余國忠，趙承美，郜 慧

(信陽師范學院城市與環(huán)境科學學院，河南信陽 464000)

河南省是全國人口大省，也是全國重要的糧食產區(qū)，“三農”問題突出。解決農村飲水難、人畜飲水安全成為解決河南“三農”問題、促進農村經濟發(fā)展、建設和諧社會以及生態(tài)文明的重要舉措。在勝利解決全省260萬農民的飲水困難之后，近2 000萬農村居民的飲水安全問題成為全省工作重點，計劃用10～15年時間使農民群眾喝上“放心水”，2004年底，河南省在周口試點開始了農村安全飲水工作，2005年3月正式啟動農村飲水安全建設。

河南省農村安全飲水工作已進行了6年，初步解決了1 200余萬農村人口的飲水安全問題。但是，囿于自然條件、經濟社會發(fā)展水平等因素，全省仍有相當數量農村人口飲水不安全，由于經濟、技術、管理、機制、工作進程緊張等，使已完成工程可能還存在事實上的供水與標準要求有差距等問題，因而，在2010年度的河南省政府決策招標課題中，仍然將加快解決農村人畜飲水安全問題列入，從側面反映了河南省農村安全飲水仍不能掉以輕心。基于此背景，本研究在河南省政府決策招標課題資助下，根據我國現行農村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系，通過回顧河南農村飲水安全工作進程，進行隨機抽樣調查，研究該省農村飲水安全面臨的主要問題，并提出相應的對策。

1 現行農村飲用水安全評價指標體系

我國現行《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB 5749－2006)于2007年7月1日起實施，是在1985年發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB 5749－85)基礎上修訂的，水質指標由35項提高到106項。GB 5749－2006為我國城鎮(zhèn)和農村統(tǒng)一的飲用水衛(wèi)生標準，體現了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略要求。

實際上，考慮到我國農村地區(qū)的特殊性，國家對農村地區(qū)是區(qū)分情況逐步推行GB 5749－2006，所以，很多地方政府目前執(zhí)行的農村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系是以《農村實施＜生活飲用水衛(wèi)生標準＞準則》為基點的，即符合《農村實施＜生活飲用水衛(wèi)生標準＞準則》要求的為基本安全。低于《農村實施＜生活飲用水衛(wèi)生標準＞準則》要求的為不安全，符合國家《生活飲用水衛(wèi)生標準》要求的為安全，這是指飲水的水質安全方面。此外，還有水量、方便程度和保證率等，一共4項指標。更概括地說，農村安全飲水實質上涉及水源保證和水質安全兩個方面，水源保證包括水量保證、方便程度保證及保證率保證，解決農村安全飲水就是要做到水源、水質雙保障。水源保障與水質保障均受制于地方的水文地質因素，可通過水利、引水、凈水等工程或移民等措施解決。目前，我國對于農村飲用水不安全主要從氟超標、砷等重金屬超標、苦咸水、污染水等幾個方面來判斷。因此，根據GB 5749－2006和我國農村發(fā)展現狀，徹底解決我國農村飲水安全問題依然需要一段時間。

2 河南省農村飲水安全建設進展概況

2004年以前，河南省基本解決了農村地區(qū)飲水不足問題，2004年底，河南省在周口開始了全省農村安全飲水試點工作。2005年3月17日，在周口召開現場會，正式啟動農村飲水安全建設，3月31日發(fā)布《河南省人民政府辦公廳關于轉發(fā)省水利廳等部門解決淮河海河流域污染較重地區(qū)農村飲水安全問題規(guī)劃方案的通知》(豫政辦〔2005〕28號)，8月，水利廳出臺《關于加強農村飲水安全工程建設管理工作的意見》，河南省出臺《河南省農村飲水安全專項補助資金管理辦法》(豫財辦農［2005］40號)，10月編制了《河南省農村飲水安全“十一五”規(guī)劃》，“十一五”期間解決農村飲水不安全人口1 220萬，剩余的到2020年解決，后來根據中央要求，提前到2013年解決全省的農村飲水安全問題。2007年9月5日，省政府辦公廳發(fā)布《2007年河南省農村飲水安全工作實施方案》，11月5日，省發(fā)改委、水利廳、衛(wèi)生廳聯合發(fā)布《河南省農村飲水安全項目建設管理辦法實施細則》;2008年9月8日，大河網發(fā)文《省水利廳:通過大討論活動推進農村飲水安全》指出，2005—2007年，已有499萬村民用上了干凈衛(wèi)生的“安全水”;2008年解決了266萬農村人口的飲水安全問題;2009年12月15日，中央政府門戶網站(www.gov.cn)發(fā)文《河南省超額完成農村飲水安全工程建設年度目標》，當年建成各類農村飲水安全工程1 305處，使313萬農村居民提前吃上了“安全水”，“放心水”。應該說到2010年底，河南省超額完成了“十一五”農村1 220萬人口飲水安全任務，在一定程度上改變了全省農村地區(qū)飲水安全形勢，為2013年徹底完成任務鋪平了道路。

3 河南省農村飲用水安全現狀

3.1 抽樣調查與結果

為了解河南省農村安全飲水狀況，2009年1月—2011年3月間，我們選取與農村飲用水相關的污染源及其管理、水傳疾病及飲用水生產與管理、水環(huán)境保護政策宣傳與管理以及經濟發(fā)展水平等27項指標，隨機選擇238名學生，組織了“河南省農村飲用水安全現狀”問卷調查活動，涉及全省18個市、89個縣(區(qū))、236個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，覆蓋縣(區(qū))超過50%、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))超過12%。本研究僅選取與飲水安全直接相關的幾項指標，調查結果列于表1，調查的總體結果已另文發(fā)表在《河北農業(yè)科學》2011年第1期。

從表1看，隨機抽取的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))飲水水源類型多，相當部分水源地周圍存在污染源，具備比較完全的凈水工藝流程的飲水工程數量偏低，凈水工藝運行及水質監(jiān)測能力缺口大，飲水消毒狀況堪憂。因此，可以認為目前河南省農村安全飲水仍存在較多的安全隱患。對表1顯示的狀況必須正視，應客觀、正確地分析其原因，采取科學的對策進行處理。

3.2 河南省農村飲水安全存在的主要問題

3.2.1 農村飲水安全的水文地質條件。河南省位于我國地貌第二階梯和第三階梯的過渡地帶，西部太行山、崤山、熊耳山、外方山、伏牛山屬于第二階梯，海拔高、起伏大，東部黃淮海沖積平原、南陽盆地及其以東的山地丘陵屬于第三階梯，地勢低平;中山、低山、丘陵、平原自西向東依次過渡，山脈、丘陵(石質丘陵、黃土丘陵)、平原、盆地等地貌類型多樣，丘陵多與山地相伴分布，石質丘陵是低山長期風化剝蝕而成，黃土丘陵為黃土高原經流水侵蝕形成。平原、丘陵、盆地是河南省重要的農業(yè)生產區(qū)，絕大部分農村人口分布于此。據報道，河南省農村飲水不安全主要緣于水文地質的氟、鹽、砷、碘等以及由人類活動引發(fā)的污染物質進入水體造成，其中一些傳統(tǒng)的地方病如地氟病、地砷病、食管癌、地方性甲狀腺腫、克山病、大骨節(jié)病等高發(fā)區(qū)以及一些地方水源中鐵、錳超標是由于區(qū)域或地方地質、地貌、氣候、水文、生物等影響下的元素地球化學和生物地球化學因素造成，前者如太行山、伏牛山、大別山區(qū)山間盆地，山麓及山前洪積平原，河流及南陽盆地等地居民的地氟病，黃淮海沖積平原上居民的地氟病、地砷病，后者如太行山地區(qū)以林州為代表的由飲水源中亞硝酸鹽含量高造成的食管癌高發(fā)，還有一些地方水中缺碘引起的地方性甲狀腺腫等。對于飲水形成的甲狀腺腫，可以通過食鹽中加碘解決，造成地氟病、地砷病等飲水中氟、砷或其他重金屬濃度的控制則不那么簡單，必須通過凈水工藝［1］或改變水源解決。

表1 河南省農村飲用水安全現狀隨機抽樣調查與結果統(tǒng)計Tab.1 Results of the random sampling investigation on drinking water safety in the countryside of Henan Province

3.2.2 人類造成地表與地下飲用水源污染及其引發(fā)的矛盾。人類生產、生活排放污染物是形成地表及地下飲用水源污染的最重要因素，由于污染物質及其衍生物質種類多、來源復雜且存在地區(qū)差異，因而，飲用水源被污染后的表現林林總總，如可分別表現為富營養(yǎng)化、重金屬、有機物、放射性、病原微生物、酸堿度變化等單一性的污染特征，也可表現為幾種污染特征的組合等。例如，河南黃淮海平原地區(qū)是我國重要的農業(yè)區(qū)，人口密集，工業(yè)具備一定的規(guī)模，又處于該省地勢較低處，地下水資源豐富、地下水位及利用程度均較高，所以該區(qū)域大河沿河區(qū)域地表水及地下水呈現程度不一的污染，且污染類型復雜，危害大，如周口沈丘縣發(fā)生的癌癥村現象，另外，集鎮(zhèn)、礦業(yè)地、垃圾堆放地附近水污染普遍嚴重。對于人為引起的水源水體污染，需要采取水源水體污染防治措施與強化自來水廠凈水工藝措施來共同保障飲水的安全性，有些地方甚至不得不改變水源地。對于已被污染的水源水，目前的水源水體污染防治措施與強化自來水廠凈水工藝措施雖然能夠取得一定成效，但仍不能完全消除飲水的安全隱患［2］，而且水污染防治需要一定的人、財、物投入。河南農村地區(qū)經濟大多欠發(fā)達，基礎設施長期薄弱，政府只是近2年來才開始大規(guī)模投入農村基礎設施建設?？上攵?，要在廣大的河南農村消除人為因素引起的飲水污染，真正實現全面的“安全”、“放心”飲水，需要付出艱巨的努力［3］。

3.2.3 飲水供水方式及其問題。從目前農村飲水供給方式也可窺見河南省農村飲水問題一斑。農村地區(qū)有集中式供水、分散式供水兩種基本類型，此外，還有較少量的人力、畜力取水。集中式供水一般指以自來水形式供水，包括自來水廠集中供水以及直接將水源水抽到水塔或高位水箱(水池)不處理或經過簡單的處理后進行的集中供水等具體形式;分散式供水指以機井、壓把井等水井的形式供水。拋開水量不論，無論哪種供水方式，飲水安全的影響因素一個是水源水質，另一個是對供水設施的運行管理與維護。2004年以來，河南農村飲水集中式供水比重提升，主要集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地、大的聚落地(如集鎮(zhèn)、新農村)、工礦業(yè)所在地及自來水管網能夠覆蓋的鄉(xiāng)村等，并且形成了一套政府資助的供水設施建設、運行管理、人員培訓的規(guī)則與方法［4－5］，而分散的農戶及一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民仍采用分散供水，如果水源水質比較差的話，除了一些經濟條件較好、有較好處理工藝及運行管理措施的自來水廠的農村地區(qū)有較安全的飲水以外，其他地方由于經濟仍較落后，飲水技術及管理人員長期匱乏，基本沒有水質檢測手段，已建成的集中式供水設施要么簡陋，不符合標準要求，要么建成后不能按要求正常運行，因而難以穩(wěn)定地保障水質。

3.2.4 安全飲水工程管理體制、機制及其與農村管理現狀的矛盾。河南省各級政府根據中央政策，結合地方實際，針對農村飲水安全工程建設與運行管理，在2005年就建立了諸如租賃承包、村委會管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站直接管理、供水協(xié)會管理、公司化管理、群眾輪管、“拍賣”經營權、股份制經營、“業(yè)主負責制”等9種管理體制和運行機制，來保障農村飲水安全［6］。河南是農業(yè)大省，“三農”問題一直比較突出。農村實行聯產承包責任制以來特別是農村實行各種稅費減免及糧食生產補貼政策以后，農民負擔減輕，促進河南農村經濟進步的同時，農民的集體意識卻削弱了，盡管實施了村民自治制度，但農村的民主管理實事上仍存在諸多問題，如村干部選舉中的賄選，家族勢力、宗派勢力、山頭主義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部有章不遵、有規(guī)不依、違法操作、假公濟私、打擊報復等現象在農村地區(qū)一些地方普遍存在，加上很多農民落后的法制意識、功利觀念與道德水準等因素，形成農村管理缺位與錯位，造成相當部分農民對集體特別是集體的公益事業(yè)漠不關心。中央政府在投資建設農村安全飲水工程時，強制要求地方政府做必要的資金配套與工程進度時間限制，對不同地方的經濟社會發(fā)展實際差異顧及不足等狀況必然影響到農村地區(qū)飲水工程的建設與運行管理質量，一部分已運行的農村飲水安全工程設施簡陋、缺乏必要的處理工藝難以避免(從表1中可以窺見一斑)，甚至出現部分已上馬工程的報廢重建現象。另外，一些地方官員借機假公濟私，搞人情工程、面子工程，使真正需要解決安全飲水的一些村莊受到不同程度的影響。因此，通過改水、治水，河南可能在減輕飲水中的氟、砷或其他污染物質的危害方面取得了一定成績，但整體上看，農村飲水還談不上滿足GB 5749—2006的要求，特別是在金融危機、物價上漲、政府對飲水工程建設補貼難以及時足額到位、農民增收下滑的形勢下，更應高度關注農村飲水工程建設和運行管理的質量。

4 解決河南農村安全飲水問題的對策

農村飲水安全是新農村建設的重要內容，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義和諧社會的重大方略之一，各級政府責無旁貸。由于自然、歷史、社會現實的一些因素，河南農村飲水安全還存在一些矛盾和問題，但距離2013年已經不遠了，河南省各級政府必須正視現實，認真總結農村安全飲水工作經驗，采取更加有力的措施，加快解決河南農村飲水安全問題。為此，提出以下對策。

(1)提高認識，加強領導和組織管理。飲水供給是公益事業(yè)，民生大計，農村飲水安全與城市飲水安全同等重要，保障飲水安全是各級政府應盡職責。加強各級政府對飲水安全工作的領導，明確飲水工作的政府投入為主，完善投入機制，切實保障飲水安全工程對人力、物力、財力的需要;強化責任及責任追索制度，確保飲水安全工程建設質量及運行管理的制度性、規(guī)范性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應切實加強對村、組農民委員會的組織建設和民主化制度建設及實施的領導，國家權力、司法機關應加強對農民群眾正當利益的保護力度，切實保障國家賦予農民群眾的各項權利。在農村應通過法定程序和民主程序，陽光運作飲水工程建設與運行管理的招投標工作，建立相應的民選組織，依法依規(guī)監(jiān)督工程實施，將監(jiān)督結果定期向全體農民通報。

(2)統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，逐步優(yōu)化供水方式。飲水工程建設投資大，技術要求高，效益及時，影響長遠，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府必須從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出發(fā)，結合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和新農村建設規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃與計劃農村飲水安全工程建設與管理。農村飲水安全的首要條件就是利用和保護好飲用水水源，在飲水工程沒有建設之前，就應該先摸清飲水水源情況，做好飲水水源地的保護規(guī)劃，并嚴格規(guī)劃實施的保障措施。統(tǒng)籌規(guī)劃中要注意貫徹因地制宜，根據農村自然條件、社會發(fā)展狀況確定飲水安全工程實施的輕重緩急、供水方式與管理方式，不要搞一刀切。對于水源及經濟條件較好、人口較集中的地方，宜規(guī)劃建設自來水廠;對水源水質不達標且通過常規(guī)凈水工藝處理也無法保證飲用水質的已有飲水工程須更換水源或就近與其他自來水廠銜接;對人口少而又無法實現銜接的村落實施整體搬遷;對已有飲水工程但缺乏必要水處理設施或設施不完備的，要配套完善處理設施;對分散給水的，要區(qū)分水源水質做必要的風險預防方案。

(3)理順體制，規(guī)范制度，形成高效管理機制。公共服務由城市向農村延伸、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)公民享有同等的公共服務、生活尊嚴是我國社會發(fā)展趨勢。隨著新農村建設的穩(wěn)步推進，城市先進的飲水工程建設與管理體制與機制必然向農村地區(qū)轉移，具備妥善凈水工藝流程、安全程度高的集中式供水成為必然趨勢，這意味著河南農村飲水安全工作過去應時之需建立的管理體制和機制有些已不能適應社會發(fā)展的需要了，必須進行穩(wěn)妥、有序的清理;探索組建鄉(xiāng)(鎮(zhèn))供水公司或城市自來水公司轄管模式，在保障飲用水供給公益性的前提下，逐步建立公司經營管理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))飲水工程的建設與管理體制;完善、規(guī)范農村飲水工程運行管理制度，如水源保護、水質化驗、工程設備操作與定期維修、人員上崗技術培訓及崗位職責、水費收取及運行維護資金使用管理、安全管理、事故責任追究、政府補貼和農村飲水水務管理公開等制度;建立公眾參與機制，保障每一位公民的參與權、知情權、發(fā)言權、監(jiān)督權;依法依規(guī)進行農村安全飲水工程建設與運行管理的監(jiān)理、審計，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，確保安全飲水工程的運行。

(4)加強飲水安全宣傳，喚起廣大群眾的責任意識。安全飲水工程具有公益性，關系到每一個農民的身體健康和家庭幸福，代表人民利益、執(zhí)政為民的政府有責任、有義務將飲水安全健康知識及黨和國家的相關方針政策宣傳到每一個農戶家庭，使每一個人都認識到飲水安全與自身利益休戚相關，從而自覺地參與到保護水源、維護飲水安全、保護環(huán)境的行動中。政府應在農村安全飲水設施開工建設之前，就向當地的百姓發(fā)布信息，要求百姓參與工程質量的監(jiān)督;應將關于飲用水源保護、飲水工程設施保護、飲水安全知識以及相應的公民權利、責任和義務等制成小冊子，免費發(fā)給每戶家庭;利用報紙、廣播、地方電視臺等媒體以及制作展板方式在地球日、水日、環(huán)境日等重要日期大力宣傳飲水安全知識、國家飲水工程建設與管理法律法規(guī)以及公民對應的權利、責任和義務;在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所(室)設置飲水安全宣傳畫報，同時號召鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村醫(yī)生加入到飲水安全義務宣傳教育的行列中來，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村醫(yī)院應建立所服務區(qū)域的有關人畜水傳疾病的檔案材料并進行妥善保管;利用小學、初中的課外活動時間，要求教師經常組織學生開展環(huán)境保護、飲食衛(wèi)生、公民的責任和義務等方面的宣傳和教育，使公民在孩童時期就形成較好的飲水安全、環(huán)境保護及公民的權利和責任意識;組織自愿者給予必要的培訓，然后分散到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村進行宣傳;強化農村飲水生產、設施維護及管理人員的宣傳責任和義務，要求他們利用各種可能的場合和機會向用戶做好飲水安全宣傳工作。

［1］姚娟娟，高乃云，夏圣驥，等.飲用水除砷技術研究新進展［J］.工業(yè)用水與廢水，2007，38(4):1－5.

［2］王占生，劉文君.微污染水源飲用水處理［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，1999.

［3］大河網訊.河南一“農村飲水安全工程”名不副實［EB/OL］.(2009－02 －02)［2010 －12 －14］.http://news.163.com/09/0202/16/515LMEHQ0001124J.html.

［4］河南省南陽市方城縣農村飲水安全現狀調查報告［EB/OL］.(2010－05－10)［2010－12－26］.http://www.whdpc.gov.cn/dispxxnr.asp?id=287902.

［5］黃偉，崔開偉，王濤.淺析羅山縣農村飲水安全工程的建管模式［J］.河南水利與南水北調，2008(10):34.

［6］史和平.河南建立多種管理體制和運行機制 保障農村飲水安全［EB/OL］.(2005－09－05)［2010－11－05］.http://www.ha.xinhuanet.com/xhzt/2005 － 09/05/content_5053716.htm.