文/秦詩(shī)立

日前，國(guó)新辦舉行全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃新聞發(fā)布會(huì)，請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)就規(guī)劃編制緣由、規(guī)劃主要內(nèi)容、推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施所配套的差別化區(qū)域政策和績(jī)效考核體系等，回答了記者提問(wèn)。省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃及其相關(guān)國(guó)家部委的配套專項(xiàng)規(guī)劃、政策制定或完善也正緊鑼密鼓的推進(jìn)，以在科學(xué)、有序、集約開(kāi)發(fā)國(guó)土空間資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上掀起一場(chǎng)革命。

主體功能區(qū)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃，其理念來(lái)源于德國(guó)、巴西對(duì)問(wèn)題發(fā)展地區(qū)制定的指導(dǎo)性規(guī)劃，以促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。針對(duì)魯爾地區(qū)傳統(tǒng)重化工業(yè)發(fā)展陷入梯度轉(zhuǎn)移困境，德國(guó)聯(lián)邦政府制定專項(xiàng)規(guī)劃，支持魯爾地區(qū)向文化、旅游、科技等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展；針對(duì)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)、人口等過(guò)度密集于沿海地區(qū)，巴西聯(lián)邦政府制定加快中部地區(qū)開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口等向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移。經(jīng)過(guò)30余年的不懈努力，德國(guó)魯爾地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化等已發(fā)生重大改變；巴西中部地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)進(jìn)程加快，人口、城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)等布局有所優(yōu)化。

作為轉(zhuǎn)型中國(guó)家，我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等正處于不斷改革、調(diào)整、創(chuàng)新、適應(yīng)中。目前國(guó)土開(kāi)發(fā)總體上的粗放、無(wú)序，以至于整個(gè)國(guó)土空間或多或少都已成為問(wèn)題地區(qū)，需要我國(guó)在國(guó)土開(kāi)發(fā)上有著新的頂層設(shè)計(jì)，來(lái)扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢(shì)。主體功能區(qū)規(guī)劃的出臺(tái)，無(wú)疑是這份努力的一種嘗試，有著重要的戰(zhàn)略與現(xiàn)實(shí)意義。

但應(yīng)看到，造成目前國(guó)土資源粗放、無(wú)序開(kāi)發(fā)及其相關(guān)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的重要原因，在于政績(jī)考核體系及其財(cái)稅分配體制的不匹配，且與農(nóng)村土地所有屬性的制度性缺陷密切有關(guān)。也因此，盡管10年來(lái)國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行了嚴(yán)格的“紅線保護(hù)”制度，并通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等不同類型的國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)進(jìn)行規(guī)范、約束，但總體效果仍差強(qiáng)人意，農(nóng)保田“上山、進(jìn)河、入?！爆F(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。地方政府的苦衷則在于，相對(duì)于其他考核指標(biāo)難以定量化，說(shuō)服力較弱，上級(jí)組織偏重于GDP考核成為某種必然，而財(cái)權(quán)和事權(quán)配置的不對(duì)稱，使得地方政府“被迫”追求更多的地方財(cái)政收入，來(lái)滿足日益增加的社保民生、行政管理以及“三公消費(fèi)”等財(cái)政支出。地方政府的“財(cái)政最大化”偏好，則使得即便某些地區(qū)并不適宜工業(yè)化、城市化發(fā)展，但仍反其道而行之，以獲得GDP和財(cái)政收入的快速增加。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃雖已做諸多努力，但若沒(méi)有進(jìn)一步的上述政府改革，規(guī)劃的貫徹實(shí)施仍可能難有效推進(jìn)

10余年來(lái)的國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù)實(shí)踐證明，僅靠政策、規(guī)劃的制定實(shí)施，而不進(jìn)行制度性的檢討與改革，要想改變土地粗放開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴(yán)重的局面，無(wú)疑將事倍功半。畢竟，不少國(guó)土開(kāi)發(fā)違法違規(guī)的主體是基層政府，其根本原因在于政績(jī)考核體制及其官員任免體制、財(cái)稅分配體制等還難以完全適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而農(nóng)村土地集體所有制因產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，造成農(nóng)村居民難以有效維護(hù)自身利益，使得政府有著超常規(guī)征地、追求“土地財(cái)政”等偏好。

令人遺憾的是，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃并沒(méi)有涉及農(nóng)村土地集體所有制的改革，并沒(méi)有涉及整體性的中央、省、市縣政府財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配化的改革，并沒(méi)有涉及根本性的政績(jī)考核體制及其官員升遷任免體制的改革，即便規(guī)劃已前所未有的有著52個(gè)政策單元，來(lái)作為其貫徹實(shí)施的保障。當(dāng)然，在目前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)環(huán)境中，把國(guó)土空間資源的科學(xué)化、有序化、集約化開(kāi)發(fā)利用系于一項(xiàng)規(guī)劃，并想因此畢其功于一役是不現(xiàn)實(shí)。對(duì)應(yīng)，在一項(xiàng)所謂的頂級(jí)設(shè)計(jì)規(guī)劃中想納入所有的頂級(jí)設(shè)計(jì)制度創(chuàng)新也是不現(xiàn)實(shí)的，但應(yīng)有相關(guān)的伏筆安排，來(lái)為未來(lái)改革提供方向和希望。

就這點(diǎn)而言，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃雖已做諸多努力，但若沒(méi)有進(jìn)一步的上述政府改革，規(guī)劃的貫徹實(shí)施仍可能難有效推進(jìn)，主體功能區(qū)的形成及其國(guó)家所希望的區(qū)域間協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，將可能難以有效實(shí)現(xiàn)。但愿筆者的擔(dān)心是過(guò)慮的、多余的。