè)加工、篩選的“把關(guān)”程序，在表達(dá)意見(jiàn)時(shí)要慎重，要以過(guò)硬的審計(jì)質(zhì)量作保證，切實(shí)發(fā)揮好審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”作用。

作者單位：北京市審計(jì)局綜合處

（責(zé)編/朱艷秋）