楊冬艷

（鄭州大學(xué) 公共管理研究中心，河南 鄭州 450001）

尋找公共行政的價值

楊冬艷

（鄭州大學(xué) 公共管理研究中心，河南 鄭州 450001）

公共行政價值研究既是公共行政倫理研究的一個重要內(nèi)容，也是公共行政實踐的現(xiàn)實需要。對公共行政價值的研究基于以下兩個前提：思想基礎(chǔ)和理論前提——事實與價值二分法的消解；實踐背景——對官僚制工具理性的超越，而運用倫理學(xué)方法構(gòu)建以公共行政正義為核心的公共行政價值體系是公共行政價值研究不容忽視的路徑與方法。

公共行政；價值；二分法；官僚制

誕生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的公共行政，效率是其最基本的“善”?！靶姓茖W(xué)的目的就是以最少的人力和材料消耗來完成手頭的工作，因此，效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理，效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價值基石。”［1］（P123）然而，這種效率至上的官僚制行政模式摒除管理中的人性化傾向，實行對行政人員的非人格化管理，對道德在公共行政中的作用持懷疑態(tài)度，忽視或摒棄平等、公平、民主等價值，體現(xiàn)為對公共行政“工具性價值”的極端追求，而對公共行政“目的性價值”的極端輕視的行政模式，在實踐中導(dǎo)致了種種弊端，如行政人員在行政過程中出現(xiàn)的人格沖突，行政機構(gòu)內(nèi)部官僚主義之風(fēng)盛行，政府管理社會事務(wù)的能力和威信受到質(zhì)疑等。20世紀(jì)60年代末與70年代初，以美國為代表的西方國家連續(xù)發(fā)生了一系列的經(jīng)濟、社會和政治危機，也使得這種效率至上的公共行政模式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，從20世紀(jì)70年代至今，西方不少學(xué)者試圖采用一些新的公共行政理論以克服傳統(tǒng)公共行政的弊端，如新公共行政理論、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論等，同時美國等西方國家也不斷嘗試著行政范式的變革。我國政府公共行政改革目前正處于關(guān)鍵時期，對于行政價值的選擇直接決定了我國政府公共行政的模式。一方面我們要學(xué)習(xí)借鑒西方官僚制所取得的一切積極成就，另一方面又要超越西方的行政官僚制，為政府公共行政注入倫理價值，實現(xiàn)公共行政工具性價值與目的性價值的統(tǒng)一。而明確公共行政價值研究的理論基礎(chǔ)與實踐前提，研究公共行政價值體系構(gòu)建的路徑與方法則是公共行政價值研究的關(guān)鍵。

一、尋求公共行政價值的思想基礎(chǔ)和理論前提：事實與價值二分法的消解

作為一種思想和方法，事實與價值二分法形成于20世紀(jì)初西方理論界的形式主義思潮，直接受到19世紀(jì)末新康德主義弗萊堡學(xué)派的文得爾班和李凱爾特的影響。然而其基本的思想和方法可以追溯到17世紀(jì)英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨。在休謨看來，價值判斷完全在理性的領(lǐng)域之外，因為價值判斷是主觀的?！笆聦嶊愂觥笔悄軌颉翱陀^為真的”，而且同樣能夠被“客觀地保證”，相反，價值判斷不可能成為客觀真理和得到客觀保證。因此，當(dāng)一個“是”判斷描述一個“事實內(nèi)容”時，那就無法從中導(dǎo)出“應(yīng)當(dāng)”判斷。休謨的這種“事實內(nèi)容”的形而上學(xué)構(gòu)成了從“諸是”（ises）到“諸應(yīng)當(dāng)”（oughts）的所宣稱的不可推導(dǎo)性的全部根據(jù)［2］（P16），從而也蘊涵了事實與價值分屬于兩個相互分別的領(lǐng)域。但正如希拉里·普特南所言：“說到底，事實與價值的二分法并不是一種區(qū)分，而是一個論題（thesis），即‘倫理學(xué)’與‘事實內(nèi)容’無關(guān)的論題?！保?］（P21）以后這一理論經(jīng)過邏輯實證主義者的秉承，并進一步地使世界相信“事實”與“價值”的分離是如何地有效和不可或缺，從而認為傳統(tǒng)規(guī)范倫理學(xué)不是理性討論的主體，盡管他們所秉承的思想家休謨本就是一位歷史上十分重要的倫理學(xué)家。按照希拉里·普特南縝密和細致的思考和研究，無論是在休謨還是卡爾納普那里其理論構(gòu)建的基礎(chǔ)——關(guān)于“事實”的界定都是不能成立的。邏輯實證主義的事實與價值二分法是根據(jù)對于什么是“事實”的狹隘的科學(xué)想象得到辯護的，正如休謨式原型是根據(jù)關(guān)于“觀念”和“印象”的狹隘的經(jīng)驗主義心理學(xué)得到辯護的。休謨事實與價值二分法背后的“事實”概念是一個狹隘的概念，在這種概念中，事實就是與感覺—印象相符合的某種東西。而邏輯實證主義的事實與價值二分法不是奠基于對價值或評價的本性的任何嚴(yán)肅的考察，他們所考察的“事實”的本性是根據(jù)狹隘的經(jīng)驗主義進行的。用普特南的話說，無論從歷史上還是從概念上看，那些論證起源于一種貧困的經(jīng)驗主義（后來是同樣貧困的邏輯實證主義）的事實觀。希拉里·普特南不僅從抽象的層面論證了事實與價值二分法何以是拙劣的，作者還從現(xiàn)實世界中無處不在的事實與價值的纏結(jié)的重要現(xiàn)象來否定那種二分法。并將阿馬蒂亞·森（A-martya Sen）多年以來一直在倡導(dǎo)和捍衛(wèi)的一種強有力的論證——關(guān)于福利經(jīng)濟學(xué)中的倫理問題的理性論證的必要性和可能性，作為顛覆事實與價值二分法的充分的論據(jù)，表明評價與事實的“確定”是一種相互依賴的活動。事實與價值是不可分離的，正如阿馬蒂亞·森在《倫理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)論文集》中所指出的，經(jīng)濟學(xué)的貧困化是與經(jīng)濟學(xué)與倫理學(xué)的分離密切聯(lián)系在一起的，“我曾一再強調(diào)，通過更多地關(guān)注倫理學(xué)，福利經(jīng)濟學(xué)可以得到極大的豐富；同時，倫理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)更緊密地結(jié)合，也可以使倫理學(xué)的研究大受裨益”［3］（P89）。

對于事實與價值二分法產(chǎn)生與顛覆的回顧，是因為“公共行政”作為一門獨立學(xué)科的問世正是基于“事實領(lǐng)域”與“價值領(lǐng)域”的分離，當(dāng)然還有公共行政體制實際運行中存在著的民主與效率之間的沖突這一直接根源。但公共行政與政治的分離在思想根源上直接受到20世紀(jì)初科學(xué)化思潮的影響，不僅倫理學(xué)、政治學(xué)內(nèi)部出現(xiàn)了“事實”與“價值”二元對立的格局，而且將公共行政學(xué)從蘊涵價值目標(biāo)的政治學(xué)中分離出來也得益于這種思潮影響下政治與行政的分離（在某種意義上說，至少從公共行政作為一門獨立學(xué)科的問世和研究來說，這種分離是有著其積極性的一面的）。近代以來，政府從混為一體的國家機器中分離出來，專門從事相對獨立的國家意志的執(zhí)行和社會公共事務(wù)的管理，行政管理與傳統(tǒng)的統(tǒng)治管理有了很大的不同，但仍具有統(tǒng)治性和政治性特征。19世紀(jì)末，伴隨著西方主要資本主義國家向城市化、工業(yè)化的過渡，資本主義社會各種矛盾日趨復(fù)雜，原有的行政管理越來越不能適應(yīng)時代的要求。為了適應(yīng)政府行政從消極走向積極的轉(zhuǎn)變，以緩和、解決各種社會矛盾，維持社會穩(wěn)定并促進社會的發(fā)展，迫切需要有一門科學(xué)理論來指導(dǎo)政府行政管理活動以使政府更好地履行這一職責(zé)。1887年，美國學(xué)者伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）基于政治與行政二分的主張，將公共行政作為一個獨立的研究領(lǐng)域從政治中分離出來，其《行政學(xué)研究》一文的發(fā)表標(biāo)志著公共行政學(xué)的產(chǎn)生。威爾遜的行政理論的直接的思想淵源來自當(dāng)時德國集權(quán)政府建立在政治與行政分離基礎(chǔ)上的行政管理理論，因此威爾遜認為公共行政是“一門外來的科學(xué)”。之后，美國著名行政學(xué)家古德諾（Frank J.Goodnow）為了更進一步闡述政治與行政之間的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何協(xié)調(diào)提出了自己的見解，并在他1900年發(fā)表的《政治與行政》中明確指出：“政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”［4］，從而使威爾遜開創(chuàng)的公共行政學(xué)更加明確地從政治學(xué)中分離出來。馬克斯·韋伯對官僚制的研究，以及20世紀(jì)初泰羅對科學(xué)管理原理和方法的創(chuàng)設(shè)，為威爾遜實現(xiàn)對公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化管理提供了具體的組織安排和管理模式，標(biāo)志著公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科正式形成。在行政學(xué)家們看來，政治所體現(xiàn)的是國家政策的制定，“政策的制定是一個價值判斷與價值取舍的過程，離不開政治價值和道德目標(biāo)的指導(dǎo)”［5］（P11），而政府行政不是對政治價值和道德目標(biāo)的追隨，僅僅是執(zhí)行已經(jīng)制定好了的政策，是一個純粹“形式化”、“技術(shù)性”的“事實”過程，用威爾遜的話來說，行政管理是一個“實用性的細節(jié)”、是“技術(shù)性職員的事情”［6］。因此，“行政中立”成為政府行政的基本原則，公共行政只是執(zhí)行決策的一個“事實領(lǐng)域”，與政治學(xué)、倫理學(xué)等“價值領(lǐng)域”無關(guān)，公共行政所關(guān)心的只是如何提高行政效率，履行行政職能。

但是，不管學(xué)者們的意愿如何，也不管實踐者是否承認價值在公共行政中的作用，事實上，公共行政自產(chǎn)生以來，其理論與范式越來越突顯其價值訴求。公共行政作為政府管理社會公共事務(wù)的活動，無論是哪種理論指導(dǎo)下的行政范式都離不開社會倫理精神的導(dǎo)引，都是一定時代倫理精神的體現(xiàn)。行政與倫理、事實與價值，一直是彼此伴生和互動的兩個方面。由傳統(tǒng)公共行政的以工具性的效率作為核心價值，到新公共行政對公平、民主等人文價值的追求，再到新公共服務(wù)以公共利益為核心的價值取向，公共行政越來越蘊涵著對倫理精神的訴求，也越來越傾向于用倫理的視角去審視政府及其公共行政，倫理精神也越來越成為政府行政乃至整個社會治理體系的靈魂。誠如美國著名行政學(xué)家戴維·K.哈特所說：“公共行政并非一項專業(yè)技能，而是一種社會實踐道德的形式。”［7］正如阿馬蒂亞·森論證倫理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)的不可分離一樣，公共行政是不能與價值無涉的，20世紀(jì)70年代公共行政倫理學(xué)作為一門交叉學(xué)科的產(chǎn)生，正是這兩個領(lǐng)域溝通與融合的結(jié)果。公共行政倫理學(xué)的產(chǎn)生不僅是對公共行政產(chǎn)生之思想基礎(chǔ)——政治與行政二分理論的消解，在其思想淵源上更是對于事實與價值二分這一思想方法的消解，也為我們從倫理的角度審視公共行政、研究公共行政價值開辟了道路。

二、尋求公共行政價值的實踐背景：對官僚制工具理性的超越

“官僚制”，亦稱科層制?！肮倭胖啤钡挠⑽臑閎ureaucracy，由法語bureau和希臘語cratos復(fù)合而成。bureau的原意是指寫字臺，后引申為官員辦公的地方。后綴cratos的意思是管理、治理、統(tǒng)治。bureaucratie在18世紀(jì)已逐漸成為一個普遍的政治學(xué)詞匯，并具體指稱實施管理的政府行政機構(gòu)。官僚制作為一個國家對社會實行統(tǒng)治和管理的組織和行為體系是社會分工的結(jié)果，無論是在東方或是西方，作為組織形式的官僚制在古代中國、埃及和晚期羅馬帝國就已經(jīng)存在。中國古籍中最早出現(xiàn)“官僚”一詞的典籍是《國語·魯語（下）》，文中有“今吾子之教官僚”之說。中國古代的“官僚”與古埃及、羅馬官僚的產(chǎn)生一樣，源自于國家大型工程建設(shè)的需要。根據(jù)馬克斯·韋伯（Max·Weber）對于中國官僚制的研究，“家產(chǎn)官僚制最初起源于對初潮（vorflut）的治理與運河的開鑿，也就是說起源于建筑工程”［8］（P64）。韋伯將官僚制在中國產(chǎn)生的原因歸結(jié)為公共工程建設(shè)的需要，但中國的官員資格的獲取卻不是由技術(shù)或財富決定的，而是以人文素養(yǎng)作為評價標(biāo)準(zhǔn)?！爸袊鴼v來最為突出的是將人文教育作為社會評價的標(biāo)準(zhǔn)，其程度遠超過人文主義時代的歐洲和德國的情形?！保?］（P127）中國古代的官僚由于缺乏抽象的、成文的規(guī)范為基礎(chǔ)的法理程序，行政實施是以理想上的公道觀念為基礎(chǔ)的，所以，中國歷代王朝的行政機構(gòu)，用韋伯的話來講，是前官僚制的［9］（P128）。這也就是為什么在中國難以發(fā)展出現(xiàn)代官僚制的原因。在現(xiàn)代漢語中，“官僚制”一詞往往帶有貶義，與行政的“低效率”同義，強調(diào)該制度下產(chǎn)生的煩瑣公事程序、拖拉工作作風(fēng)以及泛濫成災(zāi)的各種公文和會議記錄等狀況［10］（P52）。這與馬克斯·韋伯所研究的現(xiàn)代“官僚制”有著本質(zhì)的不同。在韋伯看來，現(xiàn)代官僚制只能產(chǎn)生于近代西方資本主義國家，因為只有在近代資本主義國家才擁有既具合理性又具合法性官僚制的“土壤”——法理型統(tǒng)治的理性國家，中國古代所缺乏的正是這種“合理化”的因素，而表現(xiàn)為一種徹底的世俗主義精神，這樣體制下的官僚制只具有合法性而缺乏合理性。韋伯在《儒教與道教》中對于古代中國和歐洲官僚制的比較研究，其目的就是為了他對于現(xiàn)代官僚制的合理性作一種“合理性”的論證。

韋伯對官僚制的分析視角主要是考察官僚制的結(jié)構(gòu)和作用，從分析社會組織結(jié)構(gòu)入手，指出任何組織都是以某種形式的權(quán)威為基礎(chǔ)的，并提出歷史上存在著三種類型的權(quán)威：個人魅力型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威。前兩種類型的權(quán)威以及依據(jù)這兩種權(quán)威而作出的支配行為和建立在其權(quán)威基礎(chǔ)上的組織都屬于非理性范疇，不宜作為現(xiàn)代官僚組織及其行為的基礎(chǔ)。只有法理型組織才兼具合法性與合理性的特征。作為一種理想的行政組織形式，官僚制是建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的最有效率、“最純粹類型”的組織形式，其特征表現(xiàn)為：（1）固定的、正式的權(quán)限范圍，這一范圍一般由法來加以規(guī)定；（2）權(quán)威由組織的層級結(jié)構(gòu)和各種等級授予，有一種固定而有秩序的上下等級制；（3）管理有章可循；（4）管理人員專業(yè)化；（5）官員有較強的工作能力；（6）公務(wù)的管理遵循一般的規(guī)律［11］（P65）。由上可知，韋伯設(shè)計的官僚制是一種理性化、技術(shù)化和非人格化的組織體制，為了避免權(quán)力濫用，拋棄了人治因素，體現(xiàn)了科學(xué)精神與法制精神，在功能與效率上遠遠優(yōu)于非理性的行政行為。然而正是這樣一種建基于合理性與合法性基礎(chǔ)上的行政組織和管理理論，從它誕生以來，無論是在理論層面還是在行政實踐過程中都遭致諸多的詬病，甚至這個理想化的行政模式還被指責(zé)為是現(xiàn)代政府失靈的根源。面對公共行政實踐中的諸如政府財政危機、社會福利政策難以為繼、政府機構(gòu)日益臃腫、效率低下、公眾對政府能力失去信心等一系列問題，人們開始對韋伯官僚制理論進行批判性的反思，“一方面，從20世紀(jì)70年代開始，西方國家根據(jù)韋伯官僚制原則而不斷修繕、建構(gòu)起來的官僚體制出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性危機；另一方面，也說明韋伯官僚制理論本身存在著邏輯斷裂帶”［12］（P60-61）。對于官僚制在實際運行中和官僚制本身存在的這兩個問題，我們需要進行客觀地分析。韋伯是在歷史的敘述中建立其“理性官僚制”的理想類型的，這種理想類型秉承了法理型權(quán)威的“理性”要素（形式理性），并將歷史和現(xiàn)實中的具體的個別的官僚制的某些主要特征抽取出來綜合而成，是對現(xiàn)實官僚制的一種抽象與綜合，是思維構(gòu)造的一種完美理想境界。韋伯在建構(gòu)官僚制的理想模型時就知道這種模型與現(xiàn)實的差異性，而且在他建構(gòu)官僚制的理想模型的時期，官僚制也未得到充分的發(fā)展并遭遇到結(jié)構(gòu)性危機，因而對于韋伯官僚制的反思，不能僅從經(jīng)驗事實入手，以經(jīng)驗觀察的結(jié)果來指責(zé)概念建構(gòu)對經(jīng)驗世界的偏離，這種指責(zé)恰恰是對韋伯“理想類型”方法論的偏離。因此，值得反思的根本問題應(yīng)該是對現(xiàn)代官僚制得以建立的合理性概念的反思。

韋伯從實證主義出發(fā)，把社會行為分為合理性行為和非理性行為，其中合理性分為形式合理性和實質(zhì)合理性，或稱為工具合理性與價值合理性。在韋伯看來，實質(zhì)合理性是價值判斷的基礎(chǔ)，它對行動的目的和后果作出價值評價，是一種關(guān)乎倫理主義或道德理想的一種合理性。這種合理性強調(diào)行動的社會道德評價，忽視行動的效率，是一種主觀性的合理性，是傳統(tǒng)社會的本質(zhì)特征。形式合理性作為一種工具理性是消解了價值判斷、祛除巫魔的合理性，這種合理性以計算為手段并盡可能對于行動本身以及行動所能達到的預(yù)期目的進行計算，是一種科學(xué)高效、純粹客觀的合理性，是現(xiàn)代社會所需要的一種合理性。韋伯對于合理性的論說是為建構(gòu)其現(xiàn)代官僚制服務(wù)的，韋伯割裂形式合理性和實質(zhì)合理性、工具合理性與價值合理性之間的關(guān)系，將其官僚制理論建立在“純粹客觀的”工具理性、形式合理性的基礎(chǔ)之上。而這種價值理性與工具理性的對立伴隨著理性主義的發(fā)展在實踐中又進一步表現(xiàn)為信仰倫理與責(zé)任倫理的沖突。韋伯所建構(gòu)的官僚制在形式合理性和工具理性的原則下，片面追求行政責(zé)任的制度化設(shè)計，官僚制的科層體系僅僅表現(xiàn)為行政官員按章程辦事、受規(guī)則約束的運作體系，它遵循的是“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”，它“不因人而異”［13］（P243，251）。以這樣的模式建立起來的官僚制合理性是一種“形式合理性”，而不具有“實質(zhì)合理性”，行政過程是不包含價值、信念的純粹的技術(shù)過程，行政官員在這個體制和過程中只是一個工具，只對其所承擔(dān)的崗位負責(zé)。然而事實上，一個健全的社會必須是建立在工具合理性與價值合理性統(tǒng)一之上的，以官僚制作為組織形式的公共行政作為社會構(gòu)成的一個部分，其產(chǎn)生和運作必定包含著一定社會的價值取向和倫理精神，存在著倫理評價和價值判斷，政府行政官僚體系應(yīng)該是一定社會政治、倫理精神的有效載體。另外，作為公共行政主體的個人也不應(yīng)該是一個“單向度”的人，尤其是擁有公共權(quán)力的行政官員，在行政事務(wù)越來越趨于多樣化、復(fù)雜化，行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強，行政自由裁量權(quán)不斷加大的現(xiàn)代社會，其行政過程中“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理”［14］（P99）。能否及時、公正、有效地行使行政權(quán)力，就在于行政主體是否堅持社會公共利益的價值取向。而且行政主體的行政責(zé)任不僅源于法律、組織機構(gòu)、社會以及公眾對于行政主體角色的理性設(shè)計和合理期待，而且還源于行政主體出于信念、良知而對于自己角色責(zé)任的主觀認同，是一種客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的統(tǒng)一。因此，將公共行政科層體系中的行政主體當(dāng)作一個沒有良知、沒有價值判斷的“工作機器”顯然是有失“合理性”的，必然會在實踐中遭致種種詬病。

在20世紀(jì)后期西方各國的政府改革和諸多“摒棄官僚制”理念的浪潮中，人們已開始注意到官僚制作為一種組織形式的中立性帶來的問題，開始了超越官僚制工具理性的思考，西方公共行政理論與范式的不斷發(fā)展與變遷，以及行政倫理學(xué)的產(chǎn)生都昭示著公共行政倫理價值在公共行政中的重要作用，并不斷為公共行政組織注入價值理性。

三、公共行政價值研究的方法和路徑選擇

20世紀(jì)70年代以來，雖然伴隨著新公共行政理論和新公共服務(wù)理論的興起，公共行政學(xué)界越來越重視對于公共行政價值的研究，公共行政倫理學(xué)的應(yīng)運而生就是對傳統(tǒng)公共行政忽視價值研究的回應(yīng)。然而，總體上來看，公共行政倫理學(xué)研究較為關(guān)注對行政實踐問題的倫理探討，缺乏對行政倫理基礎(chǔ)理論形而上的思考，對于行政價值的研究也往往是基于學(xué)者各自不同的學(xué)術(shù)立場，尚未形成完整、統(tǒng)一的行政價值體系。筆者認為，研究方法是存在于理論體系之中的，一方面理論體系通過方法來表達，另一方面，方法本身也是理論體系不可分割的一部分。公共行政學(xué)、公共行政倫理學(xué)研究上的不足，究其根本原因就在于研究方法上的滯后與不完備。即使是公共行政倫理學(xué)，雖然關(guān)注公共行政價值的研究，但價值只是作為其研究內(nèi)容被考量，缺乏用倫理學(xué)的方法去探究和建構(gòu)公共行政價值體系的嘗試。因此，無論是公共行政學(xué)對于價值研究的關(guān)注，還是公共行政倫理學(xué)基礎(chǔ)價值體系的構(gòu)建都不能忽略倫理學(xué)方法。只有充分利用人類歷史上豐厚的倫理學(xué)資源，不僅要在公共行政研究中貫穿倫理精神，更應(yīng)該將倫理學(xué)方法應(yīng)用于現(xiàn)實的公共行政研究來表達公共行政本身的倫理特征，倫理學(xué)方法和路徑選擇是公共行政價值研究不可或缺的維度。

博登海默在他的《法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法》一書的前言中說道，“對一般法律理論的實質(zhì)性問題所作的論述，乃是以某些蘊含在我研究法理學(xué)問題的進路中的哲學(xué)假設(shè)和方法論假設(shè)為基礎(chǔ)的”［15］（P11）。同樣，對于公共行政價值的研究也應(yīng)該將倫理學(xué)方法作為表達公共行政價值的實質(zhì)性內(nèi)容的基本立場、維度和視野。不僅如此，對于公共行政價值的研究必然與人類社會關(guān)系中最為重要的價值訴求——正義相聯(lián)系，正如博登海默緊接所指出的，“這些假設(shè)中最基本的一點也許是這樣一種觀點，即任何法理學(xué)專業(yè)論著都不應(yīng)當(dāng)回避或忽視那些與在人際關(guān)系中實現(xiàn)正義有關(guān)的重要問題，盡管任何企圖用客觀的標(biāo)準(zhǔn)處理這個問題的做法都會遇到困難。我們認為，法律的功能乃在于促進這些人類價值的實現(xiàn)，因此，如果法律理論和法律哲學(xué)忽視這些人類價值，那么它們肯定是貧乏的、枯燥無味的。”［15］（P11-12）公共行政作為一個“與在人際關(guān)系中實現(xiàn)正義有關(guān)的重要問題”，公共行政價值研究必然是與正義價值緊密相關(guān)的一個研究領(lǐng)域，雖然形成客觀的標(biāo)準(zhǔn)解決處理公共行政價值問題是有困難的，但倫理學(xué)方法必然成為公共行政價值研究的重要方法，而且公共行政價值研究必須體現(xiàn)正義的主題。也就是說，對于公共行政價值的研究，應(yīng)該將“正義”作為其核心而展開，公共行政正義是公共行政首要的、核心價值。

倫理學(xué)是一門哲學(xué)理論科學(xué)，“倫理學(xué)研究社會道德現(xiàn)象不能停留在簡單的道德事實的記錄和單純的描述上，而是要深入到道德現(xiàn)象內(nèi)部去揭示其本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律”［16］（P9）。公共行政價值研究中倫理學(xué)方法的運用必須緊緊圍繞公共行政產(chǎn)生、發(fā)展的客觀基礎(chǔ)——公共行政權(quán)力而展開，通過揭示公共行政權(quán)力的本質(zhì)特征和內(nèi)在矛盾，抽象出“公共行政正義”的一般概念。在此基礎(chǔ)上運用倫理分析的工具進一步闡發(fā)“公共行政正義”的多元倫理維度。因為公共行政正義具有綜合的品質(zhì)，能夠具體表達其他公共行政的重要價值，如效率、平等和公共利益等價值。公共行政正義作為公共行政首要的核心價值，它的功能是幫助官僚制通過普遍接受的和為統(tǒng)治政體價值所認可的合法的實踐服務(wù)于社會正義的目的。也就是說，當(dāng)官僚機構(gòu)以追求正義的目標(biāo)行動時，正義要求他們?yōu)槟切┍砻嫔峡雌饋碛蟹制绲膫惱砗蛢r值提供一種統(tǒng)一的分析視角，并在最終的價值追求上達成一致。公共行政正義不僅表征了行政本身的價值訴求，也體現(xiàn)了對行政主體的倫理要求，既體現(xiàn)了公共行政的工具性價值也是其目的性價值的體現(xiàn)，是公共行政正義的義務(wù)論、目的論和德性論三重倫理維度的有機統(tǒng)一［17］。不僅如此，“倫理學(xué)是一門特殊的實踐科學(xué)”［16］（P12），對公共行政的倫理學(xué)闡釋不能脫離開公共行政的實踐本身，現(xiàn)實中公共行政正義的客觀存在本身就是多重維度的，只有采用不同的倫理視角去關(guān)照才能夠客觀地反映其實際存在，才能避免研究方法上的偏執(zhí)并保持理論構(gòu)建的完備性。公共行政正義作為行政倫理研究的一個重要內(nèi)容，也是公共行政實踐的核心價值要求，對于社會的發(fā)展具有舉足輕重的作用［18］。因此，對于公共行政價值研究的路徑選擇除了倫理學(xué)分析方法外，還必須克服西方有些學(xué)者在研究中基于各自不同的研究立場、各自為政的現(xiàn)象，必須對公共行政自身價值內(nèi)涵進行深入挖掘，并整合公共行政正義不同維度的指向，形成以公共行政正義為核心的價值體系研究路向。

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In Search of the Value of Public Administration

YANG Dong-yan
（The Research Center for Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou，Henan 450001，China）

The value of public administration is an important element in the research of public administration ethics，but also the practical needs of public administration.The study of public administration value is based on the following two premises：the theoretical presupposition——dissolution of the dichotomy between fact and value；the practice context——surpassing the instrumental rationality of bureaucratic system.The application of ethics for constructing the public administration’s value system which takes justice as the core，is the route to research the value of public administration，that can’t be ignored.

public administration；value；dichotomy；bureaucratic

B82-051

A

1000-2529（2011）05-0039-05

2011-04-18

國家社會科學(xué)基金項目“公共行政核心價值研究”（09BZZ026）；河南省教育廳人文社會科學(xué)重點研究基地項目“服務(wù)型政府績效評估體系優(yōu)化研究”（2010-JD-008）

楊冬艷（1964-），女，湖北云夢人，鄭州大學(xué)公共管理研究中心教授，哲學(xué)博士。

（責(zé)任編校：文 建）