樊春良，姚雪婷，杜鵬，黃小茹

(中國科學(xué)院 科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190)

“十二五”時(shí)期是中國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》“以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線”，提出了未來五年中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃的精神，大力推進(jìn)中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策具有十分重要的意義，這不僅是適應(yīng)科學(xué)技術(shù)自身發(fā)展的需求，也是順應(yīng)政府轉(zhuǎn)變職能、完善科學(xué)民主決策機(jī)制的需求，與中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的總方向是一致的，對(duì)于促進(jìn)中國科學(xué)技術(shù)相關(guān)政策的制定與實(shí)施，促進(jìn)中國科學(xué)技術(shù)與社會(huì)的和諧發(fā)展都具有十分重要的意義。

所謂公眾參與是指參與或介入政策過程和決策制定的角色不只是通常的職業(yè)專家、政策研究者和決策者，還包括更廣泛的社會(huì)角色，包括非營利組織、地方社區(qū)、利益群體的代表以及有能力參與的市民［1］。對(duì)于科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域來說，公眾一般指?jìng)鹘y(tǒng)的科學(xué)技術(shù)決策主要角色(政府，大學(xué)研究所和企業(yè))之外的個(gè)人和社會(huì)組織［2］。公眾參與科學(xué)技術(shù)決策包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容:政府及有關(guān)部門及時(shí)向公眾和社會(huì)提供科學(xué)技術(shù)決策的相關(guān)信息;政府及有關(guān)部門就有關(guān)決策征求公眾的意見;通過適當(dāng)?shù)姆绞?，政府及有關(guān)部門將公眾的意見和建議納入決策中。在這幾種方式中，公眾參與的程度由低到高，對(duì)決策的影響也不斷增強(qiáng)。科學(xué)普及、交流和宣傳與公眾參與的每個(gè)階段都聯(lián)系在一起。在發(fā)達(dá)國家，已發(fā)展出各種形式的公眾參與，普遍包括政府、公眾和科學(xué)界三者之間的互動(dòng)。國際著名學(xué)者、“三螺旋”理論的創(chuàng)立者Leydesdorff和Etzkowitz指出，公眾的要求對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新來說正成為大學(xué)－工業(yè)－政府三螺旋之外的第四個(gè)重要因素［3］。公眾參與科學(xué)技術(shù)決策，對(duì)于保障科學(xué)技術(shù)朝著對(duì)人民和社會(huì)有益方向健康發(fā)展具有十分重要的意義。

本文的目的是在闡述公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的客觀要求，研究“十二五”期間中國公眾參與科學(xué)技術(shù)的需求，分析現(xiàn)有實(shí)踐存在的問題，提出“十二五”期間中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的目標(biāo)和發(fā)展措施。

一、公眾參與是科學(xué)技術(shù)決策的客觀要求

公眾參與科學(xué)技術(shù)決策，自20世紀(jì)90年代以來成為世界許多國家的發(fā)展趨勢(shì)，不僅歐美發(fā)達(dá)國家，而且日本、韓國和中國臺(tái)灣等東亞國家和地區(qū)也開始采納公眾參與科技決策的方法［4］，這反映了當(dāng)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展決策的內(nèi)在要求。

(一)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的信息需要向公眾和社會(huì)披露

當(dāng)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的信息需要向公眾和社會(huì)披露，有以下幾個(gè)理由:第一，科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來了不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，例如，基因治療為治療嚴(yán)重威脅人類健康和生命的疾病方面創(chuàng)造了新的可能性，但是，這方面技術(shù)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)很大，必須讓公眾了解這項(xiàng)技術(shù)可能的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng);第二，科學(xué)技術(shù)發(fā)展日益受商業(yè)化支配，損害到公眾利益。許多科學(xué)研究與應(yīng)用的目的是出于商業(yè)利益的考慮，而并非公眾和社會(huì)利益，有的甚至與公眾利益背道而馳。在這樣的環(huán)境下，有時(shí)產(chǎn)品還不成熟就被推倒市場(chǎng)，或者受到商業(yè)利益影響，可能會(huì)隱瞞一些關(guān)鍵信息。因此，要保護(hù)公眾的利益，就需要向公眾公開科技產(chǎn)品的全部信息;在有些情況下，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)和研制的決策過程中就應(yīng)該引入公眾參與，吸取公眾的意見。第三，公共資助的科學(xué)研究是由納稅人的錢資助的，應(yīng)該向公眾說明這些錢使用的正當(dāng)性和合理性。

(二)科學(xué)技術(shù)決策議題的解決需要公眾參與

當(dāng)今科學(xué)技術(shù)的發(fā)展帶來了一些嚴(yán)重的倫理與社會(huì)問題，包括有關(guān)侵犯人的尊嚴(yán)的問題(如克隆人、嵌合體等)，侵犯人的權(quán)利的問題(如基因信息的隱私和保密)，科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)和安全性問題(包括健康和生態(tài)、環(huán)境和工作場(chǎng)所等)，影響人與人之間正常的倫理關(guān)系(如輔助生殖技術(shù)引發(fā)的家庭倫理問題)，公平性問題(如信息技術(shù)使用的公平性)，社會(huì)問題(如由基因歧視、商業(yè)機(jī)密泄漏和利益沖突)，對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的影響問題等，解決這些議題必須要引入公眾參與。正如英國上院2000年著名的報(bào)告《科學(xué)與社會(huì)》所述的:一些被決策者視為科學(xué)議題的論題實(shí)際上包含著許多科學(xué)以外的因素。由于道德、社會(huì)、倫理以及其他利害關(guān)系被排除在外，導(dǎo)致問題的表達(dá)錯(cuò)誤，因而招致反對(duì)。特別是涉及到不確定性問題時(shí)，諸多因素混在一起，使議題更為復(fù)雜。報(bào)告指出，要解決這樣的問題，單靠科學(xué)界是不夠的。傳統(tǒng)的同行評(píng)議以及科學(xué)家的利益公開(即申明研究資源的來源及資助方是誰)并不能扭轉(zhuǎn)公眾對(duì)科學(xué)的信任危機(jī)。在涉及科學(xué)的領(lǐng)域中，最重要的是改變政策制定的傳統(tǒng)，在決策過程中引入不同的方法——吸引公眾參與決策。報(bào)告特別指出，公眾參與都具有價(jià)值，它們并不是代替決策，而是幫助決策。它們幫助決策者聆聽公眾的價(jià)值和關(guān)心，并對(duì)之迅速做出反應(yīng)。同時(shí)，它們讓公眾得到一些確信，相信他們的觀點(diǎn)受到了認(rèn)真考慮，這就提高了政策被接受的可能性［5］。

(三)決策的民主化需要公眾參與

決策應(yīng)該讓所有受決策影響的人具有充分的機(jī)會(huì)參與決策過程，且有平等的權(quán)利來選擇議題并控制議程。由于很多科技決策涉及到公眾的切身利益，在這種情況下，公眾應(yīng)該獲得相應(yīng)的權(quán)利與機(jī)會(huì)，對(duì)那些影響他們自身利益的科學(xué)技術(shù)相關(guān)決策表達(dá)自己的看法，并把這些意見以適當(dāng)?shù)男问椒从车竭@些政策的制定過程之中，以使科學(xué)技術(shù)的發(fā)展更充分地反映民意。

概括來說，公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的重要意義在于，第一，保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使得受決策影響的一般人群參與到?jīng)Q策之中，使他們的利益能夠得到表達(dá);第二，促成了專家與非專家之間的良性對(duì)話，建立起雙方溝通和對(duì)話的機(jī)制，并激發(fā)科學(xué)家超出本專業(yè)之外來思考其工作的倫理與社會(huì)涵義;第三，使科學(xué)技術(shù)相關(guān)的倫理、文化和社會(huì)等更為廣泛的議題引起注意和重視，使決策可以更廣泛地考慮民意和技術(shù)的社會(huì)影響，決策更為科學(xué)、合理;第四，公眾參與使得政策的制定透明，在一定程度上避免了“暗箱”操作;第五，公眾參與使得決策更容易被公眾認(rèn)可和接受，增加決策可行性。

二、中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的需求

在中國，公眾參與科學(xué)技術(shù)決策是保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)在科技領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是完善科學(xué)民主決策機(jī)制的重要內(nèi)容，是未來中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的客觀需求。

(一)保證公民權(quán)利的需求

公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，國家權(quán)力的配置和運(yùn)作是為了保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從中國的根本大法——《憲法》條文精神中，可以看到公民享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等公民權(quán)利和自由，而黨的十七大報(bào)告則將《憲法》的這些精神予以明確并集中進(jìn)行表述，把“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”擺在了重要的位置。在這個(gè)意義上說，如何有效保障知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既是公眾參與科技決策的核心內(nèi)容，也是推動(dòng)公眾參與科技決策的持續(xù)動(dòng)力。從公眾的視角來看，中國公眾參與科技決策的需求主要體現(xiàn)在知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的有效運(yùn)用。

1.知情權(quán)

知情權(quán)，又稱為知的權(quán)利、知悉權(quán)、資訊權(quán)、信息權(quán)或了解權(quán)，是指公民享有通過新聞傳媒等多種途徑了解或知曉政府工作的法定權(quán)利。它包括公民對(duì)政府所管理的國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和其他事務(wù)信息的了解或知，即政府在履行公共事務(wù)管理職能的各項(xiàng)活動(dòng)中，制作、擁有和獲取的信息(不包括依法應(yīng)保密的信息)，尤其是事關(guān)公民權(quán)益或利益的重要信息，公民都有權(quán)利了解或知曉，政府也有義務(wù)將其披露公開，使公民得以了解或知曉。

知情權(quán)作為政治民主化的一種必然要求和結(jié)果，首先是公法領(lǐng)域內(nèi)的概念。現(xiàn)今，隨著知情權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利的發(fā)展演變，其外延已不斷擴(kuò)大，不僅涉及公法領(lǐng)域，也涉及私法領(lǐng)域，如消費(fèi)者知情權(quán)即是知情權(quán)擴(kuò)展至私法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

公眾在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的知情權(quán)，主要是指政府對(duì)科學(xué)技術(shù)決策與管理信息的知情權(quán)，以及作為消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品科技信息的知情權(quán)。

2.參與權(quán)

參與權(quán)是公民有依照法律的規(guī)定參與國家公共生活的管理和決策的權(quán)利，更多與公民行動(dòng)和公共實(shí)踐有關(guān)系，包括對(duì)國家公共生活的管理參與和決策參與。

在行政法領(lǐng)域主要體現(xiàn)為程序性權(quán)利，指受行政權(quán)力影響的個(gè)人或組織有權(quán)參與行政權(quán)力主體做出行政行為的過程，以保證自己的合法權(quán)益，例如，通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，參與決策的制定、參與與自身有利害關(guān)系的具體行政行為的決定等等。

公民在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的參與權(quán)，主要是指通過法定的程序，參與科學(xué)技術(shù)決策與管理的權(quán)利。

3.表達(dá)權(quán)

表達(dá)權(quán)是公民依法享有的按自己意志自由表達(dá)觀點(diǎn)、意愿和態(tài)度的權(quán)利。從形式上講，公民表達(dá)可分為語言表達(dá)、行為表達(dá)、沉默表達(dá)，游行、集會(huì)、示威等權(quán)利，也可看做是憲法上的表達(dá)權(quán)體現(xiàn);從內(nèi)容上講，公民表達(dá)可分為群體利益的表達(dá)和公民對(duì)重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等公眾問題發(fā)表見解與主張的權(quán)利。它涵蓋言論自由、出版自由、新聞自由、評(píng)論自由、批評(píng)自由、通信自由等多種權(quán)利。

表達(dá)自由屬于精神自由的范疇，在人權(quán)譜系中，自由居于核心地位。倘若沒有表達(dá)自由，那么人的一切精神自由將無從談起。表達(dá)自由是個(gè)人自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑，也是實(shí)現(xiàn)人民自治的主要手段。人的一切權(quán)利正是從表達(dá)權(quán)開始。自由的思想與意志只有通過一定的渠道表達(dá)出來才具有現(xiàn)實(shí)意義。黨的“十七”大把表達(dá)權(quán)的建設(shè)作為民主政治展現(xiàn)的重要內(nèi)容，這說明，表達(dá)權(quán)的建設(shè)與完善已經(jīng)提上民主政治建設(shè)和人的全面發(fā)展的議事日程，具有重要的時(shí)代意義。

公民在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的表達(dá)權(quán)，主要是指依法對(duì)科技決策與管理發(fā)表自己的意見和建議的權(quán)利。

4.監(jiān)督權(quán)

監(jiān)督權(quán)，是指公民有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動(dòng)的權(quán)利。它是公民參政權(quán)中的一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容，是國家權(quán)力監(jiān)督體系中的一種最具活力的監(jiān)督。實(shí)行民主監(jiān)督，既有利于改進(jìn)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的工作，也有助于激發(fā)廣大公民關(guān)心國家大事、為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)出謀劃策的主人翁精神。

監(jiān)督權(quán)包括公民直接行使的監(jiān)督權(quán)和公民通過自己選舉的國家代表機(jī)關(guān)代表行使的監(jiān)督權(quán)。另外，公民的許多權(quán)利具有監(jiān)督國家權(quán)力的性質(zhì)。這里，作為參政權(quán)的一項(xiàng)內(nèi)容的監(jiān)督權(quán)，是一種直接的政治監(jiān)督權(quán)。它主要包括五項(xiàng)內(nèi)容，即批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。

公民在科學(xué)領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)，主要是指公民依法對(duì)科學(xué)技術(shù)的決策與管理行使監(jiān)督權(quán)。

(二)科學(xué)決策民主化的需要

溫家寶總理在2009年的政府工作報(bào)告中明確提出:“實(shí)行科學(xué)民主決策。各項(xiàng)決策都要做到程序依法規(guī)范、過程民主公開、結(jié)果科學(xué)公正。政府重大決策的形成和執(zhí)行都要加強(qiáng)調(diào)查研究，做到察民情、聽民意、聚民智，尊重客觀規(guī)律，提高決策的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。要推進(jìn)政務(wù)公開，增加透明度，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民群眾知道政府在想什么、做什么，贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。”

2010年11月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，明確提出29條具體意見，力推法治政府建設(shè)，特別是提出把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。《國家“十二五”規(guī)劃》把完善科學(xué)民主決策機(jī)制作為推進(jìn)行政體制改革的重要內(nèi)容，重申完善重大事項(xiàng)決策機(jī)制，建立健全公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定的決策程序，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策和依法決策。

1.公開科技決策和管理信息的需要

2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》，為政府公開科技決策與管理信息提供了制度基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)信息公開，增加政府管理科技事務(wù)的透明度，讓廣大公眾知道政府在想什么、做什么、為什么這么做，以獲得廣大公眾的充分理解、廣泛支持，使得相關(guān)科技決策能夠得到及時(shí)有效的執(zhí)行。

2.促進(jìn)更好的決策

在科技決策的議程設(shè)定以及整個(gè)過程中，根據(jù)決策的不同目標(biāo)，引入不同類型、不同層次的公眾參與，擴(kuò)大公眾參與面，吸收公眾的良好意見，提高決策的質(zhì)量。

3.改進(jìn)政策實(shí)施效果

通過普及科學(xué)技術(shù)知識(shí)，建立公眾與、科學(xué)共同體和政府的溝通平臺(tái)，不僅提高公眾的科學(xué)素養(yǎng)，也促進(jìn)公眾接受新科技、理解支持科技政策，改變由公民對(duì)新科技“無知”而產(chǎn)生對(duì)其負(fù)面效應(yīng)的擔(dān)心。

(三)中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的需求

“十二五”期間，中國科技發(fā)展將在以下八個(gè)方面強(qiáng)化任務(wù)的部署:加快組織實(shí)施科技的重大專項(xiàng);加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性的新型產(chǎn)業(yè);前瞻部署基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)的研究;運(yùn)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè);大力提升科技改善民生的能力;加強(qiáng)科技人才隊(duì)伍的建設(shè);深化科技體制改革，全面推進(jìn)國家創(chuàng)新體系的建設(shè);進(jìn)一步擴(kuò)大和深化科技的對(duì)外開放［5］。要圓滿完成這些任務(wù)，需要把公眾參與放在重要的位置:第一，重大專項(xiàng)和新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)中的“轉(zhuǎn)基因生物育種產(chǎn)業(yè)”帶來一些重要安全、倫理、社會(huì)和文化問題，近年來的爭(zhēng)論就充分說明這點(diǎn)，需要大力加強(qiáng)公眾參與;第二，前沿科學(xué)技術(shù)中的納米技術(shù)發(fā)展迅速，應(yīng)用廣泛，需要加強(qiáng)公眾參與。發(fā)達(dá)國家已把公眾參與作為納米技術(shù)發(fā)展的重要組成部分，中國也需要加強(qiáng)［6］;第三，環(huán)境領(lǐng)域和氣候變化領(lǐng)域，與公眾生活密切相關(guān)，必須納入公眾參與，這些領(lǐng)域才能得到健康的發(fā)展;第四，中國科技體制的改革深入，需要民間和社會(huì)力量的介入。

三、中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的實(shí)踐及存在的問題

公眾參與科學(xué)技術(shù)決策對(duì)于中國來說，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。近年來，公眾參與科學(xué)技術(shù)決策在中國正在不斷得到發(fā)展。2003年12月，國家中長期科學(xué)和技術(shù)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門開設(shè)了“國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃”網(wǎng)站，利用互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)向社會(huì)公布規(guī)劃工作的進(jìn)展，開辟網(wǎng)上專題論壇。僅僅一個(gè)多月時(shí)間，上網(wǎng)點(diǎn)擊人數(shù)已經(jīng)超過3萬，并有許多反饋意見。各界人士的意見對(duì)于規(guī)劃的戰(zhàn)略研究和制定工作起到了重要的參考作用。這體現(xiàn)了中國未來科技規(guī)劃乃至科技決策的一個(gè)趨勢(shì)，即將會(huì)逐漸引入公眾參與。從科學(xué)技術(shù)及相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展對(duì)社會(huì)的影響來看，公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的趨勢(shì)也突出地表現(xiàn)出來。從2003年SARS，到2005年圓明園防滲膜事件，再到2006－2007年廈門PX事件以及2008年的三鹿奶粉事件，以及2009年底2010年關(guān)于轉(zhuǎn)基因水稻的爭(zhēng)論，公眾參與以各種形式突出地表現(xiàn)出來，并對(duì)相關(guān)的決策產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。這些事件表明，科學(xué)技術(shù)發(fā)展的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)發(fā)展的商業(yè)化價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)于中國公眾的實(shí)際生活已產(chǎn)生了不可忽視的影響，公眾希望獲悉有關(guān)的信息、維護(hù)自己的權(quán)利，讓決策者聽到了他們的權(quán)利訴求，考慮到他們的利益，公眾參與科學(xué)技術(shù)決策已成為中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的客觀需求。

但是，中國的公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的實(shí)踐還處于剛剛起步階段，存在著很大的不足。

(一)缺乏制度性的保障

中國已開展的公眾參與科學(xué)技術(shù)決策活動(dòng)多是被動(dòng)的、原始的和非制度化的，缺乏法律的保護(hù)，也為許多決策者所忽略，得不到有效的保證，在許多情況下難以深入發(fā)展。廈門PX事件是一個(gè)非常有說服力的例子。廈門市政府本應(yīng)該以法定的決策民主化方式，使公眾參與到PX項(xiàng)目的決策中，讓公眾知情，并表達(dá)自己的意見。但是，市政府并沒有這樣做。市民公眾只得以被迫的、不得已的方式參與，最后促使市政府舉行市民座談會(huì)，依民意改正了決策。又如，在轉(zhuǎn)基因技術(shù)領(lǐng)域，中國于2000年8月8日簽署了《國際生物多樣性公約》下的《卡塔赫納生物安全議定書》，國務(wù)院于2005年4月27日批準(zhǔn)了該議定書，中國正式成為締約方。該公約的第23條規(guī)定，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物要進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和增加決策的透明度和公眾參與，應(yīng)在決策過程中征求公眾意見，向公眾通報(bào)結(jié)果。但是，在2001年國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》以及隨后頒布的三個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)、進(jìn)口和標(biāo)識(shí)的配套管理辦法中，沒有涉及公眾參與的條款，這使得在轉(zhuǎn)基因生物的管理中，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)很難得到有效保障。

(二)缺乏可操作性的程序和實(shí)施辦法

缺乏具體的可操作的程序和實(shí)施辦法，使公眾參與科技決策更多地停留在理念上。例如，科技部于2004年在《科技部關(guān)于全面推進(jìn)科技管理依法行政的意見》中，明確提出:堅(jiān)持和完善專家論證咨詢制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府、國務(wù)院其他部門和社會(huì)公眾參與科技決策的有效機(jī)制。但是，由于缺乏有效的配套政策和公共參與程序的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于參與的程序、要求不明確，使得公共參與科技決策更多的停留在理念上。又如，公眾對(duì)知情權(quán)的要求需要政府相關(guān)信息的信息公開，但是，在具體的各項(xiàng)科技計(jì)劃的管理中，如973計(jì)劃、863計(jì)劃、支撐計(jì)劃等，雖然提出了“實(shí)現(xiàn)信息公開、資源共享”的要求，不過由于缺乏進(jìn)一步的可操作性的規(guī)定，同時(shí)缺乏與之配套的政策措施或?qū)嵤┘?xì)則，使這一政策要求流于形式，難以在實(shí)踐層面得到落實(shí)和得以實(shí)施。

(三)缺乏參與渠道和參與方式

目前，中國公眾參與科技決策缺乏固定的渠道，使得許多情況下，公眾參與僅僅成為散射性的意見表達(dá)。已開展的公眾參與活動(dòng)，大都有各自的特殊性，不易復(fù)制。同時(shí)，公眾參與的組織形式也不健全，形式單一，一般只有聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和公開征求意見等，這些方式對(duì)科技決策的積極效果還很難評(píng)估。二是從公眾與決策者之間的對(duì)話來看，雙方之間的溝通也多為單向形式而非雙向形式較為單一。同時(shí)，缺乏在公眾參與中發(fā)揮作用的社會(huì)團(tuán)體，而在國外，非政府組織已成為公眾參與的一種有效的組織方式，國內(nèi)也有一定的表現(xiàn)，例如“圓明園防滲工程”的合理科學(xué)處置，也正是得益于“中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)”、“地球之友”、“地球村”等多個(gè)民間環(huán)保組織的積極參與和推進(jìn)。因此，積極支持、正確引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體朝著健康方向發(fā)展，將有利推進(jìn)公眾參與的深度和廣度，進(jìn)一步提高公眾的參與能力，推進(jìn)中國的民主建設(shè)進(jìn)程。

(四)科學(xué)與公眾的對(duì)話不足

西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)從單向的公眾理解科學(xué)發(fā)展到雙向的公眾參與科學(xué)、科學(xué)與社會(huì)對(duì)話，與之相比，中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的基礎(chǔ)不足，科學(xué)家與民眾之間沒有形成真正的對(duì)話。一方面，普通民眾科學(xué)素養(yǎng)低，雖然對(duì)重要的科學(xué)議題感興趣，但是由于知識(shí)不足，缺乏引導(dǎo)，無法對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，無力表達(dá)自己的意見，使得公眾參與討論和決策受到很大的限制。另一方面，科學(xué)家也大多關(guān)注自身研究，對(duì)公眾的意見、需求和權(quán)利等缺乏足夠的重視，不會(huì)從公眾的角度角度考慮科學(xué)問題。公眾參與科學(xué)技術(shù)的重要性還沒在政策界和科學(xué)界引起足夠的重視，甚至公眾參與作為一項(xiàng)權(quán)利沒有引起正確的認(rèn)識(shí)和尊重。

四、中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的目標(biāo)和發(fā)展措施

在“十二五”時(shí)期，中國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不僅需要重視科學(xué)技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，而且需要更加關(guān)心其可能對(duì)社會(huì)發(fā)展和人民生活帶來的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng);不僅需要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且需要滿足社會(huì)發(fā)展，努力滿足公眾的科技需求、提高科技發(fā)展的社會(huì)公平程度，因此，要建立一種新型的政府－公眾－科學(xué)之間的和諧關(guān)系，加強(qiáng)中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策。

(一)目標(biāo)

“十二五”期間，中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的目標(biāo)有兩個(gè)方面:第一，使公眾參與成為科學(xué)技術(shù)決策的制度化活動(dòng);第二，根據(jù)不同科技領(lǐng)域和不同決策階段的特點(diǎn)，建立和完善不同的參與模式。

(二)發(fā)展路線圖

中國公眾參與科學(xué)技術(shù)決策的道路，要從兩個(gè)方面考慮:第一，從公眾參與科學(xué)技術(shù)的制度基礎(chǔ)和知識(shí)儲(chǔ)備來看，要從提高公眾科技知識(shí)儲(chǔ)備和加強(qiáng)公眾參與的法律基礎(chǔ)建設(shè)開始，使公眾了解相關(guān)的科學(xué)技術(shù)收益和風(fēng)險(xiǎn)，提高公眾的科學(xué)參與意識(shí)，從法律層面明確規(guī)定公眾參與科技決策的權(quán)利、地位、參與范圍和途徑。在此基礎(chǔ)上，在政策上明確規(guī)定，通過充分的調(diào)查研究，設(shè)計(jì)、建立和完善具體的工作程序和參與方式。如圖1的縱軸所示;第二，根據(jù)公眾參與的不同目標(biāo)，設(shè)計(jì)、建立和完善參與程度不同的公眾參與方式。根據(jù)活動(dòng)的參與程度，可以把公眾參與分為不同參與方式:(1)告知:政府向公眾提供必要的信息;(2)咨詢:政府就某項(xiàng)議題向公眾征求意見，雙方互動(dòng);(3)程序性參與:公眾以法定的程序，參與到政策制定過程中，反應(yīng)公眾的利益和需要;(4)合作:決策者與公眾共同解決某項(xiàng)重要議題，包括選擇和制定方案，如圖1橫軸所示。

圖1 我國公眾參與科技決策發(fā)展路線圖

(三)措施

1.明確決策者、決策科學(xué)性的支撐者、公眾參與者三者責(zé)權(quán)關(guān)系

通過法律和制度建設(shè)，明確決策者、決策科學(xué)性的支撐者、公眾參與者三者責(zé)權(quán)關(guān)系。決策者的權(quán)利是做出決策，其職責(zé)是所做的決策要符合科學(xué)性和民主性的要求:一是決策要建立在科學(xué)咨詢、專家論證的基礎(chǔ)上，二是充分反映民意，廣泛聽取社會(huì)公眾意見。并且，決策者要對(duì)決策的后果負(fù)責(zé)。決策科學(xué)性的支撐者，即提供科學(xué)咨詢和論證的各個(gè)領(lǐng)域的專家，其權(quán)利是為決策提供咨詢和論證，其職責(zé)是保持咨詢和論證的客觀、公正、科學(xué)性。社會(huì)民眾的權(quán)利是對(duì)決策提出意見和建議，并有職責(zé)監(jiān)督?jīng)Q策的實(shí)施。

2.加快政府轉(zhuǎn)型

加快政府轉(zhuǎn)型，從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，從傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的公共治理模式，將一部分行政權(quán)轉(zhuǎn)化為社會(huì)的權(quán)力，使公民參與到國家科技事務(wù)的管理和監(jiān)督中，把科學(xué)決策的民主化落在實(shí)處，把公眾參與作為科學(xué)決策過程的常規(guī)的一部分。

3.有效落實(shí)保障公眾參與的制度

首先是落實(shí)信息公開制度，在制度上明確公眾應(yīng)該享有知情權(quán)和參與權(quán)。提高決策的透明度，嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》規(guī)定的內(nèi)容、程序和方式，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開政府信息，要以便利公眾知悉的方式，公告有關(guān)信息，。其次是程序性制度的完善，包括調(diào)查公眾意見、征詢咨詢專家意見、召開座談會(huì)、舉行論證會(huì)和聽證會(huì)，程序建設(shè)應(yīng)該公開、公平、有效，不能形式化和表面化。

4.發(fā)揮科學(xué)團(tuán)體的作用

發(fā)揮中國科學(xué)院學(xué)部、中國科協(xié)及下屬各種科學(xué)協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì)和潛力，圍繞社會(huì)關(guān)心的科技熱點(diǎn)問題，如生物安全，水資源、節(jié)能減排等，開展科學(xué)家－公眾的交流與對(duì)話，建立科學(xué)家與公眾交流的有效機(jī)制，促進(jìn)公眾和其他利益相關(guān)者參與到科學(xué)技術(shù)的爭(zhēng)論和發(fā)展中。

5.加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳和培訓(xùn)

通過建立并完善相關(guān)提升公民科學(xué)素養(yǎng)的教育政策，加強(qiáng)對(duì)公眾科學(xué)技術(shù)知識(shí)的宣傳和培訓(xùn)，將科普活動(dòng)與公眾參與有機(jī)結(jié)合起來，從工作、生活層面引導(dǎo)、規(guī)范新技術(shù)領(lǐng)域的公民參與。特別是建立以社區(qū)為導(dǎo)向的宣傳和培訓(xùn)模式，在社區(qū)設(shè)立專門渠道，根據(jù)公眾的需求，把社區(qū)作為宣傳、培訓(xùn)新技術(shù)知識(shí)和信息的一個(gè)窗口，

6.建立重要科技領(lǐng)域的公眾參與模式

就“十二五”期間需要公眾參與的重要科技領(lǐng)域，如轉(zhuǎn)基因食品、納米技術(shù)和環(huán)境，制定公眾參與科技決策的實(shí)施計(jì)劃。根據(jù)不同領(lǐng)域的科技議題以及這些議題的不同決策階段，探索和建立適合中國國情的公眾參與模式。

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