當(dāng)前，壟斷行業(yè)改革與競爭性行業(yè)相比明顯滯后，尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，是整個經(jīng)濟(jì)體制改革的“短板”。以下諸多挑戰(zhàn)將“倒逼”壟斷性行業(yè)改革：壟斷行業(yè)在全球化過程中面臨提高產(chǎn)業(yè)競爭力的壓力；政府管理體制改革從“上端”給至今尚未分開的壟斷性部門提出要求；基本公共服務(wù)的實(shí)行，要求嚴(yán)格劃分公共品和非公共品的界限，進(jìn)而厘清政府與市場的定位；分配公正、社會和諧要求對鐵路、石油、石化、電力、煙草等壟斷性行業(yè)改革形成強(qiáng)大壓力。

在上述背景下，壟斷性行業(yè)改革如果不能在“十二五”取得重大突破，不僅將“掣肘”未來10年整體改革的進(jìn)程，而且對前30年競爭性行業(yè)的改革成果，也會形成侵蝕、稀釋和蠶食之勢。

壟斷性行業(yè)改革至今未“破題”

審視十幾年來壟斷性行業(yè)的改革，主要是在政企分開、業(yè)務(wù)“分拆”和引入行業(yè)外資本三方面做了一些初步的嘗試，但用建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)來衡量，還存在不少問題，其中包含深刻的內(nèi)在矛盾，從總體上判斷還沒有完全“破題”。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

政企尚未分開，缺乏商業(yè)化運(yùn)營環(huán)境。在中國，政企不分問題是一種“痼疾”，雖講了多年，但迄今很難說已經(jīng)完全分開，尤其在號稱自然壟斷行業(yè)更是如此。有的迄今還是“政企合一”的體制，如鐵路部門。在國外，這些產(chǎn)業(yè)部門要么作為政府公司由政府按照公法體系來直接管理，要么政府依法對取得這些產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的私企業(yè)進(jìn)行管制。為什么“破壟”如此之難？根源在于壟斷性行業(yè)里政府和企業(yè)瓜葛非常緊密，可謂“盤根錯節(jié)”。長期以來，中國壟斷行業(yè)的主要業(yè)務(wù)由中央或地方政府的部門壟斷經(jīng)營，政府既是管制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者。政府對其微觀經(jīng)濟(jì)活動的參與，不但范圍廣，而且程度深。在這種體制下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動由政府計(jì)劃安排，企業(yè)無經(jīng)營自主權(quán)，也不承擔(dān)風(fēng)險，這是中國壟斷行業(yè)低效率的主要原因。壟斷性行業(yè)內(nèi)的企業(yè)很難進(jìn)行正常的運(yùn)營和競爭。一部分存在價格人為壓低的成分，導(dǎo)致利潤率偏低。另一部分則存在價格偏高的成分，一些不該進(jìn)入的費(fèi)用進(jìn)入了成本，包括行業(yè)的高工資、高福利。

進(jìn)入壁壘依然過高，有效競爭尚未形成。主要表現(xiàn)在三個方面：一是進(jìn)不來；二是不對等；三是同質(zhì)性。所謂“進(jìn)不來”，就是市場準(zhǔn)入環(huán)境仍不寬松，進(jìn)入壁壘障礙依然嚴(yán)重，導(dǎo)致多數(shù)部門競爭主體數(shù)量有限，產(chǎn)業(yè)集中度偏高。所謂“不對等”，就是支配市場的原壟斷企業(yè)在競爭方面較之新進(jìn)入企業(yè)具有壓倒性的先入優(yōu)勢，同時它還憑借自己的優(yōu)勢（特別是控制著“瓶頸”環(huán)節(jié)和網(wǎng)絡(luò)基本設(shè)施）采取一些阻礙競爭的策略性行為，使得有效競爭難以實(shí)現(xiàn)。所謂“同質(zhì)性”，就是競爭主體資本屬性的同質(zhì)性較高。由于只是在單一國有或國有投資占主體的結(jié)構(gòu)中引入競爭，所有競爭者的利益主體只是一個，即國有資產(chǎn)所有者，這樣，任何一個企業(yè)在競爭中被淘汰都將是國有資產(chǎn)的巨大損失。因此對于政府主管部門來說，實(shí)際上并不愿意在各個經(jīng)營者之間鼓勵真正的競爭，最終形成的只能是既非壟斷也非真正競爭的局面。

國有資本“一家獨(dú)大”，非公資本比重有限。由地方政府所管理的供氣、供水等市政公用事業(yè)，民營資本進(jìn)入稍多一些；而主要由中央管理的行業(yè)，民營資本則進(jìn)入困難，特別是至今政企不分的鐵路部門，私人資本進(jìn)入微乎其微。即便在主體企業(yè)已進(jìn)行了股份制改造和上市的電信業(yè)，仍然存在嚴(yán)重的國有資本“一股獨(dú)大”現(xiàn)象。國資部門通過全資擁有集團(tuán)公司間接控制了上市公司的絕大多數(shù)股權(quán)，此外，其他國有股東還持有一定股份，而可流通的公眾股東的份額在總資產(chǎn)中實(shí)在有限。

科學(xué)監(jiān)管尚未到位，政府職能亟待轉(zhuǎn)變。首先表現(xiàn)為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷。概括地說，當(dāng)前壟斷性行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有三種類型：一是政企、政資、政監(jiān)“三合一”型，典型的是鐵路部門以及帶有專賣性質(zhì)的煙草行業(yè)；二是政監(jiān)合一型，政府行業(yè)管理機(jī)構(gòu)代行監(jiān)管職能，如電信、民航、郵政、市政公用設(shè)施部門；三是政監(jiān)相對分開型，如電力行業(yè)（電監(jiān)會）。由于多數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬于政監(jiān)合一型，被監(jiān)管企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)有天然的利益關(guān)系，極易導(dǎo)致“軟性監(jiān)管”問題。除了缺乏獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，政府監(jiān)管職能缺位與越位，并沒有隨著市場化改革而改變。同時，在監(jiān)管的透明化、法制化方面，也存在諸多問題，如對相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督和制約，決策過程透明度低，一些監(jiān)管職能沒有得到法律的明確授權(quán)。至于監(jiān)管中的尋租現(xiàn)象更值得關(guān)注，在專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中竟出現(xiàn)了主要負(fù)責(zé)人失蹤多年的咄咄怪事，這是很值得深思的。

總體上判斷，壟斷行業(yè)還只能說是在既有體制框架內(nèi)進(jìn)行了初步改革，或說是淺層次的改革。從改革的總體進(jìn)展來看，長期存在的體制性障礙已逐漸暴露但尚未破除，壟斷行業(yè)不合理的利益格局仍未打破，壟斷行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)之間的不和諧問題依舊突出，根據(jù)建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)要求，壟斷行業(yè)推進(jìn)改革的任務(wù)仍十分艱巨。

深化壟斷性行業(yè)改革的理論思考

找準(zhǔn)“破壟”的關(guān)鍵。壟斷性行業(yè)外可引入直接的競爭，而壟斷性行業(yè)內(nèi)包括煙草和市政公用行業(yè)可以引入一定程度的間接競爭。要認(rèn)識到，壟斷性行業(yè)傳統(tǒng)格局根深蒂固，很難改革。而且，壟斷性行業(yè)又是國民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域，從改革目標(biāo)看，雖然可以吸引一部分民營資本進(jìn)入，但該行業(yè)還要實(shí)行公有制為主體的經(jīng)濟(jì)模式。因此，中國面臨的歷史課題是：在保持公有制為主體的情況下，產(chǎn)權(quán)變革從哪里切入？我主張，可把“切入點(diǎn)”選在特許經(jīng)營權(quán)改革上。結(jié)合中國的實(shí)踐，實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)制，實(shí)質(zhì)上是由民營企業(yè)與政府公共服務(wù)部門簽訂合同，在合同期限內(nèi)，民營企業(yè)經(jīng)營公共服務(wù)部門業(yè)務(wù)，獲得收益，并承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險以及相應(yīng)的維護(hù)性投資之責(zé)任。在建立特許經(jīng)營權(quán)制度過程中，也可以引入競標(biāo)、拍賣等機(jī)制，促進(jìn)特許經(jīng)營權(quán)競爭?！笆濉逼陂g，壟斷性行業(yè)改革如演一場“大戲”的話，可以以搞活該行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)作為“開場戲”。

打開“破壟”的“壓力閥”。未來這些年對于中國而言，壟斷性行業(yè)中純粹公共性與非純粹公共性也不是一成不變的，相互轉(zhuǎn)化的趨勢都存在——“市場性或準(zhǔn)公共性向公共性轉(zhuǎn)化”的，如廉租房之類；“公共性向市場性或準(zhǔn)公共性轉(zhuǎn)化”，如資源性產(chǎn)品之類，但后者更值得關(guān)注。伴隨外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的趨勢，資源性產(chǎn)品的價格形成和收費(fèi)制度改革將更加凸顯。這就意味著，壟斷性行業(yè)中蘊(yùn)涵著極大的潛在能量?，F(xiàn)在的問題，是要打開“壓力閥”，釋放改革能量，為民間資本以市場競爭的方式提供產(chǎn)品或服務(wù)開辟空間。

越過“破壟”的“坎兒”。超越既得利益集團(tuán)的束縛。展望“十二五”中國改革，推進(jìn)壟斷性行業(yè)改革最大的難點(diǎn)在于，既得利益集團(tuán)具有更強(qiáng)的行動能力，可以對政策決策過程施加影響力，因此有可能妨礙正在推進(jìn)的壟斷性行業(yè)改革，使制度安排被僵滯在低效率狀態(tài)。對于改革決策者而言，必須樹立“公共利益至上論”，防止某些既得利益主體左右改革方案的制定和改革實(shí)施的進(jìn)程。特別是應(yīng)提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性，通過設(shè)置高層次、跨部門、利益相對超脫的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來設(shè)計(jì)壟斷性行業(yè)改革方案，防止改革走形變樣，減少改革的摩擦成本，力爭在這一重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。一是政府、壟斷企業(yè)與消費(fèi)者的利益協(xié)調(diào)機(jī)制；二是壟斷企業(yè)（含職工）與消費(fèi)者的訴求表達(dá)機(jī)制；三是利益相關(guān)者矛盾調(diào)處機(jī)制；四是各方權(quán)益特別是消費(fèi)者權(quán)益保障機(jī)制。中國的改革走到今天這一步，“坎兒”就是能不能超越既得利益集團(tuán)的束縛。如何從制度上擺脫利益集團(tuán)的羈絆，以形成對利益集團(tuán)的有效制約，成為影響壟斷性行業(yè)改革實(shí)際進(jìn)程的重大因素。這不僅是一個理論問題，還是一個現(xiàn)實(shí)問題。

市場競爭公平化：打破壟斷格局

根據(jù)中國當(dāng)前壟斷性行業(yè)的實(shí)際，可分成三種不同的類別：即壟斷性行業(yè)中可以直接競爭的部分；壟斷性行業(yè)中仍然具有壟斷性、間接競爭的部分；壟斷性行業(yè)中居于中間或過渡狀態(tài)的部分。針對以上三類，實(shí)行不同的推進(jìn)競爭方略。如果借用“鳥籠”來表達(dá)的話。第一類屬于打破籠子，即無籠子的充分競爭。第二類屬于籠子內(nèi)的有效競爭。第三類屬于介于上述兩類之間的帶有某些過渡性的競爭。

打破“籠子”的充分競爭方略。對于壟斷性行業(yè)中可以直接競爭的部分（如電信業(yè)的長途、移動和增值服務(wù)，電力和供水、供氣等行業(yè)的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)，鐵路和民航部門的客貨運(yùn)輸服務(wù)等），完全可以打破獨(dú)家壟斷的格局，通過適度分拆和進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，充分地引入競爭。需要指出，競爭機(jī)制的引入和完善，是與投融資體制改革、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化互相促進(jìn)的。在目前國有資本占有較大資產(chǎn)份額的情況下，應(yīng)通過逐步消除各種有形和無形的障礙，積極引導(dǎo)、鼓勵社會資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)中可競爭的環(huán)節(jié)。在可以展開充分競爭的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)性壟斷有可能成為阻礙自由競爭的主要因素，此時，以制裁企業(yè)限制競爭為目的的反壟斷方面的監(jiān)管，很有必要。

“籠子”內(nèi)的有效競爭方略。壟斷性行業(yè)中具有網(wǎng)絡(luò)傳輸性質(zhì)的自然壟斷部分，可由一家或幾家少數(shù)企業(yè)經(jīng)營。在這種格局下，可考慮實(shí)行含有一定競爭刺激的方案：引入特許權(quán)競標(biāo)或拍賣；引入?yún)^(qū)域間比較競爭或標(biāo)桿競爭；實(shí)行某些替代競爭或異質(zhì)競爭方案，比如電信業(yè)中無線接入等大量新興技術(shù)的興起會對傳統(tǒng)固網(wǎng)壟斷形成強(qiáng)烈沖擊，電力、煤氣、石油等不同能源之間的替代性可以對原有的壟斷地位形成挑戰(zhàn)，公路、水路、鐵路和民航之間的替代性競爭等。

介于上述兩類之間的帶有過渡性的競爭方略。從壟斷向充分競爭過渡的初期，為了盡快改變不對等競爭局面，需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)對原有壟斷企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)實(shí)行不對稱監(jiān)管，管住大的，扶植小的。這種偏向新進(jìn)入者的不對稱監(jiān)管政策可能對原有企業(yè)不公平，但是，這是為了最終公平而暫時的不公平。當(dāng)市場真正形成有效競爭的局面后，監(jiān)管部門就可以把不對稱監(jiān)管改為中性的干預(yù)政策，以充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制的調(diào)節(jié)功能。

政企分開:三個層面展開

營造適宜的商業(yè)運(yùn)營環(huán)境是壟斷性行業(yè)改革的前提。當(dāng)前，中國壟斷性行業(yè)政府和企業(yè)盤根錯節(jié)?！捌茐拧敝y在于政企不分。西方有句諺語：“上帝歸上帝，愷撒歸愷撒”。要劃分“邊界”，定分止?fàn)?，“政是政，企是企”。政企分開涉及三個層面的改革。

第一個層面，政府自身管理體制的改革，重點(diǎn)是加快政府職能轉(zhuǎn)變。應(yīng)明確“三不”原則：第一，政府不應(yīng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動；第二，政府不應(yīng)包辦企業(yè)的決策；第三，政府不應(yīng)代替企業(yè)去招商引資。擺脫過去經(jīng)濟(jì)干預(yù)型政府的羈絆，真正地凸現(xiàn)政府和企業(yè)分開。

第二個層面，與政府體制改革相關(guān)的國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制改革。中國現(xiàn)在處在一個特殊的體制轉(zhuǎn)型時期，現(xiàn)實(shí)的問題是國有資本的存量格局還沒有得到相應(yīng)的調(diào)整。在這種情況下，“國有資本的監(jiān)督管理者”與“國有資本格局的調(diào)整推動者”兩重角色沖突，由前者來做后者的事情有些勉為其難。由此需建立與改革進(jìn)程相適應(yīng)的“改革協(xié)調(diào)機(jī)制”。

第三個層面，國有企業(yè)改革，關(guān)鍵是實(shí)行“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開”，割斷企業(yè)與政府的直接聯(lián)系。國資監(jiān)督和管理部門代表國家行使所有權(quán)職能，有分紅收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)（用腳投票）、通過董事會參與重大經(jīng)濟(jì)活動的決策權(quán)、通過董事會對管理者的選擇權(quán)?，F(xiàn)在的問題是，在“管人、管事、管資產(chǎn)”的名義下，不通過董事會而直接決策重大經(jīng)濟(jì)活動或直接選擇管理者，挫傷了企業(yè)的積極性。必須強(qiáng)調(diào)，國資監(jiān)督和管理部門必須尊重和維護(hù)企業(yè)的市場主體地位及其權(quán)利。

（作者：教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）

責(zé)任編輯：杜梅萍