申欣旺

集體土地與集體土地上房屋的征收征用權(quán)限具體如何確定，要不要市場(chǎng)化運(yùn)作以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定，是《條例》起草的三大難點(diǎn)

集體土地征收征用亂象有望得到抑制。8月23日下午，中共中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)，研究主題就是完善中國(guó)土地管理制度。國(guó)土資源部日前透露，繼《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》之后，《集體土地征收征用條例》（下稱(chēng)“《條例》”）開(kāi)始起草。

與此同時(shí)，《土地管理法》亦在修訂之中。最新消息是，在8月7日北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主辦的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地征收與農(nóng)民權(quán)利保障學(xué)術(shù)研討會(huì)”上，國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察甘藏春表示，當(dāng)前土地管理法的修改重點(diǎn)是保障農(nóng)民的土地權(quán)利。

甘藏春認(rèn)為，《土地管理法》的修改是要處理好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的背景下，不使耕地過(guò)多過(guò)快地流失，同時(shí)還要同保障農(nóng)民合法權(quán)益之間形成互動(dòng)平衡的關(guān)系。

中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，“集體土地征收征用屬《土地管理法》修訂的重要內(nèi)容，在《土地管理法》修訂過(guò)程中提出制定《條例》，不排除是由于法律修訂難度過(guò)大，所以先抽出部分內(nèi)容制定行政法規(guī)的動(dòng)因考慮。由此以應(yīng)對(duì)當(dāng)前矛盾突出的集體土地征收征用問(wèn)題”。

不得已的選擇？

“集體土地征收征用領(lǐng)域問(wèn)題突出，制定《條例》有現(xiàn)實(shí)的需要。”姜明安說(shuō)。

早在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》制定時(shí)，集體土地與集體土地上房屋的征收已為法學(xué)界所關(guān)注。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)多年快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程中，盡管?chē)?guó)有土地房屋拆遷廣受關(guān)注，但集體土地與集體土地上房屋的征收征用問(wèn)題一直存在。

北京才良律師事務(wù)所主任王才亮律師的主要業(yè)務(wù)是征地拆遷案件，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，集體土地征地拆遷案件近年來(lái)節(jié)節(jié)攀升，目前已占律所承接征地拆遷案件的六成。

王才亮說(shuō)，行政命令強(qiáng)行介入集體土地征收征用的現(xiàn)象屢禁不止。本世紀(jì)初他曾接到杭州西溪濕地集體土地征收方面的案件，這一項(xiàng)目被時(shí)任西湖區(qū)區(qū)長(zhǎng)的許邁永力推并成為許的政績(jī)工程。為了征地，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)以一紙命令將行政村強(qiáng)行“撤村建居”。土地所在的蔣鄉(xiāng)村黨委和鄉(xiāng)政府則以停止工作、行政處分和辭退為要挾，要求下屬機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作人員，做好親戚動(dòng)遷工作。

由于拆遷補(bǔ)償款遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)，最終導(dǎo)致農(nóng)民上訪，為許邁永日后獲刑埋下此一方面的注腳。

北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅教授在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，去年上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)建議審查拆遷條例后，他所主持的北大公眾參與研究與支持中心收到幾千封相關(guān)信件，其中70%～80%均為集體土地征收方面的案件。“這些案件主要集中在兩個(gè)方面，一是亂征收、非法征收情況突出；再就是集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民反應(yīng)非常強(qiáng)烈。”

今年初，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，該條例并未涉及集體土地與集體土地上房屋的征收征用。有學(xué)者認(rèn)為，城市房屋拆遷高潮已經(jīng)過(guò)去，當(dāng)前突出的矛盾恰恰在于集體土地領(lǐng)域。

不過(guò)，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在通過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的時(shí)候表示，要抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改。此后4月5日舉行的國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上，溫家寶亦重申了這一要求。

在8月19日國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家土地副總督察甘藏春稱(chēng)，《土地管理法》的修改工作開(kāi)始啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院法制辦正組織包括國(guó)土資源部在內(nèi)的七部門(mén)開(kāi)展《土地管理法》調(diào)研，力爭(zhēng)在較短的時(shí)間里完成《土地管理法》的修改，通過(guò)法制來(lái)推進(jìn)土地管理的改革。

《中國(guó)新聞周刊》獲知，最近一次調(diào)研是在7月下旬。該法起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院法制辦公室主任宋大涵，領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)甘藏春，率調(diào)研組赴浙江、安徽、黑龍江、吉林等地專(zhuān)題調(diào)研《土地管理法》修訂工作。

既然已經(jīng)啟動(dòng)《土地管理法》修訂，為何要推出《條例》？多次參與土地相關(guān)法律調(diào)研工作的姜明安說(shuō)，不排除《土地管理法》修訂出現(xiàn)困境，先期將單獨(dú)起草《條例》，以應(yīng)對(duì)矛盾突出的集體土地征收征用問(wèn)題。

難點(diǎn)交織

在學(xué)界看來(lái)，即便單獨(dú)就集體土地征收征用制定條例，面臨的難點(diǎn)亦十分突出。

姜明安說(shuō)，“單獨(dú)起草《條例》，與現(xiàn)存的《土地管理法》之間的關(guān)系如何處理？是依據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》還是超越這部法律？如果不超越，《條例》起草出來(lái)也沒(méi)有意義。如果要超越，那如何解決行政法規(guī)與法律沖突的難題？”

在姜明安看來(lái)，至少集體土地與集體土地上房屋在征收征用的方式以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是需要解決的兩大難題。征收方式上，是一律由國(guó)家征收還是采用與農(nóng)民協(xié)商交易方式取得目前仍存有極大的爭(zhēng)議。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，由于集體土地的征收征用并未形成市場(chǎng)，標(biāo)準(zhǔn)難以確定。

姜明安透露，即便是在《土地管理法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部，對(duì)這個(gè)問(wèn)題也在慎重考慮之中。

“可以參考的是《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有土地盡管拆遷的是城市房屋，但實(shí)際征收的是國(guó)有土地使用權(quán)，故有參照可能，但以此為參照價(jià)格會(huì)偏高，因?yàn)榧w土地區(qū)位不同，其價(jià)格高低相差懸殊。單按照市場(chǎng)價(jià)格，那么是按集體土地現(xiàn)在的市場(chǎng)價(jià)格還是開(kāi)發(fā)建設(shè)后的市場(chǎng)價(jià)格，也存在爭(zhēng)議?！苯靼舱f(shuō)。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)法律委員會(huì)副主任、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)龍翼飛認(rèn)為，目前征收權(quán)限具體如何確定，集體土地征收要不要市場(chǎng)化運(yùn)作，以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定是《條例》起草的三大難點(diǎn)。

一方面立法難點(diǎn)交織，另一方面，法律的缺失也讓各級(jí)政府頭疼。由于沒(méi)有統(tǒng)一的立法規(guī)范，各地紛紛出臺(tái)地方立法甚至政府文件進(jìn)行集體土地征收征用。江蘇無(wú)錫在2004年底以政府規(guī)范性文件的形式制定了《無(wú)錫市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》，對(duì)“拆遷補(bǔ)償安置”做了具體的規(guī)定。

杭州市則早在1997年就以地方法規(guī)的形式出臺(tái)了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》，詳細(xì)規(guī)定了“拆遷管理”、“住宅用房拆遷”“非住宅用房及其他拆遷”，是一部名副其實(shí)的“拆遷法”。

王才亮告訴《中國(guó)新聞周刊》，類(lèi)似地方立法共同特點(diǎn)是對(duì)征收的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。這些地方性法規(guī)或政府規(guī)章多與《立法法》沖突?！读⒎ǚā芬?guī)定“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律”，這就意味著集體土地的征收征用上，地方政府并無(wú)權(quán)限進(jìn)行規(guī)定。

同樣，王錫鋅認(rèn)為，“農(nóng)村集體土地怎樣進(jìn)行征收，如何對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)非常重要。起草《條例》的法律依據(jù)并不明確，《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)處分只能依據(jù)法律進(jìn)行，通過(guò)行政法規(guī)予以規(guī)制并不符合《物權(quán)法》規(guī)定?！?/p>

王才亮認(rèn)為，部門(mén)立法難以逃脫部門(mén)利益窠臼。他將目前土地領(lǐng)域的諸多問(wèn)題歸結(jié)于管理體制的設(shè)置不合理?！皩⑼恋亻_(kāi)發(fā)與耕地保護(hù)兩大矛盾的功能同時(shí)賦予同一家行政機(jī)關(guān)，在兩大目標(biāo)之間自然會(huì)做出輕重選擇，這是導(dǎo)致拆遷與土地財(cái)政的根源?！?/p>

王才亮建議，應(yīng)當(dāng)在政府機(jī)構(gòu)改革中將耕地保護(hù)的功能劃歸農(nóng)業(yè)部，將國(guó)土規(guī)劃的職責(zé)劃歸住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，國(guó)土利用以及國(guó)土執(zhí)法監(jiān)管的功能仍歸屬?lài)?guó)土資源部，以此形成相互制約的良性機(jī)制，集體土地征收征用亂象才有可能受到嚴(yán)格約束。