林娜

【摘要】巴西的石油產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)由國家石油公司獨家壟斷，在放開石油規(guī)制后，獲得了巨大的成就。短短10年，巴西從石油凈進(jìn)口國變成石油凈出口國。巴西唯一的國家石油公司Petrobras在喪失了壟斷權(quán)之后，并沒有一蹶不振，而是躋身世界一流石油公司之列。巴西石油規(guī)制歷程對中國石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制很有借鑒意義，但基于中國與巴西的國情不同，也不能照搬巴西經(jīng)驗。本文針對中國石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，提出了一些建議。

【關(guān)鍵詞】石油規(guī)制 石油產(chǎn)業(yè)鏈 自然壟斷 有效競爭

一、問題的提出：中國石油產(chǎn)業(yè)的兩重特性

在中國，石油產(chǎn)業(yè)與電信、鐵路、航空、自來水等都屬于政府規(guī)制的主要組成部分。西方國家對這些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策是由嚴(yán)格規(guī)制走向激勵性規(guī)制甚至民營化。在上述行業(yè)中，石油行業(yè)是非常特殊的行業(yè)，其呈現(xiàn)出與電信、鐵路、航空、自來水等公用事業(yè)不同的特性。石油產(chǎn)業(yè)不僅不是公用事業(yè)，而且其特殊性在于：石油產(chǎn)業(yè)既有自然壟斷的特性，又有完全競爭的特點。從石油產(chǎn)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈來看，在其上游，石油的勘探開采和管道運輸具有自然壟斷的性質(zhì)，而在產(chǎn)業(yè)鏈的下游，即成品油的生產(chǎn)、運輸及銷售尤其是最靠近消費者的終端——加油站，又具有競爭特性。除此之外，由于事關(guān)國計民生，并且涉及國家產(chǎn)業(yè)安全，中國石油產(chǎn)業(yè)還呈現(xiàn)出自然壟斷和行政壟斷于一身的特點。也就是說，中國石油產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出兩重特性：自然壟斷與競爭性為一體特性、自然壟斷與行政壟斷為一體的特性。

改革開放以來，中國石油產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了很大的變化。經(jīng)過重新組建，大型石油集團(tuán)公司從附帶行政管理職能向市場經(jīng)濟(jì)運作過渡，從純粹在國內(nèi)勘探開發(fā)到走出去開發(fā)世界石油資源。但是中國石油產(chǎn)業(yè)的壟斷態(tài)勢并沒有隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而放松，相反在某種程度上甚至可以說是從一種壟斷的方式轉(zhuǎn)化為另一種壟斷方式，甚至石油產(chǎn)業(yè)的中下游的壟斷程度進(jìn)一步增強(qiáng)。

中國石油產(chǎn)業(yè)的寡頭壟斷局面，也導(dǎo)致了石油巨頭帶有利益集團(tuán)的性質(zhì)。對于國家管理部門而言，一方面要求石油公司承擔(dān)不應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)的義務(wù)，另一方面在制定政策和規(guī)制措施時投鼠忌器。同時作為在海外和國內(nèi)均已上市的股份公司，先期投資的國外投資者，早已賺的缽滿盆溢，全身而退，而國內(nèi)投資者投資石油公司股票慘遭滑鐵盧（中石油A股從近50元下滑到10元左右）；另一方面作為消費者承受比美國和歐盟還高的油價。

中國石油產(chǎn)業(yè)的雙重特性決定了政府規(guī)制的必然性，但是如果對整個產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行規(guī)制，就不符合石油產(chǎn)業(yè)鏈競爭性業(yè)務(wù)的特性，更重要的是造成了全社會的福利損失。不利于國家資源開發(fā)和消費者利益，同時也使中國石油公司背上了沉重的包袱。改變中國石油規(guī)制的現(xiàn)狀，已經(jīng)時不我待。

二、巴西石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革歷程和特點

（一）巴西石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革歷程

從油氣產(chǎn)業(yè)來看，巴西是個非常特殊的國家，1997年以前巴西石油產(chǎn)業(yè)高度壟斷，在石油勘探開發(fā)方面由國家石油公司Petrobras獨家經(jīng)營，但同時政企不分，Petrobras承擔(dān)了很多社會義務(wù)，甚至還為政府無條件貸款。從1997年開始，巴西實行石油體制改革，取得了巨大的成就。巴西的石油管理體制經(jīng)歷了從高度國家壟斷到放開規(guī)制的過程，其改革過程非常成功，國家石油公司的實力不僅沒有所擔(dān)心的那樣被削弱，而且一躍成為世界一流石油公司之列和拉美市值最大的上市企業(yè)。2010年9月24日，巴西石油完成全球新股發(fā)行，募集資金685億美元，成為全球有史以來最大股本融資項目。從國家的角度，規(guī)制改革后，從國家油氣資源看，不但解決了巴西石油的自給自足問題，而且從2007年開始，巴西從石油凈進(jìn)口國一躍成為石油凈出口國。

石油在巴西曾被視為國家主權(quán)的象征。1953年巴西掀起了聲勢浩大的“石油是我們的”運動，迫使政府于當(dāng)年立法規(guī)定石油由國家聯(lián)邦政府壟斷經(jīng)營，并于1954年成立了國家石油公司Petrobras作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)1953年頒布的石油法，Petrobras代表國家負(fù)責(zé)巴西全方位的石油勘探開發(fā)，原油和天然氣以及制成品的運輸，包括海運和管道運輸。煉油業(yè)務(wù)以及整個天然氣產(chǎn)業(yè)基本上也被Petrobras實行壟斷經(jīng)營。巴西含油氣盆地眾多，資源豐富，Petrobras的勘探開發(fā)活動業(yè)績斐然，至1997年，巴西躋身于日產(chǎn)百萬桶原油的國家行列的第16位。但是巴西石油行業(yè)投資不足，巴西一直高度依賴進(jìn)口石油。在缺乏競爭的環(huán)境里，長期獨家經(jīng)營，導(dǎo)致了Petrobras的低效率和高浪費。

20世紀(jì)90年代，巴西高度壟斷的石油體制與巴西經(jīng)濟(jì)改革倡導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)背道而馳，作為壟斷公司的Petrobras成為眾矢之的。因此，巴西石油體制改革提上議事日程。當(dāng)時改革也分成了兩派，一派是改革派，他們極力要求徹底打破壟斷，建立產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則明確的新體制，把Petrobras徹底私有化。另一派是保守派，他們除了對失去既得利益的擔(dān)心外，也有對國家利益的憂慮，擔(dān)心國家財產(chǎn)是否會被瓜分和賤賣，認(rèn)為壟斷是必要的，并且也行之有效。同時還擔(dān)心改革是否會影響還是石油凈進(jìn)口國巴西的石油安全。最終改革派占了上風(fēng)，石油體制改革拉開了序幕。1995年11月，巴西對1988年版的憲法進(jìn)行了修訂，從憲法角度終止Petrobras對石油領(lǐng)域的壟斷權(quán)，當(dāng)然改革派也進(jìn)行了妥協(xié)，保持國家對Petrobras的控股地位。新的石油法規(guī)定，國家對Petrobras持有不低于50%的股份，另加一個投票權(quán)，改革方案還保留了3年的過渡期。

1997年8月6日，巴西總統(tǒng)簽署了新的石油法。該法詳細(xì)制定了石油改革的法律框架，依法成立的國家石油署，被授權(quán)全面管理石油勘探開發(fā)的招標(biāo)和授權(quán)，代表國家行使石油天然氣資源的管理權(quán)。根據(jù)新石油法，巴西石油工業(yè)政企分開，Petrobras不再行使政府職能。最關(guān)鍵的是巴西石油天然氣領(lǐng)域?qū)γ駹I資本和外資全面開放，只要符合相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，民營企業(yè)和外資均可參加公開的招投標(biāo)或者直接向國家石油署申請獲得石油勘探開發(fā)、煉油、運輸以及下游業(yè)務(wù)等的許可。國家石油署要求Petrobras移交了巴西石油領(lǐng)域所有的公益性資料，包括地質(zhì)、地理等數(shù)據(jù)，并新成立了一個名為“數(shù)據(jù)銀行”的機(jī)構(gòu)，對有投資意愿者開放。Petrobras不再享有任何特權(quán)，必須在市場上和其他參與者平等競爭。為了避免唯一的國家石油公司的利益受損，Petrobras已經(jīng)有商業(yè)發(fā)現(xiàn)或較大投資的勘探區(qū)塊，可以不參加公開招標(biāo)就繼續(xù)勘探3年，若有新發(fā)現(xiàn)則可進(jìn)一步開發(fā)。通過逐步剝奪Petrobras壟斷權(quán)，至2002年1月份，Petrobras才真正失去對原油和成品油進(jìn)出口的壟斷權(quán)。

截至2007年5月，經(jīng)巴西國家石油管理局批準(zhǔn)從事石油及石油產(chǎn)品進(jìn)出口的企業(yè)共有184家，其中從事原油進(jìn)口的企業(yè)12家，從事原油出口的企業(yè)6家。截至2007年6月，巴西全國從事石油產(chǎn)品經(jīng)銷的企業(yè)255家，其中從事車用燃料批發(fā)的企業(yè)132家。目前巴西全國共有加油站39 290家，其中7 213家屬于巴西石油公司，4 423家屬于巴西本地石油集團(tuán)Ipiranga，雪佛龍、殼牌和埃索公司則分別有2 463家、2 014家和1 980家。

（二）巴西石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革特點

1.放松上游規(guī)制

巴西也是實行政監(jiān)分開，全國能源委員會是巴西石油政策的制訂和決策機(jī)構(gòu)，礦業(yè)能源部是巴西政府石油歸口管理部門，礦業(yè)能源部下屬國家石油管理局是巴西石油行業(yè)具體監(jiān)督管理部門。巴西石油體制改革比較特殊之處是放松石油產(chǎn)業(yè)鏈的上游規(guī)制，保留石油產(chǎn)業(yè)鏈的下游即成品油的價格監(jiān)管。放松石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制后，巴西國家石油署作為石油資源的管理者，開放勘探開發(fā)市場，開展國際石油招標(biāo)?？鐕凸緦Π臀鞯氖屯顿Y掀起了一個高潮，同時國內(nèi)公司也積極踴躍地投資石油領(lǐng)域，巴西石油投資快速增長，10年期間數(shù)十億美元的勘探開發(fā)為發(fā)現(xiàn)大型油氣田奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)巴西石油法，投資者獲得石油份額后，可以按照國際油價出售巴西原油。除了英國殼牌、美國雪佛龍、戴文等國際性的大公司在巴西大有斬獲外，其他一些新開展業(yè)務(wù)的公司一般都采取與Petrobras合作開發(fā)的方式。

放松石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制，巴西政府通過稅收和資源費的方式獲得穩(wěn)定的收益。除了正常的企業(yè)所得稅外，巴西政府可以獲得簽字費、礦稅、特別參與權(quán)、土地使用費。甚至政府還通過特別參與權(quán)在預(yù)期收益特別好的項目上獲得更高的利益。石油法詳細(xì)規(guī)定了收益在政府各個部門和地方的分配，保證了各方的利益。

2.保留下游價格監(jiān)管

巴西是南美洲最大的成品油市場，巴西政府對成品油價格規(guī)制仍然很嚴(yán)。巴西政府通過復(fù)雜的稅收體系和干預(yù)利潤率來影響成品油價格，甚至把成品油價格作為調(diào)控手段。巴西的13個煉油廠中的11個都屬于Petrobras，所以巴西政府對成品油價格實行規(guī)制，也是防止Petrobras的壟斷影響成品油市場。

三、巴西石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革對我國的啟示

從巴西石油產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)格規(guī)制到基本放松的歷程來看，無論國家利益還是原來的國家石油公司利益均沒有造成損失，而且實現(xiàn)了雙贏。給我們的啟示是：

（一）從嚴(yán)格規(guī)制高度壟斷到放松規(guī)制，不會損害國家利益

巴西石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中曾遇到種種阻力。對于石油凈進(jìn)口國而言，放開石油上游市場，實施外資和其他民營企業(yè)準(zhǔn)入，確有一定的風(fēng)險。但是結(jié)果巴西不僅成為石油凈出口國，而且巴西政府還通過稅收和資源費等收到穩(wěn)定的收益。改革前的1996年底，巴西石油剩余儲量只有67億桶，到2006年底，巴西石油剩余儲量達(dá)到了122億桶。從石油凈進(jìn)口國一躍而為石油凈出口國，完全是顛覆性的改變。所以對于中國來說，可以考慮允許民營企業(yè)和其他國企進(jìn)入石油產(chǎn)業(yè)。

（二）打破壟斷不會影響國家石油公司的地位

從巴西國家石油公司Petrobras角度看，放松規(guī)制，Petrobras失去國家壟斷公司的地位，非但沒有被削弱實力，反而由于松綁，增強(qiáng)了國際競爭力，在世界范圍內(nèi)開展石油勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，躋身世界一流石油公司之列。Petrobras首先在巴西國內(nèi)增加了15萬名新股東，爾后在紐約證券交易所成功上市。國內(nèi)外雙管齊下，Petrobras獲得了巨大的現(xiàn)金流。卸下很多原先需要無條件承擔(dān)的社會義務(wù)包袱，能與其他公司平等競爭，Petrobras進(jìn)行了一些戰(zhàn)略調(diào)整，如為了專注于海上勘探開發(fā)等主業(yè)的經(jīng)營，Petrobras出售了一些陸上邊際效益較低的尾礦和低產(chǎn)油井。Petrobras成立了專營原油和天然氣運輸業(yè)務(wù)的子公司Transpetro。根據(jù)石油法第三方準(zhǔn)入的原則，其他公司也可以平等地利用管道、港口運輸基礎(chǔ)設(shè)施。巴西海域遼闊，Petrobras發(fā)揮其深?？碧郊夹g(shù)獨特優(yōu)勢，進(jìn)行深?？碧?。Petrobras實行了新的合資合作模式，與外資企業(yè)合作開展巴西國內(nèi)勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，作為交換還要共同開拓國際新業(yè)務(wù)。與改革初期的擔(dān)心相反，改革后的Petrobras不僅沒有衰落，反而獲得了新生。僅僅用了6年時間，Petrobras的產(chǎn)量翻了一番，國內(nèi)外的總產(chǎn)量達(dá)到了日產(chǎn)200萬桶的規(guī)模，躋身世界一流石油公司之列，在世界上27個國家開展了石油勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，并于2006年被納入道瓊斯指數(shù)。在《石油情報周刊》排名中，Petrobras名列世界石油公司排行榜第15名。目前巴西石油公司是世界第9大上市能源公司，其目標(biāo)是在2020年前躋身世界前5強(qiáng)。

從中國現(xiàn)狀來看，中石油和中石化，已經(jīng)完成了從上游到下游垂直一體化經(jīng)營，中海油是完全按照國際化經(jīng)營而組建的公司。三足鼎立，即使石油產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制，一般國內(nèi)公司無論是國企還是民營企業(yè)都不可與之平起平坐，只是增加了一些競爭，拾遺補(bǔ)缺而已。而且放松規(guī)制，解除中石油和中石化平抑油價的社會義務(wù)，按照上市公司經(jīng)濟(jì)行為操作，輕裝上陣。3大石油巨頭已經(jīng)走向國際化經(jīng)營，到海外開發(fā)石油資源。巴西Petrobras應(yīng)該是一個很好的啟示。

（三）不同國情，規(guī)制產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)不同

鑒于中國與巴西的國情不同，巴西放開的是石油產(chǎn)業(yè)鏈的上游。在中國目前尚未建立石油戰(zhàn)略儲備，對外依存度高達(dá)50%的情況下，中國石油產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)紫葢?yīng)該放開下游具有競爭性的環(huán)節(jié)。

四、對中國石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制的政策建議

中國目前石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制呈現(xiàn)出兩種不合理的極端，一種極端是中國石油產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制過度，進(jìn)入規(guī)制過嚴(yán)，形成了行政性壟斷和高行業(yè)壁壘。石油上游基本是禁入，下游是嚴(yán)格規(guī)制，實行審批制，成品油價格規(guī)制和所有制歧視性進(jìn)入規(guī)制。另一個極端是政府規(guī)制不足，在規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制方式、規(guī)制結(jié)果的評價方面嚴(yán)重不足。機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有像其他國家實行政監(jiān)分離的石油管理體制，規(guī)制方式上只是單一的價格規(guī)制，市場禁入。在石油產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)沒有實行規(guī)制、放松規(guī)制、激勵性規(guī)制相結(jié)合。從巴西石油規(guī)制改革歷程給我們的啟示來看，中國石油產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的改革應(yīng)該遵循以下路徑：

（一）制度創(chuàng)新，從行政性壟斷過渡為政府規(guī)制

政府規(guī)制和市場調(diào)節(jié)相輔相成，兩者對于發(fā)展石油產(chǎn)業(yè)都不可或缺，相得益彰。鑒于石油在國民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，尤其是中國的國情，即使石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)入相對成熟的發(fā)展階段，仍會處于政府的規(guī)制之下，但要把握好規(guī)制的力度和程度。從政府的角度看，除了要加大防止政壟斷行為的力度，還要防止中石油中石化兩大集團(tuán)串謀合謀，防止尋租行為及謀取利益集團(tuán)。從公司治理視角來看，要適當(dāng)放松規(guī)制，市場準(zhǔn)入。即使對3大石油巨頭的規(guī)制也要適當(dāng)，既要創(chuàng)造競爭環(huán)境給其壓力，也要為其松綁，解除社會義務(wù)。對政府規(guī)制者也要加強(qiáng)規(guī)制。對規(guī)制進(jìn)行準(zhǔn)確的評價，引入新型政策工具規(guī)制影響評估(RIA)，利用收益成本方法，評估規(guī)制帶來或可能帶來的正面或負(fù)面影響。

（二）從嚴(yán)格的價格規(guī)制和市場禁入規(guī)制過渡為價格規(guī)制與激勵性規(guī)制相結(jié)合

制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高透明度，公示進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)條件。區(qū)分石油產(chǎn)業(yè)鏈中自然壟斷性領(lǐng)域和非自然壟斷性領(lǐng)域，自然性壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)相分離。規(guī)制不是把整個產(chǎn)業(yè)鏈都置于規(guī)制之下，而是區(qū)分產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)。中國石油產(chǎn)業(yè)集中度過高，石油公司集生產(chǎn)者與銷售者、甚至管理者身份于一身，壟斷性很強(qiáng)。如果政府過于偏向壟斷一方，則整條石油產(chǎn)業(yè)鏈就會失衡，任何一個環(huán)節(jié)的失衡都會影響整條鏈的發(fā)展，因此政府要注意協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)之間利益。如果不實行政府規(guī)制，石油公司有可能不去積極主動降低內(nèi)部成本，而是利用其壟斷優(yōu)勢獲得利潤。在競爭性業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)引入競爭，給石油公司以競爭壓力，對自然壟斷的環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制，促使石油公司降低成本，提高資源配置和生產(chǎn)效率，從而降低石油終端價格，保護(hù)消費者的利益，減少無謂損失。即使在石油產(chǎn)業(yè)鏈上游嚴(yán)格規(guī)制也并非僅僅由中石油和中石化兩家壟斷，而是有控制地開放。石油產(chǎn)業(yè)鏈下游按照一定的標(biāo)準(zhǔn)放開。在中國石油產(chǎn)業(yè)，中石油中石化均是國有企業(yè)，對于放松規(guī)制的產(chǎn)業(yè)鏈部分環(huán)節(jié)，允許民營企業(yè)和其他國營企業(yè)進(jìn)入，但是進(jìn)行一視同仁的規(guī)制。

目前，我國成品油零售是石油石化業(yè)的軟肋。我國加入WTO后，跨國石油公司加快了進(jìn)入零售終端的進(jìn)程。我國原油市場完全與國際市場接軌，而國內(nèi)成品油市場卻由于行政性壟斷與市場脫節(jié)。在油品零售市場的經(jīng)營理念、營銷方式和技術(shù)水平方面，中國石油公司與國際石油公司尚有很大的差距。但是中石化和中石油也有自身的優(yōu)勢。即使允許市場準(zhǔn)入，中石油和中石化在物流管理上，從油庫、車隊到加油站整個供應(yīng)鏈垂直經(jīng)營，容易實施整體油品配送，條件優(yōu)于普通加油站?，F(xiàn)在中國加油站技術(shù)條件和技術(shù)設(shè)施基礎(chǔ)還有很多需要改善之處，實行標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營，可以加速度地發(fā)展，提高單站加油量，規(guī)模經(jīng)營。

（三）多方式拓展自然壟斷產(chǎn)業(yè)的融資渠道

引入競爭機(jī)制，在壟斷行業(yè)內(nèi)引入多種所有制，包括兩大集團(tuán)以外的國有企業(yè)和民營企業(yè)。市場準(zhǔn)入是必然的趨勢，必須建立進(jìn)入壁壘。符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，不分所有制，允許進(jìn)入。但是也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

（四）實行不對稱規(guī)制（asymmetric regulation），扶持中小企業(yè)進(jìn)入石油下游有效競爭

對承擔(dān)服務(wù)的普遍性功能的下游企業(yè)給予政策性補(bǔ)貼，如邊緣山區(qū)的加油站。

（五）建立獨立的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)

規(guī)制與監(jiān)管分開，破除政企同盟，改變規(guī)制主體由行業(yè)主管部門演化而來的現(xiàn)象，保持公正性、獨立性。規(guī)制機(jī)構(gòu)人員由多方面人才組成，提高規(guī)制專業(yè)化水平和能力，改進(jìn)規(guī)制方式。發(fā)揮非政府組織NGO的作用，避免單純依靠政府規(guī)制。很多國家的行業(yè)協(xié)會在石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制過程中發(fā)揮著積極的作用。中國石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨許多新問題，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)存在利益沖突，而目前主要靠強(qiáng)勢政府規(guī)制，一旦放松規(guī)制容易出現(xiàn)一管就死一放就亂的局面。所以以行業(yè)協(xié)會為橋梁，協(xié)調(diào)企業(yè)與利益相關(guān)者的關(guān)系，使之約束和規(guī)范本行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營行為。

主要參考文獻(xiàn)：

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