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        基于政策視角的天然林保護(hù)工程實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

        2011-05-28 04:52:06陳寧?kù)o曹玉昆
        關(guān)鍵詞:天保天然林現(xiàn)行

        陳寧?kù)o,曹玉昆

        (東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,哈爾濱 150040)

        1 研究背景

        為解決國(guó)有林區(qū)多年來(lái)對(duì)天然林資源過(guò)度開(kāi)采所導(dǎo)致的國(guó)有林區(qū)資源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危困、環(huán)境危機(jī)的情況,我國(guó)從1998年開(kāi)始開(kāi)展天然林保護(hù)工程(簡(jiǎn)稱(chēng)“天保工程”)的試點(diǎn)工作[1],2000年正式啟動(dòng)。一期工程實(shí)施的范圍涉及廣泛,包括17個(gè)省 (自治區(qū)、直轄市)20個(gè)單位,涉及734個(gè)縣、167個(gè)森工局(縣級(jí)林業(yè)局、林場(chǎng)),共計(jì)901個(gè)單位。在一期天保工程實(shí)施的10年中,政府對(duì)工程總投資約為962億元,取得了一定的成效:森林資源逐年恢復(fù)并有所增長(zhǎng),森工企業(yè)取得突破性改革,天然林資源保護(hù)區(qū)的離退休人員的生活水平有了總體改善,工程的各項(xiàng)目標(biāo)按計(jì)劃逐步實(shí)現(xiàn)。耗費(fèi)如此巨大人力、物力、財(cái)力的天保工程通過(guò)逐年的實(shí)施,不僅影響著國(guó)有林區(qū)林業(yè)未來(lái)的走向,更影響著整個(gè)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。

        2008年,中共十七屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》,進(jìn)一步明確了“延長(zhǎng)天然林保護(hù)工程實(shí)施期限”,表明2010年后中央財(cái)政將繼續(xù)以工程的方式支持天然林保護(hù)[2]。但是,有關(guān)二期天保工程具體的實(shí)施計(jì)劃,配套的相關(guān)政策并沒(méi)有完全擬定。因此,基于中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的視角,建立對(duì)天保工程實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)是十分必要的,它關(guān)系到二期天保工程的繼續(xù)實(shí)施,關(guān)系到后續(xù)相關(guān)林業(yè)政策的進(jìn)一步制定。

        通過(guò)查閱國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn),筆者發(fā)現(xiàn)分別研究中國(guó)林業(yè)政策、天然林保護(hù)工程相關(guān)評(píng)價(jià)的文章逐年增多,由此可以看到近幾年的重視程度。在國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)中,研究的內(nèi)容主要集中于對(duì)現(xiàn)行林業(yè)政策的評(píng)價(jià)分析或?qū)μ毂9こ倘笮б娴脑u(píng)價(jià),本文立足于中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的視角,構(gòu)建對(duì)天然林保護(hù)工程實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)是具有一定創(chuàng)新性的。

        2 中國(guó)現(xiàn)行的主要林業(yè)政策

        林業(yè)政策是國(guó)家為保護(hù)森林資源,發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)而制訂的行動(dòng)規(guī)范和準(zhǔn)則。中國(guó)現(xiàn)行的林業(yè)政策是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的組成部分,體現(xiàn)了政府在林業(yè)方面的施政目標(biāo)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段林業(yè)政策的主要內(nèi)容,從營(yíng)林、木材采伐與運(yùn)輸、木材加工與利用三個(gè)方面加以概括。

        2.1 營(yíng)林方面B1

        中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的營(yíng)林方面主要體現(xiàn)在以森林為主體進(jìn)行培育、保護(hù)與經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策。

        2.1.1 造林政策B11

        造林政策即采取有力措施,大力植樹(shù)造林,加快國(guó)土綠化進(jìn)程,增加森林資源,扭轉(zhuǎn)林業(yè)落后的局面的政策。植樹(shù)造林是我國(guó)保護(hù)環(huán)境和資源基本國(guó)策的重要內(nèi)容。

        2.1.2 森林培育政策B12

        森林培育是林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),是林業(yè)工作的重要組成部分,是造林綠化的有效手段,在建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)中具有基礎(chǔ)作用,在生態(tài)建設(shè)中具有關(guān)鍵作用。

        2.1.3 森林保護(hù)和生態(tài)保護(hù)政策B13

        森林保護(hù)和生態(tài)保護(hù)政策,即以森林生態(tài)效益為主要理念,用系統(tǒng)的觀點(diǎn)、可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)、人與自然和諧的觀點(diǎn)來(lái)指導(dǎo)林業(yè)實(shí)踐,全面實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展的政策。

        2.1.4 森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)政策B14

        森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)政策的內(nèi)容為:“建設(shè)好一個(gè)平臺(tái)”就是建設(shè)森林資源管理信息系統(tǒng),為森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和管理提供依據(jù);“協(xié)調(diào)好兩個(gè)關(guān)系”就是既要協(xié)調(diào)好商品林經(jīng)營(yíng)與生態(tài)管理的關(guān)系,又要協(xié)調(diào)好公益林保護(hù)與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)森林總體效益的最大化;“做好三項(xiàng)工作”就是編制好縣級(jí)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃,編制好森林經(jīng)營(yíng)方案,開(kāi)發(fā)好多種森林經(jīng)營(yíng)模式,構(gòu)建森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)技術(shù)體系;“用好四個(gè)機(jī)制”就是用好市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控機(jī)制、森林生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)制和森林產(chǎn)權(quán)機(jī)制,不斷優(yōu)化森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)政策[3]。

        2.2 木材采伐與運(yùn)輸方面B2

        中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的木材采伐方面主要體現(xiàn)在以森林為主體進(jìn)行采伐作業(yè)和木材運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)政策。

        2.2.1 森林采伐政策B21

        關(guān)于森林的采伐政策是指國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則,嚴(yán)格控制森林年采伐量。

        2.2.2 木材運(yùn)輸政策B22

        木材運(yùn)輸政策是指為維護(hù)正常的木材流通秩序而制定的管理木材運(yùn)輸時(shí)采用的政策制度。其政策相關(guān)內(nèi)容規(guī)定:除國(guó)家統(tǒng)一調(diào)撥木材外,運(yùn)輸木材須持有林業(yè)主管部門(mén)頒發(fā)的木材運(yùn)輸證件。

        2.3 木材加工與利用方面B3

        中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的木材加工和利用方面主要體現(xiàn)在以森林為主體進(jìn)行木材加工、木材及林產(chǎn)品定價(jià)以及發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的政策。

        2.3.1 森林加工政策B31

        森林加工包括對(duì)木材及其他林產(chǎn)品的加工。對(duì)于木材的加工,我國(guó)的木材加工由利用天然林為主向利用人工林為主的轉(zhuǎn)變;由擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的單一發(fā)展模式向擴(kuò)大規(guī)模與節(jié)約使用并舉的復(fù)合發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變;由利用一個(gè)市場(chǎng)、一種資源向利用國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的轉(zhuǎn)變。

        2.3.2 木材及其他林產(chǎn)品的價(jià)格政策B32

        林產(chǎn)品價(jià)格政策,是國(guó)家為達(dá)到一定的宏觀經(jīng)濟(jì)目的而提出的關(guān)于林產(chǎn)品價(jià)格 (制定及其波動(dòng)范圍)管理的一整套作法。它是國(guó)家調(diào)控林業(yè)生產(chǎn)的重要手段,體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持或約束的態(tài)度。林產(chǎn)品價(jià)格政策決定著價(jià)格水平、價(jià)格體系及價(jià)格結(jié)構(gòu)的全部?jī)?nèi)容。

        2.3.3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策B33

        3 基于政策視角的天然林保護(hù)工程實(shí)施效果的指標(biāo)構(gòu)建

        3.1 天保工程實(shí)施效果的影響因素

        通過(guò)文獻(xiàn)查找和專(zhuān)家咨詢,通常影響天保工程實(shí)施效果的影響因素:

        ①天然林面積;

        ②蓄積量;

        ③森林覆蓋率;

        ④野生動(dòng)物種類(lèi)和數(shù)量;

        ⑤自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù),這里的自然災(zāi)害主要包括干旱、洪澇、泥石流等;

        ⑥林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值,林業(yè)總產(chǎn)值是一個(gè)總量指標(biāo),由木材價(jià)值和果業(yè)產(chǎn)值相加組成;

        對(duì)兩組患者護(hù)理中發(fā)生不良事件的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì),采用院內(nèi)自制的調(diào)差表,對(duì)高危藥物外滲、患者身份識(shí)別錯(cuò)誤、用藥錯(cuò)誤及患者墜床的發(fā)生率進(jìn)行計(jì)算。

        ⑦人均收入,即每人年純收入;

        ⑧勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移量,主要用工程區(qū)富余人員分流安置人數(shù)計(jì)量;

        ⑨就業(yè)率,就業(yè)率=就業(yè)人數(shù)/工程區(qū)總?cè)藬?shù)×100%;

        ⑩兒童入學(xué)率,兒童入學(xué)率=適齡兒童入學(xué)人數(shù)/應(yīng)入學(xué)兒童總數(shù)×100%;

        ?臨退休職工社會(huì)保險(xiǎn)參保率,林業(yè)單位臨退休職工參保人數(shù)/臨退休總?cè)藬?shù)×100%。

        3.2 基于政策視角的天保工程實(shí)施效果的影響因素分析

        根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的內(nèi)容,在綜合專(zhuān)家咨詢、理論分析和頻度分析三種篩選方法的情況下,得出基于政策視角的天保工程的實(shí)施效果的主要影響因素:

        3.2.1 基于營(yíng)林政策方面的天保工程影響因素

        營(yíng)林政策的主要內(nèi)容包括森林培育、造林、森林保護(hù)及可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)篩選營(yíng)林政策方面的天保工程影響因素包括:

        ① 天然林面積A1;

        ②蓄積量A2;

        ③森林覆蓋率A3。

        3.2.2 基于木材采運(yùn)政策方面的天保工程影響因素

        木材采運(yùn)政策的主要內(nèi)容包括木材的采伐和運(yùn)輸政策。經(jīng)過(guò)篩選木材采運(yùn)政策方面的天保工程影響因素包括:

        木材產(chǎn)值A(chǔ)4,木材產(chǎn)值的計(jì)算公式:V=GX(P-C)。V為木材產(chǎn)值 (元);G為工程區(qū)木材產(chǎn)量;P為每m3木材的平均銷(xiāo)售價(jià);C為每m3木材平均生產(chǎn)成本費(fèi) (魏智海,2004)。

        3.2.3 基于木材加工與利用政策方面的天保工程影響因素

        木材加工與利用政策包括木材加工政策、木材及其他林產(chǎn)品價(jià)格政策、林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。經(jīng)過(guò)篩選木材加工與利用政策方面的天保工程影響因素包括:

        ①林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值A(chǔ)5,林業(yè)總產(chǎn)值是一個(gè)總量指標(biāo),由木材價(jià)值和果業(yè)產(chǎn)值相加組成;

        ②人均收入A6,即每人年純收入;

        ③ 就業(yè)率A7,就業(yè)率=就業(yè)人數(shù)/工程區(qū)總?cè)藬?shù)×100%。

        3.3 基于政策視角的天保工程實(shí)施效果的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)圖

        根據(jù)上述篩選后的中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策對(duì)天保工程實(shí)施效果的7個(gè)影響因素,設(shè)其為一級(jí)指標(biāo),來(lái)評(píng)價(jià)天保工程實(shí)施效果,用Ai表示。二級(jí)指標(biāo)為中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的三個(gè)方面,分別用Bi表示,三級(jí)指標(biāo)為每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下均由林業(yè)政策三個(gè)方面下的具體內(nèi)容組成,分別用Bij表示,構(gòu)建基于政策視角的天保工程實(shí)施效果的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)圖(見(jiàn)圖1)。

        3.4 基于政策視角的天保工程實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)

        根據(jù)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)圖的內(nèi)容,設(shè)基于中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的天保工程實(shí)施效果評(píng)價(jià)為目標(biāo)層H,一級(jí)指標(biāo)層為評(píng)價(jià)層A,二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)層為指標(biāo)層B與B′,工程實(shí)施期為方案層C(見(jiàn)圖2)。

        按照步驟,對(duì)各個(gè)指標(biāo)之間的權(quán)重關(guān)系采用一般重要、稍微重要、比較重要、十分重要和絕對(duì)重要共五個(gè)影響程度,用專(zhuān)家評(píng)分法確定的各指標(biāo)層,判斷矩陣對(duì)天保工程實(shí)施效果的評(píng)價(jià)分別進(jìn)行單層次權(quán)重和層次總權(quán)重,同時(shí)分別進(jìn)行一致性檢驗(yàn),最后,得出各層次總排序計(jì)算結(jié)果,將其綜合,得出各指標(biāo)的最終權(quán)重值W=(W1,W2···Wn),Wi為第i個(gè)指標(biāo)的綜合權(quán)重值[4]:

        圖1 基于中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的天然林保護(hù)工程實(shí)施效果的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)圖

        圖2 基于中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的天然林保護(hù)工程實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)圖

        (s為打分的專(zhuān)家人數(shù),λ為第j位專(zhuān)家的權(quán)重,Wji表示第j位專(zhuān)家對(duì)第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值。)

        4 結(jié)論

        本文立足于政策角度,構(gòu)建天保工程實(shí)施效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,筆者應(yīng)用層次分析法,把復(fù)雜的指標(biāo)體系進(jìn)行思維過(guò)程數(shù)學(xué)化,分解為不同層次和要素,根據(jù)所有指標(biāo)體系設(shè)計(jì)相應(yīng)的權(quán)重評(píng)分表,請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)<腋鶕?jù)自己的認(rèn)知為每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行獨(dú)立打分,然后綜合所有專(zhuān)家的評(píng)分結(jié)果,對(duì)每個(gè)的專(zhuān)家評(píng)分進(jìn)行比較、判斷和矩陣計(jì)算,從而得出每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值。這種方法可以綜合不同專(zhuān)家的不同判斷,增加了權(quán)重測(cè)定的科學(xué)性和認(rèn)知度,減少了權(quán)重測(cè)定的片面性和獨(dú)斷性。但是,專(zhuān)家各自的評(píng)定結(jié)果可能出現(xiàn)較大的不一致性,從而導(dǎo)致綜合測(cè)定時(shí)出現(xiàn)離散程度高,不易把握尺度的情況。所以,指標(biāo)的構(gòu)建仍需進(jìn)一步探討和改進(jìn)。

        [1]曹玉昆.森林管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制能否成為國(guó)有林新的經(jīng)營(yíng)模式——對(duì)國(guó)有林經(jīng)營(yíng)方式的進(jìn)一步探索[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2002(3):45-47.

        [2]谷振賓,王月華.天然林資源保護(hù)工程政策走向分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(12):36-40.

        [3]馮潔.中國(guó)林業(yè)政策評(píng)價(jià)研究[D].福州:福建農(nóng)林大學(xué),2007.

        [4]劉勇.中國(guó)林業(yè)生態(tài)工程綜合效益后評(píng)價(jià)理論與應(yīng)用研究[D].北京:北京林業(yè)大學(xué),2006.

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