王輝耀

“在目的地國(guó)居住的保障可能促成回移或循環(huán)流動(dòng)。同樣，給予雙重國(guó)籍身份也可能有助于回移?！?/p>

隨著全球分工協(xié)作的細(xì)化以及跨國(guó)公司崛起，“人才環(huán)流”已經(jīng)成為一個(gè)比“人才回流”更龐大的群體。從國(guó)際項(xiàng)目合作到政府外派外交官、跨國(guó)公司外派員工都在此范疇。即使那些本土出生的海外族裔人才，尤其那些已經(jīng)成家育有子女、事業(yè)上有所建樹(shù)的高端人才，不比那些剛剛畢業(yè)或者在海外成就不如意的留學(xué)生，讓他們放棄海外一切回到基礎(chǔ)條件更為遜色的祖籍國(guó)重新開(kāi)始，將是非常艱難的選擇。但如果不是必須的“二選一”，他們又很愿意同時(shí)貢獻(xiàn)自己才智為祖(籍)國(guó)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，進(jìn)行項(xiàng)目合作、學(xué)術(shù)與技術(shù)交流、回國(guó)投資創(chuàng)業(yè)、為本土跨國(guó)公司在國(guó)外工作等人才環(huán)流行為。因此，承認(rèn)或默認(rèn)雙重國(guó)籍，或者開(kāi)通綠卡與簡(jiǎn)化簽證，是人才環(huán)流發(fā)生的最基本保障。

評(píng)估實(shí)施雙重國(guó)籍

雙重國(guó)籍問(wèn)題，多年來(lái)一直在社會(huì)各界中爭(zhēng)論不休。國(guó)際上的研究普遍認(rèn)為：雙重國(guó)籍或者出臺(tái)類似綠卡制度是“人才環(huán)流”的最根本保障，同時(shí)也能幫助一個(gè)國(guó)家將曾經(jīng)流失的人才轉(zhuǎn)化為“共享”或推動(dòng)海外人才回歸，以及有助于引進(jìn)外國(guó)的優(yōu)秀人才。2006年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在其報(bào)告中就指出：“如果能夠保證再度移民海外，有權(quán)在目的地國(guó)長(zhǎng)期居留的移徙者可能更愿意返回家園嘗試新生活。因此，在目的地國(guó)居住的保障可能促成回移或循環(huán)流動(dòng)。同樣，給予雙重國(guó)籍身份也可能有助于回移?！?/p>

承認(rèn)雙重國(guó)籍，其實(shí)并不會(huì)加快本土人才的流失。有條件也有決心移民出去的人才，不會(huì)因?yàn)橐艞壉緡?guó)國(guó)籍就選擇不移民。決心徹底回歸祖國(guó)的人才，也不會(huì)因?yàn)閲?guó)家承認(rèn)雙重國(guó)籍就不回國(guó)效力。相反，只會(huì)堅(jiān)定許多有客觀原因或主觀疑慮而沒(méi)有放棄外國(guó)籍族裔人才回流的決心。英國(guó)公眾政策研究協(xié)會(huì)(IPPR)的研究也指出：“人口流動(dòng)的門(mén)檻越低，永久移民的人就越少?！?/p>

印度、巴西、墨西哥、菲律賓等新興發(fā)展中國(guó)家意識(shí)到這一點(diǎn)后，20世紀(jì)90年代后都改變政策明確承認(rèn)雙重國(guó)籍。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、西班牙、意大利、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等都承認(rèn)或默認(rèn)雙重國(guó)籍。日本實(shí)質(zhì)上默認(rèn)，為此2000年還拒絕引渡涉嫌政治丑聞但同時(shí)有日本國(guó)籍的秘魯前總統(tǒng)日本裔藤森。德國(guó)和荷蘭有條件承認(rèn)，韓國(guó)已計(jì)劃承認(rèn)。概括地說(shuō)，世界主要國(guó)家當(dāng)中，只有我國(guó)明確反對(duì)雙重國(guó)籍。

筆者在調(diào)研中收到很多反饋，例如北大和清華有4個(gè)學(xué)院院長(zhǎng)是留學(xué)人員，由于在海外留學(xué)工作多年，并已經(jīng)在海外成家，具有外國(guó)籍也不便放棄，因此在國(guó)內(nèi)評(píng)選院士和作為國(guó)家科研項(xiàng)目主申請(qǐng)人都受到限制，這已經(jīng)影響他們正?？蒲泄ぷ?，有的甚至計(jì)劃離開(kāi)中國(guó)。因此，筆者建議我國(guó)可根據(jù)國(guó)情出臺(tái)默認(rèn)雙重國(guó)籍的政策：

一、采用香港模式。原則是國(guó)籍身份應(yīng)以出境與否為決定因素。全國(guó)人大對(duì)此曾有解釋：“所有香港中國(guó)同胞，不論其是否持有英國(guó)屬土公民護(hù)照或者英國(guó)國(guó)民(海外)護(hù)照，都是中國(guó)公民……在外國(guó)有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)的中國(guó)公民，可使用外國(guó)政府簽發(fā)的有關(guān)證件去其他國(guó)家或地區(qū)旅行，但在香港特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)其他地區(qū)不得因持有上述證件而享有外國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利。”這種辦法可以推廣到整個(gè)中國(guó)。

二、采用印度、墨西哥、菲律賓模式。其一對(duì)等承認(rèn)，由于我國(guó)出生的海外人才主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家，所以這一做法既可讓大多數(shù)不支持雙重國(guó)籍的東南亞國(guó)家不擔(dān)心華僑問(wèn)題，也能推動(dòng)人才回流和環(huán)流。其二放寬申請(qǐng)對(duì)象，非中國(guó)出生但父親或者爺爺是中國(guó)人也可對(duì)等申請(qǐng)。

三、可采用美國(guó)或者俄羅斯的默認(rèn)模式，獲得外國(guó)籍不取消中國(guó)國(guó)籍，但也只承認(rèn)中國(guó)籍。放棄國(guó)籍需在自愿的情況下，在海外大使館或領(lǐng)事館簽署一份放棄國(guó)籍聲明，并繼續(xù)交幾年個(gè)人所得稅以抵消增加的工作成本，否則終生不許入境。

四、針對(duì)外國(guó)高端人才出臺(tái)移民入籍政策。外國(guó)人才入籍后享受本土公民同等雙重國(guó)籍政策。我國(guó)目前移民入籍規(guī)定主要從親屬關(guān)系考慮，必須是中國(guó)人的近親屬，定居在中國(guó)，批準(zhǔn)后不得保留外國(guó)籍。我國(guó)需從永久性獲得人才的角度補(bǔ)充：外籍高層次人才依賴技術(shù)、投資等原因獲得中國(guó)綠卡，在居住一定年限、符合一定條件后可申請(qǐng)入籍；對(duì)于如獲得過(guò)諾貝爾獎(jiǎng)等世界級(jí)領(lǐng)軍人才及特殊人才，則可直接申請(qǐng)入籍。雙重國(guó)籍湖綜合出臺(tái)類似綠卡制度是“人才環(huán)流”的最根本保障，同時(shí)也能幫助一個(gè)國(guó)家將曾經(jīng)流失的人才轉(zhuǎn)化為“共享”或推動(dòng)海外人才回歸。以及有助于引進(jìn)外國(guó)的優(yōu)秀人才。

完善移民綠卡制度

移民入籍、綠卡、工作簽證等手段，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期爭(zhēng)奪全世界人才的基本手段。國(guó)籍與綠卡一般用于長(zhǎng)期引進(jìn)海外人才'主要針對(duì)高端人才以及長(zhǎng)期需要的人才，并被當(dāng)成招商引資的重要手段；工作簽證則被用于短期引進(jìn)外國(guó)普通人才或自身需求的勞工。我國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)，對(duì)于外國(guó)人才不分層次都屬于短期引進(jìn)、短期使用。

2004年明才正式出臺(tái)綠卡制度，這在我國(guó)移民法上是一個(gè)空前突破，但從申請(qǐng)綠卡規(guī)定來(lái)看，條件太高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)因?yàn)樽陨砣瞬湃笨诙鴮?dǎo)致對(duì)引進(jìn)外國(guó)高層次人才的需求。北京出入境管理處的外國(guó)人簽證處副處長(zhǎng)沈順今曾經(jīng)分析過(guò)申請(qǐng)的難度：第一，如律師事務(wù)所不屬于企業(yè)范疇，難以申請(qǐng)；第二，企業(yè)在華辦事處、代理處的首席代表，不屬于獨(dú)立企業(yè)的高級(jí)管理人員。即使在工商局注冊(cè)的企業(yè)任職，但企業(yè)的類型，如果不屬于高新技術(shù)企業(yè)、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》規(guī)定的鼓勵(lì)類外商投資企業(yè)、外商投資先進(jìn)技術(shù)企業(yè)、外商投資產(chǎn)品出口企業(yè)這4種類型之一，或任職不滿4年的，仍不能申請(qǐng)綠卡。

此外，我國(guó)也沒(méi)有考慮到中國(guó)畢業(yè)的外國(guó)留學(xué)生以及在國(guó)外工作多年、具有高專業(yè)技能、但國(guó)內(nèi)工作時(shí)間4年以下的留學(xué)人才與華裔人才。因此，目前的綠卡制度并沒(méi)有起到應(yīng)有的長(zhǎng)期引進(jìn)海外人才或招商引資的作用。

全球化時(shí)代，各個(gè)國(guó)家都在爭(zhēng)奪高層次人才，各國(guó)綠卡制度無(wú)形中也處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。因此，我國(guó)應(yīng)該改革目前的綠卡制度，以便在全球人才市場(chǎng)爭(zhēng)奪自己所需要的人才：

一、建議綠卡制度采取更為開(kāi)放的政策，可考慮采取國(guó)際通行的積分制，并放低門(mén)檻。目前英國(guó)與澳大利亞都采取積分制，在申請(qǐng)國(guó)工作、有申請(qǐng)國(guó)工作聘請(qǐng)、在申請(qǐng)國(guó)居留較長(zhǎng)時(shí)間、會(huì)漢語(yǔ)都是加分因素；在國(guó)外職位很高、屬于我國(guó)急需領(lǐng)域、擁有特殊才能等都可列入加分因素，但不能“—刀切”地限定必須在我國(guó)工作4年以上且居留累計(jì)不少于3年；技術(shù)移民必須受過(guò)高等教育，但更注重自身需要，而非變成職稱競(jìng)賽——“具有副教授、副研究員等副高級(jí)職稱以上。

二、出臺(tái)通過(guò)綠卡入籍的政策，獲得綠卡符合一定條件達(dá)到一定年限后可申請(qǐng)入籍，不一定非要是中國(guó)公民的近親，以便能夠更好地吸引外籍人才來(lái)華定居或工作。世界上很少有國(guó)家對(duì)于計(jì)劃長(zhǎng)期引進(jìn)的海外人才不考慮讓其入籍。

簡(jiǎn)化往返中國(guó)的簽證制度

在國(guó)籍與綠卡問(wèn)題解決前，往返中國(guó)簽證問(wèn)題也

是人才回歸以及人才環(huán)流的重要障礙。我國(guó)海外使領(lǐng)館不多，手續(xù)卻很繁雜。筆者在加拿大調(diào)研時(shí)，一位留學(xué)博士曾抱怨說(shuō)：“留學(xué)生們不敢回來(lái)創(chuàng)業(yè)，不少是怕回國(guó)之后實(shí)事還沒(méi)做，辦手續(xù)就累死了……我們回國(guó)還要簽證，去中關(guān)村申辦留學(xué)人員企業(yè)資助還需要中國(guó)國(guó)籍，很難干成實(shí)事?！?/p>

國(guó)家有關(guān)部門(mén)曾多次出臺(tái)文件，鼓勵(lì)留學(xué)人才以多種形式為國(guó)服務(wù)，并從強(qiáng)調(diào)“人的回歸”過(guò)渡到“才的回歸”，提出對(duì)在華任職的留學(xué)歸來(lái)人員以及外籍高科技、高層次管理人才提供入出境便利，對(duì)符合6類高層次外籍人才(包括外籍留學(xué)人才)可根據(jù)實(shí)際需要發(fā)給“F”或者“Z”簽證。2001年5月14日，教育部、科技部、財(cái)政部、人事部和公安部等有關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國(guó)服務(wù)的若干意見(jiàn)》。對(duì)6類高層次外籍人才身份的確認(rèn)，由教育部的中國(guó)留學(xué)服務(wù)中心承辦：

一、被國(guó)內(nèi)高校或科研院所聘為校級(jí)或院所領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，被聘為正副教授或正副研究員的留學(xué)人才；

二、與國(guó)內(nèi)高?；蜓芯繂挝缓炗?年以上執(zhí)行其教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)活動(dòng)合作協(xié)議需要經(jīng)?；貒?guó)的留學(xué)人才；

三、在國(guó)內(nèi)企業(yè)或在國(guó)內(nèi)本人創(chuàng)辦的公司擔(dān)任高級(jí)管理(副總經(jīng)理以上職位)的留學(xué)人才；

四、執(zhí)行中央和地方政府與國(guó)外簽署的國(guó)家級(jí)科研項(xiàng)目、重點(diǎn)工程協(xié)議的留學(xué)人才；

五、來(lái)華投資數(shù)額為本地投資數(shù)額中上線的留學(xué)人才；

六、赴西部地區(qū)從事教學(xué)、科研和創(chuàng)辦企業(yè)等為國(guó)家西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略服務(wù)的留學(xué)人才。

這項(xiàng)規(guī)定立意非常好，但實(shí)施起來(lái)難度非常大。在對(duì)高科技和高層次管理人才進(jìn)行界定上，忽略了私有企業(yè)招聘引進(jìn)海外人才的需求。人才競(jìng)爭(zhēng)的主體都有兩個(gè)，一個(gè)是政府，一個(gè)是企業(yè)。大型私營(yíng)企業(yè)同樣需要頂尖科研人才，但因?yàn)檫@類人才不是副總經(jīng)理以上高級(jí)管理人才，也與國(guó)內(nèi)高校無(wú)任何關(guān)系，就完全有可能被拒辦。而且為了辦一個(gè)長(zhǎng)期回國(guó)簽證，就要先找到接收單位，還要符合規(guī)定的高層次，再跑到留學(xué)服務(wù)中心進(jìn)行資歷認(rèn)證，手續(xù)也比較繁瑣。

大多數(shù)國(guó)家對(duì)于本土人才出入境沒(méi)有任何限制，對(duì)于外籍人才也注意簡(jiǎn)化手續(xù)。例如歐盟成員國(guó)之間的人才能夠自由流動(dòng)與選擇工作；美國(guó)也規(guī)定任職于高等教育機(jī)構(gòu)、非贏利性研究機(jī)構(gòu)、政府研究機(jī)構(gòu)以及獲得美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)碩士以上學(xué)歷的外國(guó)公民可不受H1B簽證名額限制。

在目前沒(méi)有雙重國(guó)籍的政策下，我國(guó)可以考慮針對(duì)各項(xiàng)記錄良好、原籍是中國(guó)的海外華人，以及海外出生、符合高層次人才認(rèn)證條件的華裔高端人才，都簡(jiǎn)化簽證審批手續(xù)，可直接發(fā)放永久居留證，或發(fā)放與港澳通行證、臺(tái)胞證類似的長(zhǎng)期免簽證的僑胞證。對(duì)于一般性海外出生的華裔人才，凡申請(qǐng)來(lái)我國(guó)發(fā)展符合一定條件者(門(mén)檻不能過(guò)高，只需如學(xué)歷達(dá)到本科或能有同等工作經(jīng)驗(yàn)、掌握一定程度漢語(yǔ)、有一定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保)，均可獲得長(zhǎng)達(dá)數(shù)年有效期的往返簽證。對(duì)于進(jìn)入中國(guó)工作與投資的外國(guó)高層次人才也簡(jiǎn)化手續(xù)，提供出入境的方便，這樣既節(jié)省政府相關(guān)部門(mén)的工作成本，也有利于引進(jìn)外才與外資，推動(dòng)人才環(huán)流。