楊立雄

(中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院，北京 100872)

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是劃分受助者與非受助者的基準(zhǔn)，是最低生活保障制度的重要組成內(nèi)容。在實施最低生活保障制度之初，由于沒有成熟的經(jīng)驗可供借鑒，我國對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定比較粗略。如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》(國務(wù)院令第271號)規(guī)定“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定?！苯?jīng)過十多年的實踐，各地對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計算方法做了有益探索，對最低生活保障的規(guī)范化管理起了促進(jìn)作用。但是由于計算方法不統(tǒng)一，管理層次過低，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量過多(多達(dá)數(shù)千個)，造成最低生活保障管理過程繁雜，地區(qū)間保障標(biāo)準(zhǔn)差距過大，影響最低生活保障的實施效果。

一、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

(一)計算方法欠規(guī)范

中國傳統(tǒng)社會救助制度往往以定性方法確定救助對象(把救助對象劃分為災(zāi)民、生活特困人員、三無對象、五保戶等)，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)由主觀判斷或定性方法得到，沒有統(tǒng)一的計算方法和計算依據(jù)。建立最低生活保障制度之后，受民政傳統(tǒng)救濟(jì)工作方式的影響，各級政府在計算最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的過程中仍然較多地采用定性方法進(jìn)行描述。如《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》規(guī)定:“各地要本著既保障基本生活、又有利于克服依賴思想的原則，按照當(dāng)?shù)鼗旧畋匦杵焚M用和財政承受能力，實事求是地確定保障標(biāo)準(zhǔn)”;《城市居民最低生活保障條例》也只大致規(guī)定了城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計算內(nèi)容，即“衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費用以及未成年人的義務(wù)教育費用”。

這種定性方法雖然給地方實踐最低生活保障制度時留下了較大的“自由裁量權(quán)”，但也留下管理不規(guī)范的隱患。由于中央政府和省市政府并沒有對“必需的衣、食、住”做詳細(xì)而明確的規(guī)定，也沒能規(guī)定“適度考慮”的水平，各地在計算標(biāo)準(zhǔn)時往往根據(jù)各自的理解以及財政的承受能力計算標(biāo)準(zhǔn)，造成最低生活保障制度實施過程中的不合理、不規(guī)范現(xiàn)象。如1997年年底統(tǒng)計，全國已建制的334個城市和290個縣政府所在城鎮(zhèn)覆蓋保障對象220多萬人，年支出保障金12億元;兩年后，全國667個城市和1638個縣政府所在地的鎮(zhèn)全部建立最低生活保障制度，但覆蓋人群只增加到281.7萬人，1999年1月到10月發(fā)放最低生活保障金也只有15億元［1］。

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理是一項技術(shù)含量較高的專業(yè)性工作，需要采取抽樣方法采集大量數(shù)據(jù)。在資料搜集工作完成后，通過計算機(jī)對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，識別貧困人口，計算貧困規(guī)模，確定保障標(biāo)準(zhǔn)。而且，將貧困線(統(tǒng)計線)轉(zhuǎn)為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(應(yīng)用線)時，不僅要考慮理論的完備性，還要考慮計算方法的可行性、政府和民眾的可接受度，涉及到統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等諸多學(xué)科。目前，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)主要在縣和設(shè)區(qū)的市兩級政府，由民政部門牽頭負(fù)責(zé)，基層民政部門普遍缺乏具有相關(guān)專業(yè)知識的人才，制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)勉為其難。雖然也有少數(shù)地方采取市場菜籃子法(如上海市)、恩格爾系數(shù)法(如北京市)、比例法(如江蘇省)等貧困線計算方法確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但是更多的地方則采取“先定人、后定標(biāo)準(zhǔn)”或者“先定錢、后定標(biāo)準(zhǔn)”的方法確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。這種方法往往與地方財政實力或地方經(jīng)濟(jì)實力掛鉤。檢驗2007年12月份各個省市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，研究發(fā)現(xiàn)各省市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)主要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)程度(如當(dāng)?shù)厝司芍涫杖牖蛉司鵊DP)相關(guān)程度較高。其中與人均GDP的關(guān)聯(lián)度(皮爾遜系數(shù))達(dá)到0.907，呈現(xiàn)高度的正相關(guān)關(guān)系(見表1)。

表1 城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)因素分析(2007年12月)

表2 低于農(nóng)村貧困線的省市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(2009年第一季度) 單位:元/年·人

受地方財政約束，且沒有規(guī)范的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算方法，目前各地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，影響到最低生活保障制度的目標(biāo)實現(xiàn)。2002年初，全國平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為人均152元/月，與1998年的實際貧困線相比，該標(biāo)準(zhǔn)仍比實際貧困線少41元，僅占實際貧困線的79%，海南甚至只有54%［2］。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則更低。2008年后，中國政府大幅度提高農(nóng)村貧困線，2009年為每人每年1167元。比較2009年第一季度農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與扶貧線，發(fā)現(xiàn)共有21個省市的農(nóng)村平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低于2009年農(nóng)村扶貧線(見表2)。

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的過低，不僅表現(xiàn)在絕對值上，還表現(xiàn)在相對值上。比較36個中心城市(31個省會城市加上大連、青島、寧波、深圳、廈門等五個城市)的歷年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，36個中心城市的最低生活保障收入替代率(即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與城市居民平均收入的比值)在1999年至2002年處于上升階段(原因在于城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度正處于完善階段，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高較快)，但是自2001年始，最低生活保障收入替代率逐年下降。2002年的平均值為28%，2005年12月為24%，2007年12月為20%，2008年12月為19%［3］。農(nóng)村最低生活保障替代率的整體水平高于城鎮(zhèn)。2009年1月份，東部9省市(北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東和廣東)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(計算省市平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn))與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民家庭人均凈收入的平均比例為29%，中部10省(河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南和海南)的平均值為23%，西部12省市(內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆)的平均值為27%。造成這種現(xiàn)象的原因在于農(nóng)村居民收入過低，而非農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)高。

(二)管理層次過低

我國《城市居民最低生活保障條例》第四條規(guī)定:“城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制”，即城市居民最低生活保障的事權(quán)(包括最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理、家計調(diào)查、待遇發(fā)放等)管理由地方政府負(fù)責(zé)(主要集中于縣級)?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》還規(guī)定，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)有三個層次，即:(1)直轄市的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由直轄市制定和發(fā)布，包括北京、上海、天津和重慶四個直轄市;(2)設(shè)區(qū)的市的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由市人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行;(3)縣(縣級市)的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由縣(縣級市)人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準(zhǔn)并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。在這三個層次，縣(縣級市)在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢，從而造成最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的極度分散，并拉大地區(qū)差距，影響了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的實施效果。

建立最低生活保障制度，目的在于緩解貧困，解決基本生存問題，因而影響最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高低的因素主要有最低熱量支出、食物結(jié)構(gòu)、價格等。雖然這一標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的相關(guān)性，但其內(nèi)在聯(lián)系并不強(qiáng)。在最低熱量支出確定、食物結(jié)構(gòu)相近、價格差異不大的情況下，則最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差距不會較大［4－5］?；蛘哒f，各地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距應(yīng)該小于各地區(qū)的人均收入差距。也就是說，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)有利于縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，在一定程度上促進(jìn)地區(qū)間的均衡發(fā)展。但是結(jié)果并非如此。檢驗36個中心城市1999－2008年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和人均可支配收入的離散度，發(fā)現(xiàn)兩者呈現(xiàn)一致性，尤其是2008年，兩者的標(biāo)準(zhǔn)差幾乎相等(見表3)。也就是說，最低生活保障地區(qū)差距正在拉大，逐步接近于地區(qū)間人均可支配收入的差距。再檢驗農(nóng)村的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)之間最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差距更為嚴(yán)重。2009年2月份，31個省市農(nóng)村平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和人均補(bǔ)助水平的標(biāo)準(zhǔn)差超過2008年農(nóng)村人均純收入之間的標(biāo)準(zhǔn)差(見表3)。

表3 城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與收入的離散度比較

而且，由于計算方法不規(guī)范，造成最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展某種程度的偏離，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，或經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)偏高。比較2008年12月最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，天津的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與北京、上海、深圳處于同一水平上，但是天津的月人均可支配收入遠(yuǎn)低于上述三個城市;烏魯木齊則相反，其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于人均可支配收入處于同一檔次的蘭州和西寧。對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，處于同一收入水平的地區(qū)，保障標(biāo)準(zhǔn)的差距甚至達(dá)到幾倍。對814個縣城(包括縣級市、區(qū))2007年城鎮(zhèn)居民收入和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的分析表明，收入水平接近或者相等的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相差很大，普遍超過100元/月(見圖1、圖2，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障補(bǔ)助水平的上下分布較寬，說明處于同等收入水平的保障標(biāo)準(zhǔn)差距和補(bǔ)助差距過大)。收入相等，但保障標(biāo)準(zhǔn)相差最大超過300元/月，補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相差也達(dá)到200元/月。

圖1 城鎮(zhèn)居民收入與低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

圖2 城鎮(zhèn)居民收入與低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

二、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)改革建議

(一)統(tǒng)一計算方法

考慮到中國地域?qū)拸V，生活方式差別較大，建議在省一級統(tǒng)一最低生活保障計算方法。

統(tǒng)一計算方法的優(yōu)勢表現(xiàn)以下幾個方面:

首先，有利于實現(xiàn)最低生活保障制度的根本目的。我國的最低生活保障制度是以保障居民基本生活為目的的一種社會保障制度，只能在一定程度上解決貧困群體的吃飯、穿衣等基本生存需求，保證其基本的生存條件和人身安全，使其在社會生活中能夠抵御一定的生存風(fēng)險。在具體實施過程中，“基本生活”的具體內(nèi)容是通過最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出來。因此，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計算方法必須科學(xué)，否則達(dá)不到保障“基本生活”的目的?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》雖然規(guī)定了計算內(nèi)容，這些內(nèi)容符合最低生活保障的“?；旧睢钡哪繕?biāo)，但是由于沒有統(tǒng)一計算方法和計算過程，各地在確定“基本生活”的內(nèi)容時出入甚大，得到的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。事實上，不同的貧困線計算方法實現(xiàn)的目的完全不同。在常用的幾種貧困線計算方法中，“1天1美元”［6］是根據(jù)世界上最貧困的幾個國家的最低消費標(biāo)準(zhǔn)制定的，反映的是這些國家的“基本生活”而非中國城鎮(zhèn)居民的“基本生活”;預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法是一種典型的“基本生活”計算方法，但是誰來定義“必需品”，由專家、管理者，還是由民眾來決定?如何定義“必需品”的內(nèi)容?“必需品”清單究竟要添加多少內(nèi)容才夠?如何將必需品轉(zhuǎn)化為價格?如果不統(tǒng)一計算過程，即使采用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法計算出來的標(biāo)準(zhǔn)也會相差甚遠(yuǎn)。同樣恩格爾系數(shù)法雖然也屬于絕對貧困線的計算方法，但因為恩格爾系數(shù)在中國的適用性受到限制，計算得到的標(biāo)準(zhǔn)也不能準(zhǔn)確地反映“基本生活”的內(nèi)容。而比例法、生活形態(tài)法則完全不是一種“基本生活”的計算方法，更適合于衡量不平等。因此，只有統(tǒng)一計算方法，才能實現(xiàn)最低生活保障制度的根本目的。

其次，有利于縮小地區(qū)差距。我國城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制，在計算最低生活保障時，是按照“當(dāng)?shù)亍?一般為縣級政府所在地的城鎮(zhèn))維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住等費用進(jìn)行計算。這樣規(guī)定，有區(qū)域發(fā)展和生活習(xí)俗等方面的原因。從區(qū)域發(fā)展看，我國呈現(xiàn)明顯的東中西區(qū)域不平衡發(fā)展特征，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平和消費水平，還是物價水平，均存在很大差距。同樣，中國地域廣闊，人口多，民族也多，無論是價值觀和文化觀念，還是生活習(xí)俗等方面，也存在巨大差異，甚至一省之內(nèi)也呈現(xiàn)明顯的區(qū)別。因此，在探索最低生活保障制度之初，實施統(tǒng)一的計算方法，可能導(dǎo)致部分省市財政負(fù)擔(dān)過重，制度難以實施。但是，基于地區(qū)差距，各自探索計算方法，必然導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)差距過大，不但不利于縮小地區(qū)差距，反而在復(fù)制甚至擴(kuò)大差距。這與我國現(xiàn)行縮小地區(qū)差距的政策是不相符的。而且，經(jīng)過十多年的高速發(fā)展，中央有財力對不發(fā)達(dá)地區(qū)實施適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼，提高不發(fā)達(dá)地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)是國家應(yīng)盡的責(zé)任。

第三，有利于規(guī)范最低生活保障管理。地方政府是城市居民最低生活保障資金的主要責(zé)任者，在制度實施之初，主要由市、區(qū)(縣、縣級市)兩級財政，少數(shù)地區(qū)規(guī)定鎮(zhèn)政府也負(fù)有責(zé)任。區(qū)縣一級財政普遍比較緊張，各地在確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時往往“看米下鍋”、“量體裁衣”。統(tǒng)一計算方法，標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)剛性，地方政府人為操作的可能性降低，降低政治干擾的風(fēng)險，有利于規(guī)范最低生活保障管理，也有利于實現(xiàn)最低生活保障的目的。

最后，統(tǒng)一計算方法有利于建立統(tǒng)一的調(diào)整機(jī)制。由于計算方法不統(tǒng)一，無法建立統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，大多數(shù)地區(qū)沒有建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，即使建立調(diào)整機(jī)制的地區(qū)，其調(diào)整方法五花八門，調(diào)整周期也不一致。統(tǒng)一計算方法后，可以根據(jù)貧困線計算方法的特點設(shè)計統(tǒng)一的調(diào)整機(jī)制，這樣不但提高了各地調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，而且也有利于中央財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的計算，提高財政使用效率，提高救助的瞄準(zhǔn)率。

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是一種貧困線，經(jīng)過上百年的發(fā)展，目前國際上關(guān)于貧困線的計算方法已達(dá)數(shù)十種之多，常用的貧困線計算方法也有七八種之多，包括預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、1天1美元、馬丁法、恩格爾系數(shù)法、比例法、生活形態(tài)法、社會排斥、剝奪指標(biāo)等。對常用貧困線計算方法的比較研究發(fā)現(xiàn)，馬丁法在可操作性、數(shù)據(jù)的可獲得性、理論的完備性等方面具有優(yōu)勢，而且與最低生活保障目標(biāo)一致，因此，它應(yīng)該是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算方法的最優(yōu)選擇［7］。馬丁法將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩部分，即食物貧困線和非食物貧困線。食物貧困線在于滿足人體最低的生理生存需求，根據(jù)熱量支出法計算而得;非食物貧困線則是保障窮人共享社會發(fā)展成果，保持有尊嚴(yán)生活的“社會貧困線”，根據(jù)恩格爾系數(shù)法計算得到。另外，馬丁法具有較好的調(diào)整機(jī)制，即食物貧困線根據(jù)食品價格調(diào)整，非食物線根據(jù)收入調(diào)整，從而兼顧價格和收入兩個因素，將絕對貧困線與相對貧困線結(jié)合起來，真正保障窮人共享社會發(fā)展成果［8］。

(二)提高管理層次

最低生活保障制度作為一項在全國范圍開展的、旨在保護(hù)最困難群體基本生活的社會保障制度，管理的權(quán)力自然應(yīng)主要集中于中央一級。但是考慮到我國地區(qū)發(fā)展不平衡，尤其是在制度實施之初分稅制還未完善的情況下，管理權(quán)上移可能造成中央財政困難，因而在開始實施最低生活保障制度時中央將管理權(quán)下放縣(縣級市)。這種做法給地方政府操作時留下了較大的自由裁量空間，地方政府可以利用最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的高低調(diào)節(jié)最低生活保障財政支出，緩解制度實施之初可能給基層財政造成的壓力。但是地方政府擁有過多的自由裁量權(quán)，壓縮了受助者和申請人的權(quán)利空間，導(dǎo)致部分困難群體難以納入保障范圍。經(jīng)過十多年的實踐，最低生活保障制度日漸成熟，受助人數(shù)趨于穩(wěn)定;而且隨著我國財政收入的大幅增長，省級政府和中央政府的財政承受能力大大增強(qiáng)。因此，可以適當(dāng)提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理層次。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，社會救助標(biāo)準(zhǔn)制定層次有兩個層次:一是社會救助標(biāo)準(zhǔn)完全由地方政府制定，財政完全或主要由地方政府負(fù)責(zé)。挪威、瑞士是這種模式的典型代表，在法國的非現(xiàn)金救助項目中，也完全由地方政府管理并自行解決資金，美國的部分社會救助項目也由州政府制定標(biāo)準(zhǔn)、州政府管理并負(fù)責(zé)全部資金。二是社會救助標(biāo)準(zhǔn)由中央政府制定，中央政府或地方執(zhí)行。如瑞典的社會救助標(biāo)準(zhǔn)由中央政府制定，地方政府根據(jù)本地區(qū)的實施情況進(jìn)行調(diào)整;芬蘭由中央政府確定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府具體實施;荷蘭社會救助標(biāo)準(zhǔn)由中央政府確定，中央財政撥款達(dá)80%，但具體事務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)。法國的最低生活保障制度由中央政府制定，并由中央政府負(fù)責(zé)管理;美國的部分社會救助項目(如食品券)實行聯(lián)邦政府管理、聯(lián)邦政府制定標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)邦財政負(fù)擔(dān)的管理模式，還有部分項目實行聯(lián)邦政府制定標(biāo)準(zhǔn)、地方政府管理、共同出資的模式。一般來說，凡是全國性的社會救助項目(這些項目多是保障基本生存的項目)多由中央政府制定標(biāo)準(zhǔn)。

社會救助標(biāo)準(zhǔn)的劃定也有兩種情況:第一種情況是全國實施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。疆域小且地區(qū)差距較小的國家，往往實行統(tǒng)一的社會救助標(biāo)準(zhǔn)，即使是社會救助標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)在地方政府，標(biāo)準(zhǔn)差距也并不大。因為如果差距拉得過大，往往導(dǎo)致福利流動(沒有戶籍限制，人員流動較為自由，從而導(dǎo)致人群向福利高的地區(qū)流動)，地方政府因財政考慮而往往要與其他地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)看齊。第二種情況是全國實施差別標(biāo)準(zhǔn)。疆域較大且存在地區(qū)差距的國家則往往實行不同標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拉開差距，以適應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)類型地區(qū)。如美國劃分了三條官方貧困線:美國本土48個州和華盛頓特區(qū)實行一個標(biāo)準(zhǔn)，阿拉斯加和夏威夷分別實行不同的標(biāo)準(zhǔn)。日本也按生活成本的不同將全國劃分為三級，每級又分兩類，這樣全國共分為六類地區(qū)，設(shè)立六個基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，日本并不是按行政區(qū)域劃分，而是按生活成本和經(jīng)濟(jì)發(fā)展來確定地區(qū)的分類。

從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)以及未來省管縣的發(fā)展趨勢，建議將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)上交至省政府，即將《城市居民最低生活保障條例》第六條修改為“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由省、直轄市、自治區(qū)人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)需要提高時，依照上述規(guī)定重新核定?！笨h級最低生活保障事權(quán)以家計調(diào)查和待遇發(fā)放等為主。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)管理權(quán)上移后，中央、省(包括直轄市、自治區(qū))和縣三級政府的管理責(zé)任分工如下:(1)中央政府確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的熱量支出標(biāo)準(zhǔn)和計算方法。目前農(nóng)村貧困線的計算以2100大卡為最低熱量支出標(biāo)準(zhǔn)，一些城市在計算最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時也采用此標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)現(xiàn)行的生活水平，可以提高到2200大卡。(2)省市人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門根據(jù)中央確定的計算方法制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，報省市級人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行，并報中央政府備案。(3)省市以下各級政府執(zhí)行本省市的保障標(biāo)準(zhǔn)，其重點工作轉(zhuǎn)移到最低生活保障經(jīng)辦管理，如家計調(diào)查和待遇發(fā)放。

省市制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時，主要有以下幾個方面的工作:(1)計算食物線。中國地域?qū)拸V，飲食結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，不僅存在南北差異，還存在東西差異，制定統(tǒng)一的飲食結(jié)構(gòu)不合理，也不可行。但是飲食結(jié)構(gòu)又并非完全的不同，在省市之內(nèi)，飲食結(jié)構(gòu)的差異性并不顯著，由省市制定飲食結(jié)構(gòu)比較合理。各省市在全國統(tǒng)一的熱量支出標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)各自的飲食習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定食物種類及數(shù)量，并根據(jù)各省市的平均價格，計算出初始食物線。(2)計算非食物線。計算非食物線時，各省市應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城鎮(zhèn)居民收入水平等因素確定合適的低收入群體恩格爾系數(shù)。(3)貧困線的地區(qū)調(diào)整?？紤]到省內(nèi)差距也較大，可以在一省之內(nèi)設(shè)立調(diào)整參數(shù)或劃分地區(qū)發(fā)展層級，適當(dāng)拉開地區(qū)差距，但是層級不宜過多，防止一縣一標(biāo)準(zhǔn)或一市一標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象的再次出現(xiàn)。(4)根據(jù)本省市的物價發(fā)展趨勢，決定是否發(fā)放臨時價格補(bǔ)貼以及臨時價格補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。(5)調(diào)整并發(fā)布年度最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布臨時價格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

三、建立最低生活保障財政分擔(dān)機(jī)制

(一)財政分擔(dān)機(jī)制影響最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

財政負(fù)擔(dān)機(jī)制是影響最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高低的重要原因。通常地方政府承擔(dān)的財政責(zé)任越重，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)就越低;相反，則最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)越高。為了檢驗上述結(jié)論的正確性，在此引進(jìn)最低生活保障受助率概念。最低生活保障受助率是指最低生活保障受助人數(shù)與當(dāng)?shù)貞艏側(cè)丝诘谋戎?，它是反映貧困程度以及最低生活保障?biāo)準(zhǔn)高低的一個重要指標(biāo)。比較2008年中國31個省市城鎮(zhèn)居民受助率，發(fā)現(xiàn)受助率與城鎮(zhèn)人均可支配收入并非呈現(xiàn)完全的負(fù)相關(guān)關(guān)系，而是呈現(xiàn)三個聚類(見圖3)。第一類地區(qū)為上海、北京和浙江，高收入、低受助率;第二類地區(qū)為山東、天津、福建、廣東和江蘇，較高收入、低受助率;第三類地區(qū)為其他省市，收入均在15000元以下。第三類地區(qū)呈現(xiàn)明顯的無規(guī)則性，雖然收入水平相差不大，但是受助率卻呈現(xiàn)較大差別，如河北與青海兩省的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相差500元左右，但是后者的受助率卻是前者的3倍。再考察2009年1－2月份各省市農(nóng)村最低生活保障數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村受助率與農(nóng)民人均收入并沒有呈現(xiàn)完全的反向關(guān)系，而是呈現(xiàn)一個“U”字型的弧線(見圖4)。

圖3 城鎮(zhèn)低保受助率分布狀況

圖4 農(nóng)村低保受助率分布狀況

表4 最低生活保障受助率影響因素相關(guān)性分析(2008年)

受助率與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、貧困深度、貧困發(fā)生率等因素相關(guān)。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)越高、貧困深度越大、貧困發(fā)生率越高，則受助率越高;反之亦然。但是實證調(diào)查結(jié)果并沒有支持這一結(jié)論。相關(guān)性分析表明，受助率與財政支出有密切關(guān)系，其中受助率與中央補(bǔ)助占地方財政支出比例的皮爾遜系數(shù)達(dá)到0.883，與中央補(bǔ)助占地方低保支出比例的皮爾遜系數(shù)達(dá)到0.741(見表4)。對農(nóng)村最低生活保障數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，受助率與最低生活保障支出占各省市總財政支出的比例有較強(qiáng)的相關(guān)性，皮爾遜系數(shù)為0.863。由此可見，財政仍然是影響最低生活保障水平高低的重要因素，尤其是財政負(fù)擔(dān)方式對受助率的影響最大。

2007年，中央財政對甘肅、青海兩省最低生活保障支出的補(bǔ)助占地方財政收入的比例分別達(dá)到2.83%和3.56%，而中央財政對新疆、貴州和西藏三省最低生活保障支出的補(bǔ)助占地方財政收入的比例分別為1.71%、1.72%和1.45%。這樣，雖然上述五個省市的城鎮(zhèn)人均可支配收入處于同一檔次，但是受助率卻相差卻達(dá)到近5個百分點。另外，2007年，中央財政對北京、上海、江蘇、浙江和廣東沒有任何補(bǔ)助，所以上述五個省市的受助率偏低。

(二)最低生活保障支出財政分擔(dān)原則

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)限上移后，必需重新建立合理的財政分擔(dān)機(jī)制，以利于激勵各級政府共同管理好最低生活保障制度。合理的財政分擔(dān)機(jī)制應(yīng)有利調(diào)動各級財政的積極性，防止“獎懶罰勤”現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時也應(yīng)考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，防止給各級財政帶來沉重負(fù)擔(dān)。建立財政分擔(dān)機(jī)制應(yīng)遵循以下原則。

一是中央、省、縣(市)三級共同分擔(dān)原則。這個原則基于如下考慮:(1)事權(quán)和財權(quán)應(yīng)當(dāng)對等。最低生活保障的事權(quán)包括最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理、家計調(diào)查和待遇發(fā)放等。在這些事權(quán)中，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，而且從地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的角度考慮，也不應(yīng)由縣級政府管理，因此上交給省一級政府?？h級事權(quán)管理應(yīng)以家計調(diào)查和待遇發(fā)放為主。根據(jù)事權(quán)和財權(quán)對等的原則，適當(dāng)減輕縣級財政責(zé)任，增加省級及以上財政責(zé)任。此外，在當(dāng)前以及未來的行政管理體制下，省直管縣將進(jìn)一步弱化市級行政單位的功能，因此由市級共同分擔(dān)是不合理的。(2)財政分擔(dān)機(jī)制必須能夠最大程度地對各級政府進(jìn)一步規(guī)范最低生活保障制度的運行產(chǎn)生激勵作用，使得各級政府有積極性完善最低生活保障制度的管理。

表5 各地區(qū)城市居民最低生活保障支出中央與地方財政分擔(dān)比例 單位:%

二是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配原則。即根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，確定不同的分擔(dān)比例。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方財政對最低生活保障支出分擔(dān)就越多;經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，地方財政對最低生活保障支出分擔(dān)就越少。

從2007－2009年中央財政給予各地區(qū)的城市居民最低生活保障補(bǔ)助資金數(shù)據(jù)來看，目前中央與地方財政分擔(dān)情況不盡合理(見表5)。數(shù)據(jù)顯示，中央財政對北京、上海、江蘇、浙江、廣東這五個省市的城市最低生活保障支出一般是沒有轉(zhuǎn)移支付的，對福建和山東雖然有補(bǔ)助，但是中央負(fù)擔(dān)的比例并不高。雖然這七個地區(qū)的地方財政實力比較雄厚，中央財政對它們的補(bǔ)助意義不大，但是這樣的做法仍然不太合理。一方面，最低生活保障制度保障的是貧困人口最基本的需要，中央政府對此負(fù)有很大的責(zé)任，理應(yīng)承擔(dān)最低生活保障資金保障功能。另一方面，這七個較發(fā)達(dá)地區(qū)對中央財政做出了很大貢獻(xiàn)，如果中央財政在最低生活保障制度上面對這些地區(qū)完全沒有轉(zhuǎn)移支付，是有失公平的。

分析2007－2009年三年的平均水平發(fā)現(xiàn)，中央負(fù)擔(dān)比例在50%以上的地區(qū)有23個，占總數(shù)的74%。對于廣西、湖南、湖北、河南、江西、安徽、遼寧等7個省、自治區(qū)，中央財政負(fù)擔(dān)了城市最低生活保障支出的80%以上;對于河北、山西、吉林、黑龍江、海南、重慶、四川、貴州、甘肅、青海、寧夏等11個省、市、自治區(qū)，中央財政負(fù)擔(dān)比例在70% －80%之間;對于云南、西藏、陜西、新疆等4省，中央財政負(fù)擔(dān)比例在65%左右;中央財政對內(nèi)蒙古和天津最低生活保障支出的負(fù)擔(dān)比例在50%左右?？梢钥吹剑醒胴斦?fù)擔(dān)比例高低和地區(qū)發(fā)展水平高低之間的關(guān)系并不十分密切，這說明，現(xiàn)在的財政分擔(dān)機(jī)制并沒有充分考慮地區(qū)之間的發(fā)展差異。

(三)財政分擔(dān)方案設(shè)計

第一種方案。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中食物線支出全部由中央財政負(fù)擔(dān)，非食物線支出全部由地方財政負(fù)擔(dān)，制度運行的工作經(jīng)費也由地方財政負(fù)擔(dān)。其中，由地方財政負(fù)擔(dān)的非食物線支出又可以在省級財政與縣級財政之間進(jìn)行劃分，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后財政能力薄弱的縣，省級財政可以負(fù)擔(dān)得更多，反之則省級財政可以負(fù)擔(dān)得更少。這種方案的理念和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計算方法——“修正的馬丁法”［9］有著直接的聯(lián)系，修正的馬丁法較好地區(qū)分了中央和地方的財政責(zé)任，中央政府的財政責(zé)任在于保障受助者的基本生存，即負(fù)責(zé)食物線的支出;地方財政的財政責(zé)任在于保障受助者的發(fā)展，即負(fù)責(zé)非食物線的支出。由于馬丁法非常清晰地劃分了食物線和非食物線，食物線財政支出和非食物線財政支出的比例可以很容易確定，這樣就可以計算出各省市食物線支出總額和非食物線支出總額。這種分擔(dān)機(jī)制的另一個好處是，中央財政支出比較穩(wěn)定，并不會出現(xiàn)大幅度增長的情況(因為食物線只隨物價上漲)。但是地方財政則可能隨地方人均收入的增長出現(xiàn)較大幅度的增長。

為了估計方案一的效果，在此假定2009年31個省市的實際最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)均是采用修正的馬丁法計算得到。首先用測算得到的食物線標(biāo)準(zhǔn)除以實際最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，得到各省市實際最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的恩格爾系數(shù);然后用各省市的最低生活保障支出占全國最低生活保障支出的比例進(jìn)行加權(quán)，得到全國低保人群的恩格爾系數(shù)(受篇幅限制，詳細(xì)計算步驟此處省略)。經(jīng)過計算，得到全國低保人群的平均恩格爾系數(shù)為兩個數(shù)字(采用不同的方法)，即84.3%和80.8%。2009年實際最低生活保障支出461.4億元，其中央財政支出355.8億元，地方財政支出105.6億元。按84.3%計算，則中央應(yīng)該負(fù)擔(dān)389億元，較實際負(fù)擔(dān)高出33億元;地方應(yīng)該負(fù)擔(dān)72.4億元，較實際負(fù)擔(dān)降低33億元。按80.8%計算，則中央應(yīng)該負(fù)擔(dān)373億元，較實際負(fù)擔(dān)減少17億元;地方應(yīng)該負(fù)擔(dān)88.6億元，較實際負(fù)擔(dān)增加17億元。

第二種方案。借鑒美國AFDC及Medicaid計劃中聯(lián)邦與州政府出資比例公式①，設(shè)計我國最低生活保障財政支出分擔(dān)公式，即:中央負(fù)擔(dān)比例=100－(省人均可支配收入a/全國人均可支配收入a)×b。其中，a=2 或 3，b=20，25，30 或35，人均可支配收入等于計算時點前三年的平均值。之所以使用立方比(即a=3)，是為了擴(kuò)大中央財政負(fù)擔(dān)比例的取值范圍。乘數(shù)b的含義是假定的基準(zhǔn)省份應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的份額，基準(zhǔn)省份即省人均可支配收入與全國人均可支配收入水平相同的省份。

以2007－2009年人均可支配收入的數(shù)據(jù)為例，得到2010年最低生活保障中央與地方負(fù)擔(dān)份額如表6所示。可以看到，平方公式下，中央負(fù)擔(dān)比例在各省市之間更為集中，立方公式下，中央負(fù)擔(dān)比例在各省市之間更為分散，最大值更大，最小值更小。

表6 城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金中央財政分擔(dān)方案 單位:%

續(xù)表

將方案二中中央對各省市應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的比例進(jìn)行加權(quán)處理后，結(jié)果見表7。從表7可以看到，經(jīng)過加權(quán)處理后，乘數(shù)相同的立方方案和平方方案對中央的負(fù)擔(dān)比例產(chǎn)生的效果幾乎一樣。隨著乘數(shù)變大，中央負(fù)擔(dān)的支出減少，而地方負(fù)擔(dān)的支出增加。和實際負(fù)擔(dān)比例、實際負(fù)擔(dān)支出相比較，當(dāng)乘數(shù)為20或25時，設(shè)計的中央負(fù)擔(dān)比例和負(fù)擔(dān)支出均較高，當(dāng)乘數(shù)為30或35時，設(shè)計的中央負(fù)擔(dān)比例和負(fù)擔(dān)支出均較低，但其高出的幅度均較小。

表7 方案二應(yīng)用于2009年城市最低生活保障實際支出的效果檢驗

上述兩種財政分擔(dān)方案同樣適用于省級政府和縣級政府的財政分擔(dān)機(jī)制方案設(shè)計。

四、結(jié)語

最低生活保障制度已成為我國社會保障的核心制度之一，也是我國社會保障制度的基石。這項制度的實施對于保障貧困群體的基本生活和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面起到重大作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會形勢的變化，這項制度的一些不適應(yīng)之處也表現(xiàn)出來，影響了制度實施效果，其中急需解決的一個關(guān)鍵問題是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計算和管理。根據(jù)《城市居民最低生活保障管理條例》的規(guī)定，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和管理權(quán)均在區(qū)縣一級，由于我國區(qū)縣數(shù)量多，且城鄉(xiāng)實施不同標(biāo)準(zhǔn)，造成我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)數(shù)千個，且標(biāo)準(zhǔn)差距過多，影響了最低生活保障制度的實施效果。因此建議統(tǒng)一最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計算方法，并將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)提高至省級政府，縣級政府在最低生活保障管理過程中則主要集中于家計調(diào)查、低保金發(fā)放以及監(jiān)督。與此同時，還應(yīng)建立科學(xué)的財政分擔(dān)機(jī)制。

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