楊 聲

(定西師范高等專科學校，甘肅 定西 743000)

在我國高等教育發(fā)展研究中，高校行政化始終是一個熱點問題。特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》提出“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”之后，有關(guān)高?！叭バ姓焙袈暩歉邼q，理論研究也不甘落后，搖旗吶喊式的文章此起彼伏，大有一夜之間取消高校行政級別和“去行政化”的勢頭。高校行政化已經(jīng)被給予阻礙高校發(fā)展“罪魁禍首”的角色，被人們所深惡痛絕。但是，如果我們冷靜地思考就會發(fā)現(xiàn)，我國高校行政化有它存在的歷史根源和現(xiàn)實基礎(chǔ)，高校行政化也不像人們所指責的那樣一無是處，更不可能像人們想象的那樣一夜之間離去。相反，在我國現(xiàn)階段，行政化有利于高校地位的提高和資源的爭取，在一定程度上不可或缺。當然，高校行政化對我國高校發(fā)展是造成了一些負面影響，但怎樣“去”，“去”什么，這是需要我們面對現(xiàn)實，理智思考的一個重大課題。

一、“去行政化”政策的確立

高校行政化一般可分為外部行政化和內(nèi)部行政化兩個層面。外部行政化是指高校與政府及其主管部門的關(guān)系行政化，主要表現(xiàn)為： 高校行政級別化、政府和高校行政直屬化、高校自主權(quán)萎縮化等。內(nèi)部行政化是指高校內(nèi)部管理運行官僚化，主要表現(xiàn)為： 行政權(quán)力膨脹化、行政運行主導(dǎo)化、學術(shù)權(quán)力邊緣化等。

由于高校行政化的確嚴重阻礙高校發(fā)展，“去行政化”必然成為社會和學術(shù)界的共同呼聲。2010年“兩會”期間，高校行政化成為教育領(lǐng)域一大熱點話題，高校行政化空前地受到與會代表們的強烈批評與質(zhì)疑，在我國高等教育領(lǐng)域掀起了“去行政化”的強烈呼聲。隨后頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》將高?！叭バ姓弊鳛槲覈叩冉逃虚L期改革的一項重要內(nèi)容，提出“推行政校分開、管辦分離?！薄半S著國家事業(yè)單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?！薄案淖冎苯庸芾韺W校的單一方式，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)?！备咝！叭バ姓庇纱顺蔀閲艺叨淮_立。

二、現(xiàn)階段高校行政化的現(xiàn)實必要性

在我國現(xiàn)階段的環(huán)境中，體制內(nèi)競爭的決定性因素是行政級別。行政級別的高低成為體制內(nèi)政治地位、權(quán)力大小、資源分配、重要程度、社會影響力的直接標志。高校在發(fā)展中要取得資源，爭取政府支持，必須要有相應(yīng)的級別與之抗衡。

建國以來，我國高校的行政級別曾發(fā)生過變更。新中國成立之初至20世紀60年代前期，我國許多著名大學的校長是由具有很高社會地位的高級干部擔任。在那個時期，高校的社會地位相當高。在20世紀80年代中期的教育體制和政治體制改革中，一度取消了高校的行政差別，將所有高校均定為局級。“該次改革的本意是取消高校行政級別，還高校一片學術(shù)凈土，然而，其消極后果也非常明顯。單純?nèi)∠咝５男姓墑e，高校的社會地位和影響力反而大大降低了，高校完全淪為教育行政部門的附庸，導(dǎo)致了高校自主權(quán)的萎縮和教育行政部門權(quán)力的膨脹，最終導(dǎo)致中國高校的集體矮化。針對這種現(xiàn)實，出于確立教育在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位等考慮，中央開始提升高校領(lǐng)導(dǎo)的政治待遇和社會地位?！盵1]1992年，有十多所高校被確定為副部級高校，黨委書記和校長同屬副部級待遇。進入新世紀，副部級高校增加到30多所。

2010年兩會期間，中國人民大學校長紀寶成代表就高校“去行政化”接受記者采訪時曾說： “高校行政級別不是現(xiàn)在有的，中國人民大學以前是副總理級，‘文革’后變成司局級，上世紀90年代以后，因為考慮到大學跟社會的交往問題，才把級別提高到副部級。把學者放在一定的行政崗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。從學術(shù)評價看，任何學術(shù)權(quán)力都是行政權(quán)力，把兩者截然對立是不對的。當社會習慣于以行政級別來衡量其社會地位時，取消高校的行政級別就是貶低教育?，F(xiàn)在我可以找北京市長、副市長，取消以后我肯定找不到了。大學校長應(yīng)該是社會名流，但我們國家還做不到這一點?！盵2]如果取消行政級別，紀寶成校長連科級都不是的話，不要說見市長，恐怕連門都進不去。這就是我國的現(xiàn)實。在這種現(xiàn)實情況下，高校沒有級別，還能健康發(fā)展嗎！

“基于歷史回顧與現(xiàn)實分析，可以看出，從一定程度上說，高校領(lǐng)導(dǎo)的行政級別對應(yīng)廳局級和副部級干部，是特定時期的具有政治遠見和政治智慧的變通安排，體現(xiàn)了政治分權(quán)和制衡的原則。它有一定程度的積極性，比如調(diào)動了高校領(lǐng)導(dǎo)的辦學積極性，提高和增強了各級高校在同級體制內(nèi)政治博弈中的競爭力和話語權(quán)?！盵1]同時，“高等學校的行政級別越高，與主管部門的溝通相對越容易，越可能獲得額外的辦學資源，因此高等院校的行政級別化即代表了政府對一所高校辦學成績的認可程度，也是賦予那些辦學質(zhì)量較好的高校的一種特權(quán)?！盵3]在學校層面，提高高校在社會中“被重視”的地位，爭取高校在社會的話語權(quán)、競爭中的優(yōu)勢，明確和提升學校行政級別必不可少，具有重大的現(xiàn)實意義和實際價值。

在高校內(nèi)部，行政必不可少。任何組織都有層次，有層次就有級別，級別就是權(quán)力，權(quán)力必然要用一定的手段來顯示，權(quán)力顯示的基本手段就是行政手段。高校是一個組織系統(tǒng)，組織系統(tǒng)就必須要有管理，有管理就有行政。高校行政這是其作為一個組織必然具備的屬性。目前存在的高校內(nèi)部行政化傾向，其關(guān)鍵不是因為其行政級別所致，而是因為行政人員的管理理念及其行為方式所致。即使在高校內(nèi)部取消行政級別，管理不可能消失，行政因素依然存在，在這種情況下，管理不善同樣將導(dǎo)致官僚化。即使高校內(nèi)部由學術(shù)人員主導(dǎo)的諸如學術(shù)資助、學術(shù)晉升、學術(shù)獎勵等活動，也未必就不需要行政所蘊含的程序規(guī)范性，“因為沒有嚴格的評審程序，僅依賴于學者的道德自律也未必就那么靠譜，譬如學術(shù)精英或權(quán)威主導(dǎo)的資源分配過程，也同樣會存在潛規(guī)則，其危害更甚，因為它會傷及到學術(shù)共同體的公信力以及脆弱的學術(shù)文化。”[4]

三、“去行政化”命題思考

(一)怎樣“去”

高?！叭バ姓敝辽僖邆鋬蓚€前提條件，一是社會治理法制化，二是高校具有獨立生存的環(huán)境和能力。

很多學者都拿西方發(fā)達國家高校無行政級別與我國高校相比，但他們沒有注意到高校生存環(huán)境的大相徑庭。首先，西方發(fā)達國家屬于法治國家，高校管理都依法進行，行政權(quán)力也會發(fā)生作用，但法規(guī)是高校發(fā)展的主導(dǎo)因素，行政權(quán)力必須依法行使，不能超越法規(guī)。這是西方發(fā)達國家高校不被行政權(quán)力束縛的基礎(chǔ)。我國雖然已基本步入法制化軌道，但在很多場合，政策和行政力量仍然起著主導(dǎo)作用，很多時候法規(guī)往往失靈。我們舉一個高等教育管理體制的例子，《高等教育法》第十三條規(guī)定： “國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學校?！薄督逃ā返谑臈l有更明確的規(guī)定： “高等教育由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理。”即我國高等教育分兩級管理，最低一級為省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省級以下地方政府沒有舉辦和管理高等教育的權(quán)利。但在近十多年來，我國新建、改建的一些?？圃盒?，大多實施所謂“省地共建、以地為主”的管理體制，實質(zhì)上由省級以下地方政府管理，形成了事實上的“三級管理”。由于這些院校本來地處落后區(qū)域，地方政府無能力、無資金管理和支持其發(fā)展，造成我國高等教育人為性的不公平發(fā)展。面對這種不合法現(xiàn)實，地方高校曾無數(shù)次訴求，但至今得不到解決。在高等教育領(lǐng)域，法規(guī)失靈的現(xiàn)象可以說比比皆是。其次，西方發(fā)達國家高校具有獨立生存的環(huán)境和能力。“西方國家隨著市民社會的發(fā)展，政府之外的區(qū)域性、全球性和非政府組織日益發(fā)達，私人資本受到法律的保護，教育投資受到鼓勵(如享受捐贈抵稅等)，大學作為社會學術(shù)與文化組織，被社會成員廣泛認可，其主體地位和獨立性得到尊重和維護，因此他們能夠按自身的邏輯運行，具有拒絕巨額捐款和忽視權(quán)貴的勇氣。而在我國，政府控制著絕大部分資源，非政府組織和私人資本及其弱小，社會力量投資教育的積極性缺少法律的提倡和保護，大學作為體制內(nèi)組織，其生存和發(fā)展主要依靠政府的物質(zhì)和精神的支持，其組織結(jié)構(gòu)和運行機制與行政機構(gòu)類似，缺乏個性和特色，缺少獨立運行的能力?！盵1]

因此，我國高?！叭バ姓保趪覍用?，首先要建立健全有利于高校獨立生存和發(fā)展的法律，其次要形成依法辦事的社會環(huán)境。在學校層面，各高校要能自我發(fā)展，獨立生存，本身要有能夠拒絕行政而獨立生存的內(nèi)在力量。

(二)“去”什么

從理論上說，高?！叭バ姓笔歉咝８母锏谋厝悔厔荩咝＝】蛋l(fā)展必須最后要徹底取消行政化。但是高校并不是一個孤立的組織，它存在于社會這個大組織之中，它的生存和發(fā)展必然要與社會其它組織關(guān)聯(lián)，社會整體環(huán)境必須要與其“去行政化”相適應(yīng)。不論是社會法制環(huán)境、人文環(huán)境，還是高校自身生存能力，現(xiàn)階段，都還不具備高校徹底“去行政化”的基礎(chǔ)。在高?！叭バ姓备母镏校仨毐苊獠环蠈嶋H的理想主義傾向。高校行政級別在我國現(xiàn)階段行政化管理體制下具有不可替代的重要價值，不能輕易被“去”。高校“去行政化”的終極目標，不是取消高校的行政級別或高校內(nèi)部管理者的行政級別，而是變行政管理為行政服務(wù)，變行政管理學術(shù)為行政服務(wù)學術(shù)，形成學術(shù)自由、大學自治的發(fā)展環(huán)境。比較而言，目前我國高校行政化的最大危害不是高校的行政級別或高校內(nèi)部的行政級別，也不是政府對高校的干預(yù)與管理，而是高校內(nèi)部官僚化的運作模式。現(xiàn)階段，高校“去行政化”不應(yīng)該是“去”行政級別這個形式，而是“去”行政專制這種運作模式和長官唯上這種官本位思想。因此，高校“去行政化”首先從高校內(nèi)部改革入口，從思想上和體制上改革內(nèi)部各級管理部門的工作作風，應(yīng)該是可行和切合實際的策略。

(三)現(xiàn)實的選擇

基于我國的現(xiàn)實，高校“去行政化”需要分步實施。第一步應(yīng)該從改革高校內(nèi)部管理體制、特別是內(nèi)部管理作風上入手；第二步要求高校自我發(fā)展，大力提升其辦學水平和服務(wù)社會的水平，增強獨立生存能力，形成獨立生存的內(nèi)部環(huán)境；第三步需要從政府層面逐步規(guī)范教育管理部門的工作職責、服務(wù)意識以及與高校生存和發(fā)展關(guān)聯(lián)的資源分配機制；第四步需要從國家層面逐步形成法制環(huán)境，創(chuàng)造高校獨立生存和發(fā)展的外部環(huán)境。現(xiàn)階段，就高校本身而言，“去行政化”需要做好以下幾個方面的工作。

第一，優(yōu)化內(nèi)部管理體制，轉(zhuǎn)變內(nèi)部管理作風。高校內(nèi)部行政化的一個主要特征，就是非學術(shù)人員或?qū)W術(shù)水平較低的人員充當高校部門管理者。一方面，這些人學術(shù)管理水平較低，完全官員般地行駛自己的權(quán)力，“官僚化”成為必然；另一方面，這些人以管理者的身份自居，對教授等學術(shù)精英指手畫腳，學術(shù)人員對此心理不平，造成工作中的抵觸心理和行為。在高校內(nèi)部提升學術(shù)精英的話語權(quán)，是弱化“官僚化”的有效措施。正如莫迪所言： “廣義地說，在大學內(nèi)部，流行的觀點可以概括為‘知識即權(quán)力’。意思就是，在任何領(lǐng)域決定權(quán)應(yīng)該為有知識的人共享，知識最多的人有最大的發(fā)言權(quán)，沒有知識的人無發(fā)言權(quán)?！盵5]因此，“要重塑大學理想和精神，首先必須高度重視大學的學術(shù)要求，不管是行政職位還是學術(shù)職位，都必須完全按照學術(shù)要求和標準來實施，這樣才可能消除高校的行政化傾向，回歸學術(shù)本位。……官員也必須具有相關(guān)的學術(shù)要求，沒學術(shù)的官員可以去其它地方當官，但不能在大學當官。這樣才能強化高校的學術(shù)崇拜、尊重知識和尊重人才的氛圍的養(yǎng)成。實際上，如果什么人都能當高校的官員，那么這樣的大學的行政化、官場化就是必然的結(jié)局了。高校是學術(shù)機構(gòu)，學術(shù)機構(gòu)的高度專業(yè)性和學術(shù)性決定了其獨特的管理特點，高校機構(gòu)必須由學者出任，不能出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的局面?！盵6]高校內(nèi)部官僚化環(huán)境的形成，與高校部門管理人員的配置有直接關(guān)系。因此，根據(jù)高校的特殊實際，建立“教授掛帥式”部門管理機制，顯得比較重要。所謂“教授掛帥式”部門管理機制，是指高校各管理部門的主要負責人由學校知名教授或具有一定責任心、公心的教授擔任，同時配備一名專職常務(wù)副職負責具體工作的管理機制。在具體工作中，重大事項由作為主要負責人的教授決策，具體工作由作為專職的常務(wù)副職執(zhí)行。這種機制有可能削弱高校內(nèi)部的官僚化行為，引導(dǎo)高校學術(shù)性發(fā)展。同時，要轉(zhuǎn)變高校內(nèi)部管理機構(gòu)工作作風，從制度上、評價上規(guī)范職責，變領(lǐng)導(dǎo)、管理為服務(wù)、執(zhí)行。“學術(shù)自由、大學自治是現(xiàn)代大學的核心理念。高校的機構(gòu)應(yīng)該圍繞這一理念而設(shè)置，組織運行應(yīng)該圍繞這一理念而展開。”[7]高校管理機構(gòu)運行模式服務(wù)化，這是高校尊重知識、尊重人才的表征，也是高校和諧發(fā)展、高水平發(fā)展的必要條件。即使取消高校行政級別，不從根本上轉(zhuǎn)變高校內(nèi)部管理意識及其運行模式，行政化依然存在。

第二，大力提高辦學水平，形成獨立生存能力。高校能不能“去行政化”，“去行政化”后能不能健康發(fā)展，從根本上說，要看高校有沒有獨立生存能力。反過來說，高校在“去行政化”后健康發(fā)展，必須要有獨立生存能力。所以，獨立生存能力的形成，這是我國高校發(fā)展的關(guān)鍵。西方等發(fā)達國家高校為什么能在沒有“行政化”的情況下持續(xù)發(fā)展，就是因為他們具有一流的師資、一流的辦學水平、一流的科研實力，他們可以用質(zhì)量吸引學生、用高效的科技服務(wù)爭得社會資金，用良好的聲譽贏

得社會各界的信賴和支持。因此，不論是面對“去行政化”的現(xiàn)實，還是健康持續(xù)發(fā)展，高校從內(nèi)部改革入手，大力提高辦學水平和學生培養(yǎng)質(zhì)量，提高學術(shù)和科研實力，提升學校服務(wù)社會、特別是服務(wù)地方經(jīng)濟建設(shè)的能力和水平，已成其面臨的第一重任。而學校整體實力的增強，主要因素在教師。世界著名一流大學美國加州理工學院的285名專任教師中，“有諾貝爾獎獲得者4人；國家科學院院士67人；國家工程院院士32人；國家文理(或譯為藝術(shù)與科學)學院院士78人，總共約180人，約占全日制專任教師人數(shù)的63%。此外，自1962年以來，有23個教師獲得過國家科學獎?wù)?；?969年以來，有13人獲得加州年度科學家稱號?！盵8]14該校的崛起和持續(xù)高水平發(fā)展就是因為有世界一流學術(shù)水平的教師支撐。“要辦好大學，必須依靠大師級教授組織教學和科研。沒有一流的學者以及他們之間的緊密協(xié)作，要想辦好大學是不可能的?！盵9]雖然影響高校教學質(zhì)量、科研水平以及服務(wù)社會能力的因素是多方面的，但從本質(zhì)上或重要程度上來說，首要因素就是教師。所以，高校提高其獨立生存能力的切入點就是加強師資隊伍建設(shè)，推出一批高水平、大師級人才。

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