陳 杉

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱 150030）

2008年爆發(fā)的“三鹿奶粉”事件導(dǎo)致了《食品安全法》的迅速出臺(tái)，同時(shí)也引起了人們對(duì)乳制品質(zhì)量安全的高度關(guān)注。從《食品安全法》規(guī)定的“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付10倍的賠償金”；到《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第47條規(guī)定的“明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償”；再到《刑法第八修正案》第143條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的刑事責(zé)任”以及144條規(guī)定的“在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料食品的刑事責(zé)任”等[1-2]。我國正逐步加強(qiáng)食品安全的法制建設(shè)，特別是加強(qiáng)了危害食品安全刑事法律責(zé)任的構(gòu)建，形成了運(yùn)用多個(gè)部門法全方位、立體式的食品安全法律規(guī)制體系，強(qiáng)化了法律的威懾力，以最大限度地防范食品安全事故發(fā)生，保障食品安全。

1 國外立法例

從國外的立法例來看，各國均加強(qiáng)了食品安全保障體系和監(jiān)管措施，制定了大量而具體的法律，以保證乳制品質(zhì)量安全與衛(wèi)生。

1.1 美國

2011年1月4日，美國通過了《FDA食品安全現(xiàn)代化法》，對(duì)在美國經(jīng)營的食品公司實(shí)施多項(xiàng)新規(guī)定，并擴(kuò)大了食品及藥物管理局（FDA）的職權(quán)，給予該部門在強(qiáng)制性召回和擴(kuò)大食品使用記錄方面的權(quán)利，以保護(hù)消費(fèi)者免受不安全食品損害。新規(guī)定增加FDA巡查食品設(shè)施的次數(shù)，包括在2012年1月4日前巡視至少600家外國設(shè)施。該法有助于FDA獲得更多的資源和權(quán)力，通過預(yù)防戰(zhàn)略加強(qiáng)國家食品安全體系[3-4]。這些措施將有助于提高包括乳制品在內(nèi)的食品安全監(jiān)控和預(yù)防力度。

1.2 日本

日本政府制定了一整套法律、技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，以高科技檢驗(yàn)、檢疫手段作后盾，從乳制品的原料生產(chǎn)、加工到流通等各個(gè)領(lǐng)域建立起一套完善的乳品安全保障體系。相關(guān)的法律主要包括《食品衛(wèi)生法》、《食品安全基本法》和《關(guān)于農(nóng)林物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識(shí)正確化的法律》等，此外還有《獸醫(yī)診療法》、《飼料安全法》、《新食品加工臨時(shí)措施法》。同時(shí)也配套出臺(tái)了《乳與乳制品成分標(biāo)準(zhǔn)部級(jí)法令》和“肯定列表制度”等技術(shù)法規(guī)?！妒称贰⑹称诽砑觿┑鹊囊?guī)格和標(biāo)準(zhǔn)》包含了乳制品中農(nóng)獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑規(guī)格和使用、污染物限量標(biāo)準(zhǔn)以及21種“不得檢出”的農(nóng)業(yè)化學(xué)品檢測(cè)方法等內(nèi)容?！妒称分修r(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑殘留檢測(cè)方法》則涉及所有食品中（包括乳制品）農(nóng)獸藥的8種多殘留檢測(cè)方法和227種單一檢測(cè)方法[5-6]。日本對(duì)食品、食品添加劑等的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)的要求是非常嚴(yán)格的。

1.3 英國

英國《食品安全法》規(guī)定，一般違法行為根據(jù)具體情節(jié)處以5 000英鎊的罰款或3個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁；銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個(gè)月監(jiān)禁；違法情節(jié)和造成后果十分嚴(yán)重的，對(duì)違法者最高處以無上限罰款或兩年監(jiān)禁。由此可見，英國對(duì)違反食品安全義務(wù)的違法者處罰非常嚴(yán)厲。

2 我國乳制品安全法律規(guī)制的完善

2.1 健全缺陷乳制品召回制度，完善已有的法律

2007年8月27日，國家質(zhì)檢總局公布并正式實(shí)施《食品召回管理規(guī)定》。實(shí)施缺陷乳制品召回制度最重要的因素是企業(yè)的執(zhí)行?！妒称钒踩ā芬?guī)定生產(chǎn)者和經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以召回，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)召回的食品采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施，并將食品召回和處理情況向縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督部門報(bào)告。

《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本條規(guī)定召回的，縣級(jí)以上相關(guān)管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營，食品生產(chǎn)經(jīng)營者在有關(guān)主管部門責(zé)令其召回仍拒不召回的要被處以罰款或被吊銷許可證[7]。同時(shí)，召回的前提是生產(chǎn)者和經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，既已發(fā)現(xiàn)如繼續(xù)生產(chǎn)或銷售，從主觀上來講為“明知”，根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。相比較而言，食品生產(chǎn)經(jīng)營者更有可能知悉其產(chǎn)品質(zhì)量，但如果心存僥幸，則有可能不去主動(dòng)實(shí)施產(chǎn)品召回。應(yīng)將乳制品生產(chǎn)企業(yè)自愿召回也納入到政府職能部門嚴(yán)格監(jiān)管下的強(qiáng)制行為，將乳制品召回的范圍、規(guī)模和告知消費(fèi)群體的內(nèi)容進(jìn)行詳盡規(guī)定，按照嚴(yán)格的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序執(zhí)行，如果政府職能部門發(fā)現(xiàn)乳制品不符合產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任由生產(chǎn)銷售企業(yè)承擔(dān)，政府有權(quán)利要求企業(yè)召回缺陷乳制品。

為防止缺陷產(chǎn)品對(duì)人體健康和生命財(cái)產(chǎn)安全造成損害，2009年4月8日，國務(wù)院法制辦在其網(wǎng)站上全文公開了《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例（送審稿）》，“法律責(zé)任”一章明確規(guī)定，當(dāng)產(chǎn)品存在與人體健康和生命安全有關(guān)的缺陷，生產(chǎn)者隱瞞或者虛報(bào)、不停止生產(chǎn)、銷售缺陷產(chǎn)品、不主動(dòng)召回缺陷產(chǎn)品的，需依照有關(guān)法律法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任，最高可處以50萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該送審稿鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)消除產(chǎn)品缺陷的責(zé)任，該規(guī)定意義深遠(yuǎn)。

2.2 加強(qiáng)乳制品安全事故處罰力度

2010年10月20日，衛(wèi)生部公布《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。針對(duì)乳制品，食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求。生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品以及用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品將被處以罰款或者吊銷許可證[8]。

對(duì)于乳制品安全事故，國家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)打擊力度，采取更有效的措施和手段，增強(qiáng)乳制品生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，通過嚴(yán)懲達(dá)到預(yù)防和威懾的目的，通過法律的強(qiáng)制性來提高乳制品生產(chǎn)企業(yè)的法制觀念、責(zé)任意識(shí)和誠信意識(shí)。《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第47條明確了缺陷產(chǎn)品侵權(quán)的懲罰性賠償責(zé)任，根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，違法者承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任的前提必須是生產(chǎn)和銷售的對(duì)象是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品。與此同時(shí)，應(yīng)加大刑法對(duì)食品安全犯罪行為的懲處力度?！缎谭ǖ诎诵拚浮返?43條、144條規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任。針對(duì)目前乳制品安全事故觸目驚心，生產(chǎn)銷售企業(yè)法律意識(shí)淡漠，由于違法成本太低而不惜以身試法。要使食品企業(yè)經(jīng)營者的心中形成和增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，使之明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任，加大普法教育的深度和廣度，只有這樣，才能從人們的根本思想上遏制在食品安全問題上的違法現(xiàn)象的產(chǎn)生，達(dá)到食品生產(chǎn)加工的合法化、正規(guī)化。必須加強(qiáng)乳制品安全事故處罰力度，發(fā)揮法律的威懾作用，防患于未然，切實(shí)保障嬰幼兒群體的生命健康[9-11]。

2.3 建立乳制品突發(fā)事件的應(yīng)急法律規(guī)制

我國乳制品安全管理涉及部門較多，管理權(quán)限不統(tǒng)一，在應(yīng)對(duì)乳制品危機(jī)時(shí)，工作效率較低。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的乳制品安全管理部門明確職能，使其各司其責(zé)，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，可迅速應(yīng)對(duì)危機(jī)。我國也應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的食品安全管理部門進(jìn)行整頓，明確劃分職能，裁撤重復(fù)機(jī)構(gòu)、精簡人員，同時(shí)也建立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)急，組成成員在平時(shí)各司其責(zé)，在緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)，可迅速地組織到一起形成決策中心，既相互分工又相互合作，迅速應(yīng)對(duì)危機(jī)。這些管理部門在非爆發(fā)突發(fā)事件時(shí)要注意信息收集和分析。

日本食品安全管理部門平時(shí)就很注重這項(xiàng)工作，這可為應(yīng)急時(shí)做出決策提供必要信息。而我國信息收集和整理工作仍較緩慢，經(jīng)常是發(fā)生了突發(fā)事件才去搜集相關(guān)信息，無法有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。必須用立法形式建立各部門信息交流、披露機(jī)制，有效避免乳制品安全事故的發(fā)生。

我國應(yīng)建立和完善預(yù)防性法律規(guī)制體系，重視乳制品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，乳制品風(fēng)險(xiǎn)管理以及乳制品風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，這3個(gè)環(huán)節(jié)將筑起乳制品安全的堅(jiān)固保障機(jī)制。本著“以人為本”的原則，對(duì)乳制品對(duì)嬰幼兒的人身健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，控制和防范風(fēng)險(xiǎn)，這樣即使有乳制品突發(fā)事件，對(duì)社會(huì)的危害也是最低的。

2.4 健全乳制品安全法律體系

國務(wù)院已出臺(tái)《食品安全法實(shí)施條例》，對(duì)有關(guān)食品安全問題作出細(xì)化規(guī)定。其他相關(guān)部門業(yè)已著手清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件，修訂與《食品安全法》不一致的條款。同時(shí)，地方性法規(guī)也應(yīng)作出適時(shí)修改，保證與《食品安全法》銜接緊密，確保這部重要法律的實(shí)施。

與此同時(shí)，我國應(yīng)借鑒其他國家卓有成效的立法經(jīng)驗(yàn)，采取乳制品法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等各種形式，貫徹現(xiàn)代法治理念，不斷健全、完善食品安全法體系。充分運(yùn)用多個(gè)法律部門對(duì)乳制品安全進(jìn)行規(guī)制，有效地防范乳制品安全事故的發(fā)生，切實(shí)保證嬰幼兒的健康。

3 小結(jié)

法律的制定不是一勞永逸的，更多的是要靠法律的嚴(yán)格執(zhí)行。只有體制、機(jī)制、法制健全，多管齊下，才能從根本上對(duì)乳制品安全進(jìn)行有效地監(jiān)管和防控。而要真正地保證食品安全，各級(jí)監(jiān)管部門應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)，生產(chǎn)銷售企業(yè)亦是責(zé)無旁貸。

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