靳樂山

《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》對不同類型的生態(tài)保護補償制定了相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)確定原則，以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的要素分類補償符合我國的發(fā)展階段，以受益者付費為原則的市場化生態(tài)保護補償為補償?shù)纳壧峁┝朔较?/p>

2021年9月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，為我國生態(tài)保護補償制度改革提出了戰(zhàn)略框架，為生態(tài)補償中如何補、補多少等基本問題定了基調(diào)。

占我國國土面積53%以上的國家重點生態(tài)功能區(qū)，承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，在國土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。這些因保護生態(tài)環(huán)境而發(fā)展受限制的地區(qū)和利益相關(guān)方，應(yīng)該得到生態(tài)補償，也是國家主體功能區(qū)規(guī)劃政策和生態(tài)保護紅線政策所要求的。在這一共識下，生態(tài)補償應(yīng)該能夠順利開展。但是，多年來在實踐中生態(tài)補償機制建立仍負(fù)重前行，舉步維艱。其中的關(guān)鍵問題是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)如何確定。

補償多少才是合適的標(biāo)準(zhǔn)？接受補償?shù)囊环酵J(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)太低，而提供補償?shù)囊环絼t認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)太高難以承受。如何制定合理補償標(biāo)準(zhǔn)，是生態(tài)補償研究中的重要問題，也引發(fā)積極討論。有觀點認(rèn)為，生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該以提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值來衡量，保護生態(tài)環(huán)境的一方因保護行為而產(chǎn)生了多大價值的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（或者環(huán)境價值），享受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一方就應(yīng)該補償該價值給對方?；诖?，有學(xué)者建議核算不同地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值或稱生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)總值（GEP），來作為區(qū)域間生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)。

也有觀點認(rèn)為，生態(tài)補償是對生態(tài)保護地區(qū)發(fā)展機會受限的一種補償，經(jīng)濟學(xué)上被稱為對保護環(huán)境的機會成本的補償。以此制定的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，就是以喪失的發(fā)展收益即機會成本為限。

還有觀點認(rèn)為，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是由補償方和受償方協(xié)商博弈的結(jié)果，不是技術(shù)核算出來的，也不可能通過標(biāo)準(zhǔn)的公式計算出來。博弈的結(jié)果取決于很多因素，包括補償方的支付能力、受償方討價還價的能力、政治經(jīng)濟環(huán)境等。所以，同樣是一畝生態(tài)公益林，四川云南等很多地方執(zhí)行的是國家的補償標(biāo)準(zhǔn)即17元/畝/年，但是北京市將本地生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)提高到70元/畝/年，蘇州市將本地的生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)提高到250元/畝/年。

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)該是因類而異的，對不同類型的生態(tài)補償，有不同的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定原則。同時，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是變化的，因時因地而異的。2021年4月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》把生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化機制、生態(tài)補償機制和生態(tài)環(huán)境損害賠償機制并列為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的三個主要途徑和機制。同時，《意見》把市場化生態(tài)保護補償與基于政府財政轉(zhuǎn)移支付的要素分類補償和區(qū)域綜合補償并列為生態(tài)保護補償?shù)娜N主要類型。

就《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》提及的生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護補償、市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)三者而言，我們認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該基于生態(tài)環(huán)境損害損失，是屬于最低的損失成本（損害費用）范疇。生態(tài)保護補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是對生態(tài)環(huán)境的保護者因保護生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機會的補償，是屬于機會成本的范疇。市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的生態(tài)產(chǎn)品價格，應(yīng)該反映生態(tài)產(chǎn)品的供求關(guān)系，當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品需求增加或供給減少時，生態(tài)產(chǎn)品價格將升高，是屬于市場交易范疇。從生態(tài)環(huán)境損害賠償，到生態(tài)保護補償，再到市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，是從賠償?shù)窖a償，再到交易的不同階段。

一旦生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，最低要求是追究破壞者的責(zé)任，要求其賠償。當(dāng)社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，人們不滿足于事后對生態(tài)環(huán)境破壞者的賠償追責(zé)，而希望事先預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞，保護好生態(tài)環(huán)境，這就需要對生態(tài)環(huán)境保護者給予激勵，以彌補其因生態(tài)環(huán)境保護而喪失的發(fā)展機會，這就是生態(tài)補償。生態(tài)補償?shù)暮诵囊x是通過補償生態(tài)環(huán)境保護者因保護活動而引致的機會成本，從而避免生態(tài)環(huán)境破壞，維護良好的生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)補償階段，補償?shù)淖畹驮瓌t是使生態(tài)環(huán)境保護者的經(jīng)濟狀況不因生態(tài)環(huán)境保護而變壞。到了市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境保護者所提供的生態(tài)產(chǎn)品，可以通過市場機制賣出高于其成本的價格，從而使生態(tài)產(chǎn)品的價值得以最大程度的實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償僅限于賠償損失和直接費用，生態(tài)補償把補償擴展到機會成本，市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)把交易結(jié)果提高到市場價格水平，而均衡的市場價格必然是高于機會成本的。

就《意見》提及的市場化生態(tài)保護補償、基于政府財政轉(zhuǎn)移支付的要素分類補償和區(qū)域綜合補償三者而言，市場化生態(tài)保護補償本質(zhì)上等同于市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，因為生態(tài)保護旨在提供生態(tài)產(chǎn)品，生態(tài)保護補償就是對生態(tài)保護提供的生態(tài)產(chǎn)品的付費?！兑庖姟诽岢觥鞍凑帐芤嬲吒顿M的原則”推進(jìn)市場化生態(tài)保護補償機制，實際上是在認(rèn)可按照市場交易原則來推進(jìn)市場化生態(tài)保護補償。關(guān)于基于政府財政轉(zhuǎn)移支付的以生態(tài)環(huán)境要素為實施對象的分類補償，《意見》明確提出建立“以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的分類補償制度”。這將我國的生態(tài)保護補償與國際上的“環(huán)境服務(wù)付費”（PES）區(qū)別開來。國際上的環(huán)境服務(wù)付費強調(diào)市場交易屬性，更接近于我國的市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)或市場化生態(tài)保護補償機制。

以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的要素分類補償，更適應(yīng)我國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展階段。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，當(dāng)有些地區(qū)達(dá)到較高發(fā)展階段，而另一些地區(qū)仍處于中低發(fā)展階段的時候，較高發(fā)展階段地區(qū)對生態(tài)環(huán)境服務(wù)的需求快速增加，中低發(fā)展階段地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的愿望高漲，這時生態(tài)補償成為既滿足一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境服務(wù)需求，又滿足另一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需求的政策手段，通過生態(tài)補償既保護了生態(tài)環(huán)境，又促進(jìn)了落后地區(qū)發(fā)展，調(diào)節(jié)了區(qū)域發(fā)展不平衡。中國生態(tài)補償是以保護的機會成本為限的，這是由經(jīng)濟社會發(fā)展階段所決定的。在這一發(fā)展階段，超出機會成本的補償，就會超出大部分地區(qū)的經(jīng)濟能力。

總之，《意見》對不同類型的生態(tài)保護補償制定了相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)確定原則，以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的要素分類補償符合我國的發(fā)展階段，以受益者付費為原則的市場化生態(tài)保護補償為補償?shù)纳壧峁┝朔较颉?/p>