周政華

從2008年到2011年，幾乎每年鐵道系統(tǒng)內(nèi)部都要進(jìn)行安全大檢查，但溫州動(dòng)車追尾悲劇還是發(fā)生了。這種內(nèi)部監(jiān)督的失控，最終凸顯了外部監(jiān)督的必要性

7月23日晚發(fā)生在浙江溫州的動(dòng)車追尾事故，為中國(guó)鐵路事故史新添了一筆殘酷的紀(jì)錄。此時(shí)，距“4·28”膠濟(jì)鐵路特大事故，不過三年零三個(gè)月。

但這起動(dòng)車追尾事故，只是國(guó)內(nèi)近期的鐵路事故中最為嚴(yán)重的一起。僅從7月10日到7月25日兩周之內(nèi)，經(jīng)媒體公開報(bào)道的動(dòng)車故障累計(jì)7起，導(dǎo)致超過50趟以上的列車晚點(diǎn)，所幸其他事故未造成人員死亡。

鐵路是僅次于飛機(jī)的第二安全的交通工具，然而近期頻繁發(fā)生的列車事故，正在迅速透支公眾對(duì)于鐵路的信任。7月25日，在新浪微博上，一張被涂改成骷髏頭形狀的中國(guó)鐵路標(biāo)志，被數(shù)十萬網(wǎng)友轉(zhuǎn)載。次日，投資者選擇了用腳投票：當(dāng)天滬市，高鐵概念股大跌，航空股逆勢(shì)大漲。

改革的議題再次被拋向了鐵道部。鐵道部集鐵路運(yùn)營(yíng)和管理于一身，這種政企合一的模式被詬病多年，自1980年代以來，鐵道部?jī)?nèi)外就已出現(xiàn)改革呼聲。但三十多年后，鐵道部的管理體制依然沒有根本改變。

此次溫州動(dòng)車追尾特大事故，能否重啟中國(guó)鐵路改革的閘門，目前尚不明朗。

又見“內(nèi)部整改”

溫州動(dòng)車追尾事故發(fā)生24小時(shí)后，鐵道部黨組書記、鐵道部部長(zhǎng)盛光祖宣布要發(fā)起一場(chǎng)持續(xù)兩個(gè)月的安全生產(chǎn)大檢查。

7月25日晚，在溫州香格里拉大酒店會(huì)議室里，盛光祖布置了這場(chǎng)整改內(nèi)容的重點(diǎn)：以高鐵安全和客車安全為重點(diǎn)，采取拉網(wǎng)式檢查的方法，全面排查問題，制定針對(duì)性的措施逐項(xiàng)整改。

一位接近鐵道部的投資人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，這次會(huì)上，盛光祖要求他的下級(jí)，“迅速深入運(yùn)輸一線，對(duì)安全工作進(jìn)行全方位的包?！薄?/p>

這是盛光祖上任后掀起的第二次安全大檢查。今年2月15日，盛光祖到任鐵道部的第三天，即掀起了一場(chǎng)為期一個(gè)半月的安全生產(chǎn)大檢查活動(dòng)，檢查的重點(diǎn)也是高鐵線路。

但是，始于2月份的這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的安全檢查活動(dòng)，并未取得預(yù)期的效果。

就在檢查期內(nèi)的3月24日，一列從武漢開往合肥的D3070動(dòng)車組因供電線路故障，晚點(diǎn)兩小時(shí)。檢查期后，高鐵事故仍未完全杜絕。4月15日和17日，合武客運(yùn)專線上再度發(fā)生供電接觸網(wǎng)故障。

隨著6月30日京滬高鐵開通，高鐵安全又有了新焦點(diǎn)。

這條僅耗時(shí)兩年多即告建成的高鐵，開通后便故障不斷。據(jù)媒體公開報(bào)道，從7月10日到14日，四天發(fā)生四次故障，其中近三起事故系雷電導(dǎo)致供電系統(tǒng)失效，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從開通至今，京滬高鐵已經(jīng)累計(jì)發(fā)生五次大的行車故障。

安全大檢查——這種內(nèi)部整改的抓安全方式在鐵道部由來已久。

早在2008年膠濟(jì)鐵路4·28事故發(fā)生的次月，時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)劉志軍隨即開展了安全大反思、大檢查活動(dòng)；僅一個(gè)月之后，廣西柳州再度發(fā)生列車脫軌事故，導(dǎo)致4人死亡，此時(shí)，鐵道部的安全大檢查仍未結(jié)束；2009年，湖南郴州發(fā)生的“6·29”列車相撞事故后，鐵道部同樣開展了類似的內(nèi)部整改。

從2008年到2011年，幾乎每年鐵道系統(tǒng)內(nèi)部都要進(jìn)行安全大檢查，但溫州動(dòng)車追尾事故還是發(fā)生了。這種內(nèi)部監(jiān)督的失控，最終凸顯了外部監(jiān)督的必要性。

財(cái)經(jīng)評(píng)論人士葉檀建議，應(yīng)盡快拆分鐵道部門，讓鐵道部變成鐵路監(jiān)督委員會(huì)，成為徹底的監(jiān)管者，下屬鐵路公司、投資公司、設(shè)備公司成為徹底的市場(chǎng)主體，才能讓中國(guó)的鐵路建設(shè)擺脫在大干快上中噩夢(mèng)不斷的險(xiǎn)惡境地。

目前，全國(guó)18個(gè)地方鐵路局名義上都是獨(dú)立法人，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，它們?nèi)匀皇氰F道部各種行政命令的執(zhí)行端。

改不動(dòng)的“鐵老大”

“現(xiàn)在正是鐵道部門慌亂的時(shí)候，改革要慎重?！?/p>

楊洪年，國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所原研究員，幾乎經(jīng)歷了中國(guó)鐵路改革的全過程。他在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說，改革要是搞不好，安全情況可能比現(xiàn)在更糟糕。

楊洪年的觀點(diǎn)，從某種程度上代表了政府對(duì)于鐵路系統(tǒng)改革的慎重態(tài)度。

早在2008年，國(guó)務(wù)院討論機(jī)構(gòu)改革時(shí)，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏就表示，考慮到我國(guó)鐵路建設(shè)和管理的特殊性，建議保留鐵道部。在當(dāng)時(shí)大范圍的機(jī)構(gòu)合并中，鐵道部保留了交通領(lǐng)域里獨(dú)立王國(guó)的地位，游離在大交通部之外。

中國(guó)鐵路的特殊性最早形成于1949年前后。當(dāng)時(shí)，政府一改鐵路分路線分地區(qū)的分散管理方式，仿效前蘇聯(lián)，建立了全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)度指揮系統(tǒng)，并沿用至今。在此過程中，鐵路系統(tǒng)也發(fā)展成為政企合一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)單位，實(shí)行半軍事化管理，擁有獨(dú)立的司法、教育、醫(yī)療系統(tǒng)，在國(guó)內(nèi)交通格局中，占據(jù)了鐵老大的優(yōu)勢(shì)地位。

1980年代，隨著公路和航空的興起，鐵路的改革壓力也日漸增大。但此后的改革目標(biāo)，大都圍繞著鐵道部對(duì)下級(jí)鐵路局放權(quán)讓利的內(nèi)部管理機(jī)制上。

據(jù)楊洪年回憶，中國(guó)鐵路改革最早也是始于上世紀(jì)80年代，時(shí)任鐵道部長(zhǎng)丁關(guān)根最早提出了“以路建路、以路養(yǎng)路”的“大包干”承包制改革思路。后來，由于鐵道部不掌握鐵路客貨運(yùn)票價(jià)的決定權(quán)，無法自負(fù)盈虧，再加上1988年丁關(guān)根在“1·24”特大鐵路安全事故后引咎辭職，這場(chǎng)試圖市場(chǎng)化試驗(yàn)才戛然而止。

政企分開的改革口號(hào)，直到2000年前后終于成為鐵道部?jī)?nèi)外的共識(shí)。

傅志寰在1998年至2003年擔(dān)任鐵道部長(zhǎng)期間，先提出了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，自1999年起，國(guó)內(nèi)的14個(gè)鐵路局全面實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，打破了大鍋飯核算體制。隨后，他又提出了以“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革思路，把具有自然壟斷屬性的國(guó)家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，與具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的鐵路客貨運(yùn)輸分離，組建國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司和若干家客、貨運(yùn)公司，并以此為基礎(chǔ)形成了《鐵路體制改革方案》（討論稿）。

“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革思路，某種程度上借鑒了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)電力、通訊行業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)。這份討論稿雖前后歷經(jīng)20多次修改，終未獲得國(guó)務(wù)批準(zhǔn)。鐵路改革栽在了“最后一公里”。

2003年3月劉志軍就任鐵道部部長(zhǎng)后，鐵路改革開始讓位于“跨越式發(fā)展”。至此，國(guó)內(nèi)鐵路改革經(jīng)歷了從1980年代開始的全路經(jīng)濟(jì)承包制、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、路網(wǎng)分離，鐵路改革再次經(jīng)歷階段性停頓。

“政企分開尚未提上日程”

在楊洪年看來，2008年那場(chǎng)改革沒有把鐵道部并入新成立的“大交通部”，還有一個(gè)重要原因是，“鐵路建設(shè)的工程任務(wù)很重，鐵道部直接管理使得工程進(jìn)度和質(zhì)量有保障”。

事實(shí)上，鐵道部政企合一的管理方式，與當(dāng)時(shí)的交通部、民航總局等的政企分離管理方式已存在較大差異。楊洪年對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，當(dāng)時(shí)的建議是，等到鐵道部完成政企分離的改革之后，再并入新成立的大交通部。

但2008年以來中國(guó)鐵路系統(tǒng)所發(fā)生的行車事故，以及劉志軍、張曙光等高官的重大違紀(jì)行為，顯示出改革政企合一的運(yùn)作模式的迫切性?！叭绻l(fā)展不考慮改革，可能風(fēng)險(xiǎn)更大?！北狈浇煌ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授趙堅(jiān)說，鐵道部政企不分是中國(guó)鐵路各種問題的癥結(jié)所在。

政府也意識(shí)到這一問題的重要性。今年4月14日，國(guó)家主席胡錦濤在乘坐海南東環(huán)線高鐵列車時(shí)提出，要加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。

盛光祖就任鐵道部長(zhǎng)之后，也陸續(xù)釋放出來一些改革信號(hào)，比如給予地方鐵路局一定的票價(jià)浮動(dòng)自主權(quán)，建立鐵路職工工資增長(zhǎng)機(jī)制。但多位鐵路業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，因近期鐵路安全事故頻發(fā)，考慮到諸多因素，短期內(nèi)鐵路改革不會(huì)有大動(dòng)作。

趙堅(jiān)曾多次參與發(fā)改委有關(guān)鐵路系統(tǒng)改革的課題研究，他在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，近期，鐵路改革尚未提上政府日程，因此，所謂改革時(shí)間表則是更久遠(yuǎn)的事情。