張娟鋒，虞曉芬

(浙江工業(yè)大學 經貿管理學院，浙江 杭州 310012)

土地制度與住房制度改革促進城市房地產市場的快速繁榮，房地產業(yè)已成為國民經濟的支柱產業(yè)之一。隨著房地產業(yè)地位的提升，房地產價格特別是住房價格波動對于宏觀經濟的影響與日俱增，使得社會各界越來越關注土地供給在房地產市場運行過程中的作用，對當前城市經營性土地供應制度產生了各種質疑。一方面，我國城市的土地供給模式源于計劃經濟下的土地資源配置體制，地方政府控制著土地征用權、開發(fā)權和供應權，形成獨特的政府壟斷供給下的房地產市場，土地壟斷供給在宏觀調控中是否發(fā)揮了應有作用存在爭論。另一方面，由于土地供應與房地產供應的非同步性，使土地供應計劃很難對房地產市場需求和價格的變化作出及時有效反應，房地產市場的表現(xiàn)與土地供應的初衷相背離。在此背景下，進一步總結土地資源配置體制與供給模式對于房地產市場影響的路徑成為重要的現(xiàn)實和理論問題。

一、土地資源配置體制改革及框架體系演進

1988年的憲法修正案對中國土地使用制度做出了重大修改，將“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。這就是決定中國城市土地使用權出讓的關鍵性條款。1990年5月國務院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確規(guī)定土地使用權可以采用協(xié)議、招標和拍賣三種方式進行出讓。從無償到有償，從無期限到有期限，從無流動到有流動，中國土地使用制度改革掀起了第一個高潮。

改革后的土地資源配置體制，維持了城市與農村不同的配置方式，政府可以通過土地征用形式把農村集體土地轉為城市國有土地。在農村地區(qū)，為了增加土地的產出效率，逐步推行農村家庭聯(lián)產承包責任制。村集體以合約的形式按照家庭人數將農地(R1)分配給農戶，農地也可以在集體內部進行流轉。在城市地區(qū)，1988年通過的憲法修正案“允許土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，打破了使用者獲得合法土地使用權的制度困境。城市土地使用權現(xiàn)在有兩種配置方式，政府劃撥和市場出讓(見圖1)。政府劃撥的方式主要適用于國有單位和非營利性的事業(yè)單位(U1)，沒有使用期限限制，而出讓方式主要是將土地的使用權出售給使用者(U2)，并且有使用期限限制。改革后的土地資源配置體制中最重要的一個環(huán)節(jié)就是農業(yè)用地向非農業(yè)用地的轉變。在上述所有的土地開發(fā)程序中，與政府關系最為密切就是農業(yè)用地(R1)向農村非農用地(R2)的轉變和農村集體土地向城市國有土地的轉變。

圖1 改革后的土地資源配置體系框架［1］

2002年5月，國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，城市經營性土地使用權必須采用招標、拍賣和掛牌的方式進行出讓，城市土地市場化水平進一步提高。土地使用制度改革保證了房地產開發(fā)所需土地必須是城市國有土地，而且只能從政府手中購買，這使得政府完全壟斷了城市房地產開發(fā)土地的供應，形成了新的土地資源配置體系。中國土地制度改革的基本邏輯就是在促進土地制度市場化改革的同時，強化政府對于城市一級土地市場的完全壟斷地位，形成政府控制下的房地產開發(fā)活動。

二、土地儲備制度實施前后土地供給模式對比分析

形成新的土地資源配置體制體系之后，如何更加公開、透明地配置經營性建設用地，合理量化土地價值，避免權力尋租行為，成為需要緊迫解決的問題。借鑒新加坡和香港土地批租制度，地方政府逐漸探索、形成了我國城市的土地儲備制度(見圖2)。

圖2 土地儲備制度實施前后土地供給模式對比分析

(一)土地儲備制度實施前城市建設用地供給模式與特點分析

在土地儲備制度實施以前，城市土地使用權主要通過使用單位申請、政府審批的方式進行資源配置。土地使用者主要通過三種方式獲得土地:一是通過無償劃撥方式取得土地，二是以協(xié)議(少量拍賣)的方式獲取土地，三是在“隱形市場”上，從擁有國家或集體土地使用權的單位和個人入手，獲取土地。土地儲備制度實施以前，城市房地產開發(fā)用地供給特點可以總結為三個方面。

1.管理混亂，土地進入房地產市場的渠道分散。

土地儲備制度實施以前，經營性用地進入房地產市場的渠道包括:①協(xié)議出讓。經營性用地(商業(yè)、工業(yè)、住宅)主要通過協(xié)議方式進行出讓，由用地單位提出用地申請，地方政府按照不同的審批權限進行審批，用地單位和土地所有者進行協(xié)商補償。②村、企合作開發(fā)。單位和村集體對集體土地進行合作開發(fā)，包括工廠、住宅和商鋪等，收益主要是通過協(xié)商的方式進行分配。③單位集資建房。集資建房由單位利用本單位的土地或者協(xié)議購置土地，通過單位員工籌集資金，為單位職工提供住房。④單位經營和出讓。國有企業(yè)改制過程中，原有單位破產、改制所產生的大量國有存量土地，由原有單位出讓給房地產開發(fā)企業(yè)，獲取相應的土地收益。土地儲備制度建立以前，土地可以通過多種渠道進入房地產市場，大部分土地收益被開發(fā)商和個人獲取，土地管理相對混亂。

2.生地出讓，地方政府獲取土地收益較少。

土地儲備制度實施前，經營性土地主要是通過協(xié)議方式由土地所有者(村集體、政府和原有單位)通過協(xié)議的方式轉讓給土地使用者，地方政府不參與土地前期開發(fā)工作。而在收益分配方面，按照“誰投資、誰受益”的原則，土地增值收益的大部分由取得土地使用權的單位或個人獲得，地方政府在土地出讓過程中獲取收益少。因此，這個階段的土地出讓以“生地”為主，土地開發(fā)與房地產項目開發(fā)所帶來的增值收益主要是有土地使用者獲得。

3.公平透明性差，土地價值被低估，市場混亂。

以協(xié)議為主的土地使用權出讓方式所產生的一個重要問題是權力尋租行為和土地價值被低估。土地協(xié)議出讓方式容易產生暗箱操縱，導致開發(fā)商與政府某些部門相互勾結，滋生腐敗，致使國土資源大量的流失，并且它所協(xié)議價格遠低于土地市場價值［2］。同時，協(xié)議方式也容易導致對建設用地的過渡需求，造成農地的過渡非農化。在土地儲備制度實施以前，存在兩種奇怪的現(xiàn)象，一方面，大量的農地以較低成本被征用或占用，轉變成城市建設用地;另一方面，城市內部存在大量的閑置土地，國有企業(yè)或者事業(yè)單位土地利用效率低下［3］。

(二)土地儲備制度實施后的土地供給模式與特點分析

面對上述土地資源配置體制中存在的問題，地方政府開始探索新的土地供給模式。借鑒香港、新加坡、荷蘭等國家的土地儲備制度，逐漸形成了目前的城市土地儲備制度。土地儲備是在土地尚未需要開發(fā)利用之前，預先由公共機構(團體)將其獲取并持有，以作為未來開發(fā)之用或用以實現(xiàn)某一公共利益。我國的土地儲備制度是作為調控土地市場和實現(xiàn)壟斷土地開發(fā)權的工具出現(xiàn)的。土地儲備制度的核心作用是將各種形式的預備建設用地集中到一個政府機構，進行土地前期開發(fā)，再逐一在市場上進行出讓。土地儲備制度實施以來，政府逐步加強對土地供應、土地儲備和一級開發(fā)的掌控，最終實現(xiàn)直接供應“熟地”。土地儲備制度實施以后的土地供給模式的特點可以總結為三個方面。

1.形成政府壟斷供給局面，強化地方政府對土地市場的管制能力。

土地儲備制度建立以后，公益性土地仍然實現(xiàn)政府劃撥的方式進行出讓，而對于經營性土地來說，土地供應的數量、時機和節(jié)奏完整由地方政府控制起來。在城市范圍內，土地供給真正實現(xiàn)了“多個龍頭進水，一個龍頭放水”。地方政府可以在區(qū)域范圍內通過征用農村集體土地，回收、收購和置換城市國有土地，對市區(qū)城中村、棚戶區(qū)和老城區(qū)進行改造，儲備城市建設用地。在此過程中，地方政府對于土地供給的管制能力明顯增加，土地儲備制度的功能逐漸顯現(xiàn)。一方面，土地儲備制度一定程度上促進城市土地利用效率優(yōu)先、兼顧公平利用目標的實現(xiàn)。另一方面，地方政府作為區(qū)域內土地一級市場上唯一的供給者，完全壟斷了土地開發(fā)權和供給權，土地儲備制度對房地產市場產品供給數量、供給結構、供給價格的影響作用日益凸顯。

2.熟地出讓，政府土地收益大，地方財政對房地產業(yè)依賴性增強。

在土地儲備制度下，經營性土地的出讓方式由原來的協(xié)議為主，轉變?yōu)楝F(xiàn)在的招標、拍賣和掛牌三種出讓方式。土地儲備機構作為盈利性主體的核心任務是土地開發(fā)與經營。隨著土地出讓方式的公開透明化，土地市場的競爭日趨激烈，經營性土地的價值實現(xiàn)了最大化。政府及其委托機構負責進行土地儲備和一級開發(fā)的制度優(yōu)勢，除了能夠有效避免土地開發(fā)過程中的土地增值流入用地單位，避免國有資產流失外，還可以根據政府掌握的權力，有目的的實現(xiàn)土地供給策略，提升土地市場價格。在中央與地方財政分權的模式下，土地開發(fā)、出讓與經營收益成為地方政府重要的財政來源，地方財政對于房地產業(yè)的依賴度逐步提高［4］。土地儲備本身是一項具有高投入、高風險地產開發(fā)項目。地方政府傾向于優(yōu)先儲備利潤空間大，市場前景好的項目。一些利用空間小的項目在立項過程中被擱置下來。這種有選擇的土地儲備模式，會導致進入市場的土地通常價格都比較高。隨著土地出讓收益的增加，地方政府對于土地收益的依賴程度顯著增強。

3.招拍掛出讓方式成為主流交易方式，“價高者得”的土地競買規(guī)則迅速抬升了土地及房地產價格。

與協(xié)議交易方式相比，招拍掛交易方式更加公開、透明，競爭程度也更高。隨著住房制度市場化改革進程的推進，商品房市場迅速繁榮，房地產企業(yè)數量快速增加，對于房地產開發(fā)用地的需求持續(xù)旺盛。為了實現(xiàn)土地開發(fā)收益的最大化，“非飽和供應”、“充分競爭”、“土地資源稀缺”成為地方政府土地出讓中的重要營銷策略。在地方政府土地出讓策略、出讓方式、出讓時間的控制下，一方面土地市場價值被充分的顯化出來，地方政府獲得巨額土地收益;另一方面房地產企業(yè)在土地市場上存在過度競爭的局面，在非理性預期的條件下，土地資產的價格被過度炒作，地產價格存在一定泡沫。

三、土地供給模式影響房地產市場路徑分析

土地儲備制度建立以來，地方政府通過加強土地管制能力，對于房地產市場的影響力日益凸顯。而隨著地方財政對于土地收益依賴度的提升，地方政府通過土地供給模式的控制，影響房地產市場的價格及走勢的意圖日益顯現(xiàn)。地方政府可以從宏觀和微觀兩次影響城市房地產市場，其路徑見圖3。

(一)宏觀層面:土地供給規(guī)模、價格、結構與政策偏好對房地產市場的影響

從宏觀市場層面來講，地方政府對于土地市場的供給量、供給價格、供給結構及政策偏好能夠有效影響住房市場供給量、開發(fā)成本、房屋類型及消費預期，進而改變住房市場的長期均衡價格與成交量(見圖3)。

路徑1:土地供給規(guī)?！》繑盗俊》績r格。土地是房地產開發(fā)的源頭，土地供應總量直接決定房地產產品的生產規(guī)模。在容積率一定的情況下，房地產開發(fā)用地供應總量決定了城市新增住房供應總量。這種控制土地供應總量的宏觀管理政策有兩方面的影響:一是對住房供給數量的影響;二是對住房開發(fā)和消費預期的影響，但兩者影響力的時效不同。對住房供應來說，由于房地產開發(fā)周期的原因，實際影響要在1-2年后才能顯現(xiàn)出來［5］。

路徑2:土地供給價格→開發(fā)成本→住房價格。土地供給價格是影響住房開發(fā)成本和住房銷售價格的重要因素。土地供給價格對于住房市場的影響體現(xiàn)在兩個方面。一方面，土地價格直接影響住房市場上的銷售價格。開發(fā)商要獲取利潤，住房銷售價格必須高于開發(fā)成本，當市場價格低于成本時，開發(fā)商會選擇囤地或囤房等待價格上漲;另一方面，土地供給價格能夠影響消費者和開發(fā)商的心理預期。當土地價格快速上漲時，對于住房消費者將帶來土地資源緊張，住房供給不足的心理預期，影響消費者的決策行為。與此同時，面對土地價格上漲，開發(fā)商對于住房價格上漲的預期也會增加，影響開發(fā)商的銷售策略。

圖3 土地供給影響房地產市場的路徑圖

路徑3:土地供給結構→房屋類型→住房價格。土地供給結構對房地產產品的影響體現(xiàn)在兩方面:一是產品結構，如果停止別墅類用地供應，嚴格控制高檔住宅土地供應就會減少中長期該類商品房的供應量;二是地段結構。房地產開發(fā)用地的自然屬性、經濟屬性和社會條件影響項目的產品結構，土地供應結構方面的差異對不同類型房地產價格造成不同的影響。

路徑4:土地政策偏好→市場預期→住房價格。地方政府的政策偏好能夠有效影響房地產市場的預期。目前，在耕地保護、土地集約利用的理念下，經濟發(fā)達的沿海城市，地方政府土地供給政策偏向于限制(非飽和)供給。供地政策對房地產市場的信息傳導，是通過影響一級市場間接作用于房地產市場。從宏觀調控角度來說，在房地產市場高漲、開發(fā)投資規(guī)模過大時，應采取緊縮供地政策，減少一級市場的土地供應量，控制房地產開發(fā)規(guī)模;在房地產市場處于低谷時期，采取擴大供地政策，增加對一級市場的土地供應，進而激活房地產市場。但在實際過程中，由于地方政府是房地產市場的高度利益相關者，地方政府土地出讓行為反而受市場形勢左右。為了獲取土地收益的最大化，市場形勢好時多出讓土地，市場形勢差時少出讓土地，土地工具的調控功能和效果未能實現(xiàn)。這種土地政策偏好會影響開發(fā)商的心理預期，推動房地產價格上漲。

(二)微觀層面:土地出讓區(qū)位、時機、方式與約束條款對房地產市場的影響

地方政府通過對土地供給宏觀變量的控制，能夠有效地影響城市的房地產市場價格、數量及市場走勢。而土地招拍掛制度過程中，地方政府有權設定宗地的規(guī)劃約束條件，通過這些微觀約束條件，影響宗地的出讓價格，進而對周邊項目起到沖擊效應(見圖3)。

路徑1:宗地出讓區(qū)位→宗地價格→樓盤價格。每個宗地所在的區(qū)位是固定的，宗地所屬區(qū)域的鄰里特征對于宗地價格影響顯著。對于地方政府來說，可以通過調整出讓順序，在特定時間段內多推出或者少推出某個區(qū)域的宗地，改變特定區(qū)域的供求關系，提升宗地價格。

路徑2:宗地出讓時機→宗地價格→樓盤價格。對于具體地塊來說，出讓時機非常重要。目前房地產價格及其走勢受宏觀經濟環(huán)境、政府調控政策等多方面因素影響，市場波動很大。在市場景氣時推出土地，土地價格高，收益大;當市場蕭條時推出土地，土地出讓價格低，甚至流拍［6］。因此，政府能夠通過選擇土地的出讓時機，提升宗地出讓價格。

路徑3:宗地出讓方式→宗地價格→樓盤價格。與協(xié)議出讓方式不同，招拍掛方式更加公開透明，土地價值能夠充分顯化。為了實現(xiàn)土地收益的最大化，需要讓開發(fā)商之間進行充分競價，而拍賣方式是最理想的出讓方式。地方政府可以依據土地市場狀況與購買人數量，有目的的選擇招標、拍賣和掛牌出讓方式。拍賣方式能夠能夠充分顯化土地價值，有利于實現(xiàn)了地方政府土地收益的最大化，成為地方政府出讓土地最常用的方式。

路徑4:約束條款→宗地價格→樓盤價格。地方政府依據“土地利用規(guī)劃”和“城市規(guī)劃”設定相應的地塊約束條款，包括容積率、出讓面積、建筑面積、綠化率等。這些約束條款一方面有利于城市建設更加科學合理，符合規(guī)劃布局，避免土地利用中的負外部性;另一方面，這些約束條款對于宗地出讓價格也會產生顯著影響，地方政府可以通過對于約束條款的改變，影響宗地出讓價格和土地收益。例如，通過調高容積率，往往能夠提升土地的單位出讓價格;而把大地塊分割成若干小地塊，在進行出讓也能提升宗地的單位價格。

四、利用土地工具穩(wěn)定房地產市場的政策建議

保持房地產市場穩(wěn)定健康發(fā)展，需要從金融、稅收、貨幣、土地等多方面進行綜合調控。而中國獨特的政府土地壟斷供給模式，使得土地供給成為干預房地產市場最直接、最有效和最易操作的工具。土地供給的宏觀與微觀政策能夠顯著影響住房市場的價格與數量，科學合理的土地供給政策則成為房地產市場健康穩(wěn)定發(fā)展的基石。

(一)宏觀層級的政策建議

(1)增強土地儲備透明度，科學制定并公開5年土地儲備計劃，明確未來城市拓展的區(qū)域與空間，穩(wěn)定土地供給預期。

土地儲備規(guī)模直接影響未來土地供給的數量，對于開發(fā)商土地購置預期與消費者住房消費行為影響巨大。在科學預測土地供給與需求的基礎上，制定并公開未來5年土地儲備計劃，明確城市建設用地供應規(guī)模和結構，確定城市建設用地(特別是房地產建設用地)供應的空間分布與供給時序。公開土地儲備計劃，一方面有利于對地方政府土地儲備行為形成約束，另一方面有利于企業(yè)與消費者形成穩(wěn)定的土地供給預期，避免市場恐慌。

(2)引導集體建設用地合理、有序進入城市房地產市場，豐富土地供給渠道，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

城鄉(xiāng)土地權利的不平等與利益分配的不平衡是集體建設用地灰色市場存在的根本原因。集體建設用地以各種形式進入市場已經成為不爭的事實，進一步壓制集體建設用地灰色市場，不能解決城鄉(xiāng)土地權利不平等和利益分配不平衡所帶來的諸多矛盾。從土地資源配置體制市場化改革的既有效果來看，開辟并規(guī)范管理集體建設用地使用權市場有利于提升土地利用效率并顯化其價值，是土地資源配置體制市場化改革的必由之路［7］。目前，北京周邊區(qū)縣已經有一定數量的小產權房，亟待規(guī)范和處置。在城鄉(xiāng)建設用地分配不均，利用效率差異大的情況下，允許集體建設用地進入房地產市場，可以首先允許建設保障性住房，有助于形成多渠道的住房供給，解決快速城市化人口的住房難題。

(3)規(guī)范土地收入基金及其使用制度，形成公眾監(jiān)督下土地收入使用制度，保障土地出讓收入一定比例用于保障性住房建設。

從新加坡、香港土地及房地產收入的使用情況來看，主要特點是設立專門管理機構，限定使用范圍。其最終目的是將社會集體行為所產生的土地及房地產收入，重新回報給社會［8］。目前，國內已出臺規(guī)定將土地出讓金納入財政預算，開始規(guī)范土地出讓收入的使用程序?？偟膩砜?，國內土地及房地產收入的使用還缺乏專門的管理機構，其使用范圍、目標不夠明確。進一步規(guī)范政府土地及房地產收入的使用機制，消除地方政府“以地生財”的動機和行為。同時，土地收入收支需要接受公眾監(jiān)督，使其不再成為地方政府政績工程的錢袋，消除地方抬高土地價格的利益驅動，遏制當前用地規(guī)模的過度擴張。

(二)微觀層面的政策建議

(1)在宗地出讓中明確配建比例，將土地出讓收益直接轉移到保障性住房建設，緩解城市中低收入家庭住房困境。

作為完善招拍掛出讓制度的一部分，在商品房用地出讓過程中，配建一定比例的保障性住房，是值得推廣的一種方式。在新建商品房項目中按照規(guī)劃建筑面積的一定比例的保障性住房(包括廉租房、公共租賃房、經濟適用房和限價房)，用于城市解決城市重點收入家庭的住房困難。為了約束開發(fā)商行為，需要在土地出讓合同中，明確配建面積、戶型結構以及驗收辦法。住房開發(fā)結束后由政府接受，然后配租給中低收入家庭。2010年，上海市已經明確，新出讓用于開發(fā)建設商品住房的建設項目，均應當按照不低于建設項目住房建筑總面積5%的比例配建經濟適用房等保障性住房。在商品房項目中“配建”保障性住房的方式已成為多個省市增加保障房供應的有效方法之一。

(2)推廣綜合評標方式，合理選擇開發(fā)商，縮短土地供給轉化為住房供給的時間路徑。

按照公開、公平、公正的原則和統(tǒng)一、規(guī)范的市場建設要求，堅持和完善招拍掛出讓制度。房價過高、上漲過快的城市，可選擇部分地塊，按照政府確定的限價房項目采用競地價辦法招拍掛出讓土地，發(fā)揮抑制房價上漲過快的調節(jié)作用。為了避免“價高者得”競買規(guī)則對于地價、房價的抬升作用，可以考慮普通商品住房用地的盡量采用招標的方式進行，采用要按照提高土地開發(fā)利用效率的原則，探索綜合評標的具體方法。在確定土地出讓最低價的基礎上，將土地價款交付、開發(fā)建設周期、中小套型建設要求、土地節(jié)約集約程度等影響土地開發(fā)利用的因素作為評標條件，科學量化標各因素權重，形成綜合評標模式，合理選擇開發(fā)商，縮短土地供應轉化為住房供應的時間路徑。

目前，我國房地產市場價格仍處于高位運行的時期，高地價、高房價對整個宏觀經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展形成了全方位的影響。土地供給作為政府手中掌握的最有效工具，科學合理的土地供給政策是穩(wěn)定房地產市場的關鍵點。從我國城市化與工業(yè)化的發(fā)展階段出發(fā)，需要進一步制定科學合理的土地供給宏觀與微觀政策，穩(wěn)定房地產市場，避免走上“高房價、高地價”的發(fā)展模式。

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