蔣洪

《預算法》的修訂已經(jīng)列入全國人大的議事日程，由全國人大預算工委和財政部共同起草的《預算法》修改稿已經(jīng)完成，并向社會各界征求意見。曾聽一位高級別的政府官員說，到目前為止尚沒有出現(xiàn)一個因違犯《預算法》而受到起訴的案例。這從一個側(cè)面反映出現(xiàn)行《預算法》的問題，它只是確定了一些抽象原則，但在具體層面卻缺乏明確的法律界限，因而不具有法律的權(quán)威性和可操作性。修訂后的《預算法》會怎樣?這確實是一件大事，在它成為正式的法律之前，有必要進行廣泛的討論和審慎的思考。

國家、政府和人民

《修改稿》中有關立法宗旨的條款與現(xiàn)行《預算法》完全相同，具體表述為：“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

《預算法》必須“根據(jù)憲法，制定本法”。中國《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！蓖瑫r還規(guī)定，各級人民政府是各級人民代表大會的“執(zhí)行機關”?！稇椃ā穼θ嗣?、人民代表大會以及政府三者之間的關系規(guī)定得非常明確，人民是國家權(quán)力的本源，人民通過其代表機構(gòu)來管理政府?！额A算法》必須將《憲法》的這一基本精神明確體現(xiàn)在《預算法》立法宗旨的條款中。

我反對在《預算法》中用籠統(tǒng)的“國家”一詞來代替《憲法》所確認的人民、人代會和政府之間的三者關系，因為這在法律上是含糊不清的。這種含混很容易發(fā)生概念的轉(zhuǎn)換。

究竟誰管誰，管什么，法律上必須把話說明白。公民以及各級人大在預算過程中的權(quán)力和能力能否得到應有的法律保障是預算修訂的關鍵。

“公開”不是句空話

預算信息的公開和透明是公民和人大履行職責的前提條件?，F(xiàn)行《預算法》對預算信息公開和透明未做任何規(guī)定。《修改稿》增加了一個條款：“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、調(diào)整預算、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務院規(guī)定?！边@是一個進步，應該予以肯定。我關心的是這個條款是否真正具有法律效力，能達到預算信息公開的目的。

如果不清晰地劃出“公開”的法與非法的界限，法將不法。必須在條款中明確規(guī)定預算公開的時間、內(nèi)容、方式等各環(huán)節(jié)的法律底線，基本原則是要滿足公民和各級人民代表大會在預算全過程中有效行使權(quán)力和履行職責的信息需要。

“部分”不能當作“全部”

《修改稿》新增條款對預算的完整性做了規(guī)定，“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，“各級預算包括政府公共預算和政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算等”，比現(xiàn)行《預算法》有了些進步。

然而，《修改稿》在隨后的條款中規(guī)定：“預算收入包括：(一)稅收收入；(二)依照規(guī)定應當上繳的國有資本收入；(三)政府性基金收入；(四)行政性收費收入；(五)其他各項政府收入?！边@個表述將相當一部分收入排除在預算之外，“全部收入”已不存在。

首先，“事業(yè)性收費收入”沒有列入預算收入。這是政府所屬的事業(yè)單位收入的一個十分重要的部分，缺少了這一塊，公共預算的收入就是不完整的。

其次，社會保障收入沒有列入預算收入范圍。既然規(guī)定了社會保障預算是各級政府預算的一個組成部分，為什么在預算收入范圍中沒有列出社會保障收入?是《修改稿》的技術(shù)性差錯還是考慮將這筆收入做預算外處理?如果是后者，那么社會保障預算收入的完整性又從何說起呢?

第三，國有資本經(jīng)營預算的收入只是“依照規(guī)定應上繳的國有資本收益”，未上繳的國有資本收益被劃出了預算收入。我國目前絕大部分國有資本收入是不上繳預算的，這樣，“全部收入”只是一個零頭了。

盡管各種收入其來源、性質(zhì)以及用途有所不同，管理方式也不盡相同，但從本質(zhì)上來說，它們都是政府的收入?！额A算法》必須明確規(guī)定，政府的全部收入和支出，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門、單位、機構(gòu)來管理，都必須不折不扣地全部納入預算報告和監(jiān)督體系。

人大審批權(quán)不應受限

《修改稿》對預算編制增加了新的條款：“報送各級人民代表大會審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項?！边@一條看似對政府編制并提交人大的預算提出具體要求，但實質(zhì)上卻不適當?shù)叵拗屏巳舜蟮臋?quán)力，為政府行政部門使用資金以過大的自主決定權(quán)。

按《修改稿》規(guī)定“編列到項”的只是“重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”。什么是“重點支出”?《修改稿》沒有規(guī)定，界定“重點支出”實際上就成了行政部門權(quán)力。

需要了解一下“款”的具體內(nèi)容，看一看“款”以下不需人大審批意味著什么。我國預算支出按其功能分成10多個“類”，每一個“類”又劃分為若干個“款”。例如，“教育支出”就是一個“類”，這個“類”又分成普通教育、職業(yè)教育、成人教育等10多個“款”。預算編制和審批到“款”就意味著有關教育支出給出10多個“款”的數(shù)額。在款這個層面上，可以看到支出仍然是十分籠統(tǒng)的。例如，“普通教育”就包含學前、小學、初中、高中、高等教育，每一個層次的教育又有很多學校，各個學校的支出還有很多具體分類。離開了這些具體信息，人大無法對“普通教育”這個數(shù)字進行有效的審查，而且通過的預算對這個總數(shù)在各單位和各種用途之間的使用也沒有任何法律約束力，怎么使用這筆資金完全由行政部門說了算。

在編制到“款”的情況下，人大不可能在預算審批過程中，將各種不合理的支出，例如三公消費、政績工程，從行政部門編制的預算中識別出來，并剔除出去，也不可能在預算執(zhí)行和監(jiān)督過程中追究行政部門的支出責任。因為根據(jù)編制到“款”的規(guī)定，這些問題不可能被發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)了也不違背人大通過的預算和制定的法律。

建議預算立法中對預算編制標準規(guī)定如下內(nèi)容：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預算草案，包括本級政府預算、本級政府所屬的部門和單位預算，收入編制到目，支出按功能分類編制到項，支出按經(jīng)濟分類編制到款。項目支出必須按項目分列。

審批前的授權(quán)不能無限

盡管法律要求預算要通過人大審批才能執(zhí)行，但我國預算歷來就是還未審批就開始執(zhí)行了。其原因是，我國預算年度從1月1日就開始了，而人大會議通常在2、3月舉行。

從根本上解決問題是將人大開會的時間提到預算年度開始之前，而《修改稿》提出的方案則是通過法律授權(quán)政府在人大審批之前可以先進行部分支出?！缎薷母濉?/p>

規(guī)定，“預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以安排下列支出：(一)上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；(二)必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移勝支出；(三)法律規(guī)定必須履行的支付。預算經(jīng)本級人民代表大會批準后按照批準的預算執(zhí)行?！?/p>

我認為這一規(guī)定授權(quán)過度。

第一項“上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出”可以授權(quán)，因為上年度的預算已經(jīng)進行了審查，并且得到了批準，未使用完的部分只要立法部門沒有另外的規(guī)定可認為該項支出在法律上仍然有效。同理，第三項“法律規(guī)定必須履行的支付”也可以授權(quán)。

但第二項是不合理的?！氨灸甓炔块T基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出”實際上已經(jīng)囊括了本年度的所有支出。盡管條文中加上了“必須支付的”這樣一個限定詞，但怎樣才是“必須支付的”?沒有規(guī)定。誰來認定是“必須支付的”?也沒有規(guī)定。這就意味著只要政府行政部門認為是“必須支付的”，所有的支出都可以先斬后奏，人大的預算審批就會退化為事后追認。

在人大審批之前，提供各部門的基本運行經(jīng)費是必要的，而這只需授予部門和單位在這段時間內(nèi)基本支出的權(quán)力。我建議對《修改稿》中的這一條款中的第二項修改為“本年度部門的基本支出”，項目支出必須經(jīng)過人大審查批準之后方能執(zhí)行。

“調(diào)整”誰說了算?

預算的執(zhí)行過程中難免會有與預計不一致的地方，要進行一些調(diào)整。哪些變動需要人大的批準，哪些可由行政部門酌情改變，這是預算執(zhí)行過程的關鍵問題。立法中“預算調(diào)整”這一概念之所以重要，就是因為如果屬于“預算調(diào)整”，那就需要經(jīng)過人大的批準，如果不屬于“預算調(diào)整”，就可以由行政部門自行決定。

《修改稿》新增條款規(guī)定，“預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的預算變更：(一)由于經(jīng)濟情況變化或者國家制定重大減收增支措施，使本級人民代表大會批準的收支平衡的預算出現(xiàn)赤字，或者使本級人民代表大會批準的預算中舉借債務數(shù)額增加的；(二)由于收入比預算增加需要增加本級預算總支出的；(三)由于收入比預算減少需要減少本級預算總支出的；(四)需要調(diào)整預算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等重點支出的?！备爬ǖ卣f就是總收支差額的改變、總收支規(guī)模的改變以及某些大類支出數(shù)額的改變都屬于預算調(diào)整。

《修改稿》的這一表述意味著，在預算的改動不涉及總收支差額的變動，不涉及收支規(guī)模的變動，不涉及列舉的重點支出類別的金額變動的情況下，其他支出各“類”之間的調(diào)整、所有類別中“款”和“款”以下支出科目之間的流用可由政府行政部門全權(quán)決定，無需經(jīng)過人大審批。這樣的預算調(diào)整權(quán)限設置有可能使通過人大審批的預算在很大程度上走樣。

《修改稿》第68條對特殊情況下的預算調(diào)整做了這樣的規(guī)定：“在預算執(zhí)行中，由于發(fā)生特大自然災害、突發(fā)公共事件和重大政策調(diào)整，必須及時增加預算支出的，各級政府可以先行安排，事后列入預算調(diào)整方案”。這就是說，即使屬于“預算調(diào)整”也可以先斬后奏。不可預見的特大自然災害、突發(fā)性的公共事件顯然要產(chǎn)生額外的支出，這種情況先支出后報批還是合理的。但“重大政策調(diào)整”在法律上定義含糊，而且，越是“重大政策調(diào)整”，就越有必要事前經(jīng)過人大的審批程序。這項規(guī)定過度擴大了行政部門的調(diào)整權(quán)。

《修改稿》還規(guī)定了不屬于預算調(diào)整的情況：“在預算執(zhí)行中，各級政府用預備費安排的支出、依照法律和行政法規(guī)規(guī)定應當增加的支出，以及因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預算收支變化，不屬于預算調(diào)整?！鳖A備費安排的支出可以理解，因為預備費就是用來做機動處理的?！耙勒辗珊托姓ㄒ?guī)規(guī)定應當增加的支出”應該是事前就能夠預計的，因此應該在事前就在預算中安排，怎么會成為需要臨時增加的項目?“因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預算收支變化”需要看情況而定。上級對下級增加的轉(zhuǎn)移支付有兩種，一種是一般轉(zhuǎn)移支付，上級沒有規(guī)定這一轉(zhuǎn)移支付的具體用途，具體用途由下級政府決定，這種支出沒有理由不納入人大的預算審批。上級的一般轉(zhuǎn)移支付的使用在預算編制過程中是納入地方預算的，預算執(zhí)行過程中新增的同類收入也理應納入預算，以保證這部分資金的使用接受人大的審批和監(jiān)督。另一種是定項的轉(zhuǎn)移支付，如果該項支出需要地方予以配套，需要動用本級財政的資金，這類資金的使用也需要納入本級預算。只有在上級的轉(zhuǎn)移支付是定項的，而且不需要下級在資金上配套的情況下，這種支出才不必經(jīng)過本級預算的審批，由此而增加的支出可以不作為預算調(diào)整。