項(xiàng)顯生

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046）

我國(guó)傷殘撫恤申請(qǐng)程序之研究

項(xiàng)顯生

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046）

我國(guó)公務(wù)員及軍人的傷殘撫恤權(quán)是一種綜合性權(quán)利，屬于受益權(quán)的范疇。我國(guó)目前傷殘撫恤申請(qǐng)程序存在缺少告知、公平聽(tīng)證及司法救助等重大程序缺陷。按照程序正義的基本原則，傷殘撫恤申請(qǐng)程序應(yīng)當(dāng)包括告知、行政聽(tīng)證（聽(tīng)取各方意見(jiàn)）及司法救濟(jì)等程序正義的基本內(nèi)容和機(jī)制。

傷殘撫恤；申請(qǐng)程序；程序正義

一、我國(guó)傷殘撫恤的法律性質(zhì)

《說(shuō)文》曰：“撫，安也?！薄靶?，憂也?！薄皳帷迸c“恤”結(jié)合，取其安慰關(guān)心之意，故現(xiàn)代用語(yǔ)中多將其解釋為“對(duì)因戰(zhàn)或因公致傷、致殘和犧牲以及病故人員的家屬給予物質(zhì)上的幫助和精神上的安撫”。“撫恤”一詞實(shí)為中華傳統(tǒng)文化之特有概念，其含意在外文中要用多個(gè)詞語(yǔ)之結(jié)合來(lái)表達(dá)，如在英文中至少要用“comfort and compensate”才能勉強(qiáng)接近撫恤之意?！皳嵝簟币辉~體現(xiàn)的是我國(guó)傳統(tǒng)儒家道德中的“父慈子孝”思想。從詞源上講，“撫恤”一詞體現(xiàn)的是尊長(zhǎng)、強(qiáng)者等處于優(yōu)勢(shì)地位者對(duì)卑屬等處于從屬地位者的關(guān)心、愛(ài)護(hù)、慰藉與鼓勵(lì)、褒獎(jiǎng)。

現(xiàn)代制度語(yǔ)境下的“傷殘撫恤”，雖然不能完全等同于撫恤一詞的詞源意義，但其精神實(shí)質(zhì)并無(wú)二致，體現(xiàn)的仍然是國(guó)家、社會(huì)、政府對(duì)弱者和特殊群體的一種關(guān)懷與態(tài)度，體現(xiàn)的仍然是“仁”道。這從我國(guó)的《公務(wù)員法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《傷殘撫恤管理辦法》等有關(guān)內(nèi)容來(lái)看就能得到說(shuō)明?！皳嵝簟币辉~所表達(dá)的“由上而下”的關(guān)懷，已從一般的國(guó)家、政府與社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體之關(guān)愛(ài)與憐憫中分化出來(lái)，演變?yōu)閲?guó)家、政府與社會(huì)對(duì)特定群體之安慰、褒獎(jiǎng)、鼓勵(lì)與補(bǔ)償。其原因?yàn)檫@些群體對(duì)國(guó)家與社會(huì)作出了貢獻(xiàn)，并且，他們?cè)趶氖鹿婊蚬彩聞?wù)中受到了傷害而致殘。

由此，傷殘撫恤權(quán)是指因從事軍事、治安等公共事務(wù)及參與保護(hù)公私利益等公益活動(dòng)，而受到傷殘或犧牲的人員及其家屬，所享有的在物質(zhì)和精神方面，從國(guó)家、政府與社會(huì)獲得鼓勵(lì)、幫助和支持的權(quán)利。

關(guān)于傷殘撫恤權(quán)的性質(zhì)，筆者認(rèn)為，它是一種綜合性權(quán)利，屬于受益權(quán)的范疇?！靶姓ㄉ系氖芤鏅?quán)是指行政相對(duì)人依法通過(guò)行政主體的作為和不作為而獲得各種權(quán)利和利益的權(quán)利。它是積極國(guó)家、給付行政模式下行政相對(duì)人的最重要的權(quán)利”①。

第一，傷殘撫恤權(quán)不是社會(huì)保障權(quán)。其在社會(huì)功能、權(quán)利內(nèi)容上都與社會(huì)保障權(quán)有本質(zhì)區(qū)別。傷殘撫恤權(quán)“是一種褒揚(yáng)和激勵(lì)，是對(duì)因公致殘公務(wù)員給予的政治上和精神上的優(yōu)厚待遇，是對(duì)足為楷模行為的宣示和指引”②?！皟?yōu)撫不是國(guó)家和社會(huì)的救濟(jì)，而是軍人的一種法定權(quán)利；軍人優(yōu)撫權(quán)是憲法明確規(guī)定的權(quán)利，應(yīng)歸于憲法權(quán)利的族系”③。國(guó)家對(duì)軍人優(yōu)撫的目的是激勵(lì)軍人發(fā)揚(yáng)保衛(wèi)祖國(guó)、建設(shè)祖國(guó)的獻(xiàn)身精神。社會(huì)保障權(quán)的主要目的是保障公民基本的生存和生活條件。傷殘撫恤權(quán)包括撫恤和優(yōu)待兩個(gè)方面，而社會(huì)保障主要關(guān)注的是公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

第二，傷殘撫恤權(quán)也不是行政獎(jiǎng)勵(lì)。從行政目的來(lái)看，“行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，通過(guò)賦予物質(zhì)、精神及其他權(quán)益，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持行政相對(duì)人實(shí)施一定的符合政府施政意圖行為的非強(qiáng)制性行政行為”④。而公務(wù)員、軍人因公致殘和犧牲則往往是為了履行自己的本職工作。從權(quán)利的本質(zhì)來(lái)看，行政獎(jiǎng)勵(lì)是賦予行政相對(duì)人額外權(quán)益的行政行為，而公務(wù)員、軍人及其家屬所享受的撫恤權(quán)則是其對(duì)應(yīng)于國(guó)家或政府的法定權(quán)利。

第三，傷殘撫恤權(quán)也區(qū)別于僅具有單純道德意義的自然權(quán)利。傷殘撫恤權(quán)是行政相對(duì)人享有的一項(xiàng)憲法權(quán)利。當(dāng)然，這種憲法權(quán)利需要法律予以實(shí)證化和具體化。在我國(guó)，傷殘撫恤權(quán)作為一項(xiàng)憲法、法律權(quán)利是否適用法律保留原則存在一定爭(zhēng)議。按照我國(guó)《立法法》的規(guī)定，我國(guó)適用的是絕對(duì)保留與相對(duì)保留的統(tǒng)一，即“重要事項(xiàng)保留原則”⑤。從撫恤金的確定和支付屬于公共預(yù)算范疇來(lái)看，傷殘撫恤權(quán)也應(yīng)納入法律保留范圍。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，撫恤制度立法具有層次性，即人大的撫恤立法只是規(guī)定撫恤法律制度的基本內(nèi)容，有關(guān)撫恤制度的具體操作規(guī)程的內(nèi)容可以通過(guò)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的形式予以細(xì)化。但無(wú)論采取何種形式的規(guī)范性文件予以表現(xiàn)，都必須能實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的傷殘撫恤權(quán)。因此，其實(shí)現(xiàn)的程序必須符合正當(dāng)法律程序的基本理念和基本原則。

二、我國(guó)現(xiàn)有傷殘撫恤申請(qǐng)程序的缺陷

既然傷殘撫恤權(quán)是一種受益權(quán)，是傷殘撫恤對(duì)象依法應(yīng)當(dāng)享有的憲法、法律權(quán)利，那么，其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)就應(yīng)自覺(jué)接受正當(dāng)法律程序的制約。在美國(guó)，無(wú)論把福利作為一項(xiàng)“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”看待，還是把其視為依靠授權(quán)合同獲取的公法契約利益，福利行政都要自覺(jué)接受正當(dāng)法律程序的控制。

《國(guó)防法》、《兵役法》、《消防法》、《公務(wù)員法》是我國(guó)傷殘撫恤法律制度的實(shí)證法。然而，它們均未對(duì)傷殘撫恤的申請(qǐng)程序作出具體規(guī)定。現(xiàn)有傷殘撫恤事宜的“申請(qǐng)程序”規(guī)定體現(xiàn)在民政部門(mén)2007年7月10日頒布的部門(mén)規(guī)章——《傷殘撫恤管理辦法》中?！秱麣垞嵝艄芾磙k法》在其第四至十一條中詳細(xì)規(guī)定了傷殘等級(jí)評(píng)定程序，該程序大致可以概括為“申請(qǐng)——審核——發(fā)證”程序。傷殘證是授受傷殘撫恤之充分必要條件，“傷殘人員從被批準(zhǔn)殘疾等級(jí)評(píng)定后的第二個(gè)月起，由發(fā)給其傷殘證件的縣級(jí)人民政府民政部門(mén)按照規(guī)定予以撫恤”（第二十二條）。

從現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，傷殘人員的“申請(qǐng)”至關(guān)重要，任何等級(jí)之傷殘，其撫恤之獲得必須依靠申請(qǐng)。其中，《傷殘撫恤管理辦法》第四條、第五條明確規(guī)定：“殘疾等級(jí)評(píng)定包括新辦評(píng)定殘疾等級(jí)、補(bǔ)辦評(píng)定殘疾等級(jí)、調(diào)整殘疾等級(jí)……屬于新辦評(píng)定殘疾等級(jí)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在因戰(zhàn)因公負(fù)傷或者被診斷、鑒定為職業(yè)病3年內(nèi)提出申請(qǐng)?！薄吧暾?qǐng)人（精神病患者由其利害關(guān)系人）申請(qǐng)?jiān)u定殘疾等級(jí)，應(yīng)當(dāng)向所在單位提出書(shū)面申請(qǐng)；沒(méi)有單位的，向戶籍所在地的街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書(shū)面申請(qǐng)。以原致殘部位申請(qǐng)調(diào)整殘疾等級(jí)的，可以直接向戶籍所在地縣級(jí)人民政府民政部門(mén)提出申請(qǐng)?！绷硗?，以前早已存在的《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二十二條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公致殘，醫(yī)療終結(jié)后符合評(píng)定殘疾等級(jí)條件的，應(yīng)當(dāng)評(píng)定殘疾等級(jí)。義務(wù)兵和初級(jí)士官因病致殘符合評(píng)定殘疾等級(jí)條件，本人（精神病患者由其利害關(guān)系人）提出申請(qǐng)的，也應(yīng)當(dāng)評(píng)定殘疾等級(jí)?！痹摋l例第二十四條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公致殘，未及時(shí)評(píng)定殘疾等級(jí)，退出現(xiàn)役后或者醫(yī)療終結(jié)滿3年后，本人（精神病患者由其利害關(guān)系人）申請(qǐng)補(bǔ)辦評(píng)定殘疾等級(jí)，有檔案記載或者有原始醫(yī)療證明的，可以評(píng)定殘疾等級(jí)?！边@是現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公致殘的唯一例外。從上述法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有傷殘撫恤申請(qǐng)程序存在諸多明顯缺陷。

第一，傷殘撫恤“依申請(qǐng)”與我國(guó)傷殘撫恤之性質(zhì)不符，無(wú)法實(shí)現(xiàn)傷殘撫恤的初衷。據(jù)考證，從國(guó)民黨政府頒布《確定戰(zhàn)后復(fù)員士兵生活輔導(dǎo)方案》時(shí)起，我國(guó)的撫恤制度之性質(zhì)從“恩賞”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲x務(wù)”，“至此,義務(wù)型撫恤觀念已然成為國(guó)家軍人撫恤的指導(dǎo)思想”⑥。其實(shí)，我國(guó)現(xiàn)代的傷殘撫恤不僅僅是法律義務(wù)問(wèn)題。對(duì)因公事或公益而致殘者給予撫恤，體現(xiàn)了國(guó)家、政府與社會(huì)對(duì)貢獻(xiàn)者的褒獎(jiǎng)、關(guān)懷、感激與補(bǔ)償，這是國(guó)家或政府應(yīng)盡的道德與法律義務(wù)，而義務(wù)的履行不以申請(qǐng)為前提或依據(jù)。進(jìn)而言之，申請(qǐng)與撫恤為互不相干的事，如果國(guó)家、政府有義務(wù)不履行，其對(duì)因公致殘者之信用必將受損，傷殘撫恤也就不再顯得那么光榮與高貴，其褒獎(jiǎng)與關(guān)愛(ài)效果也就大打折扣。

第二，程序繁瑣復(fù)雜。“依申請(qǐng)制度”為申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)了層層上報(bào)程序，繁瑣復(fù)雜，不便于撫恤的授受。傷殘撫恤的“依申請(qǐng)制度”不但要求因公傷殘人員主動(dòng)提出申請(qǐng)，還為該申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)了縣、市、省三級(jí)人民政府民政部門(mén)的“三級(jí)審核”制度⑦。這種制度設(shè)計(jì)不僅繁瑣拖沓，而且還使本已授受不易的撫恤，更因其滋生的官僚主義作風(fēng)而帶來(lái)了不少負(fù)面影響?！霸谙鄬?duì)和平的年代里，人們對(duì)軍人及其家庭的貢獻(xiàn)認(rèn)識(shí)不足，因而在具體工作中，常把撫恤與困難補(bǔ)助和救濟(jì)相混淆”⑧，工作人員常因制度設(shè)計(jì)的原因把自己置于優(yōu)勢(shì)地位，造成相關(guān)機(jī)構(gòu)“門(mén)難進(jìn)，臉難看”的不應(yīng)有現(xiàn)象，甚至嚴(yán)重到“英雄流血又流淚”⑨。

第三，“依申請(qǐng)制度”中“申請(qǐng)”的競(jìng)爭(zhēng)性影響社會(huì)誠(chéng)信，使真正的英雄飽受屈辱?！吧暾?qǐng)—授予”方式，使傷殘撫恤制度具備了一定的競(jìng)爭(zhēng)性，它雖然有利于因公致殘者表達(dá)自己的意愿（表達(dá)但不一定有效果），但也同時(shí)激起了投機(jī)與冒險(xiǎn)行為。許多不符合條件的傷殘者也會(huì)申請(qǐng)一下以圖僥幸，更有甚者，“為獲取因公致殘?jiān)u定，個(gè)別公務(wù)員出現(xiàn)偽造致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過(guò)，獲取因公致殘撫恤”，“公務(wù)員因公致殘撫恤采取中央財(cái)政負(fù)擔(dān)原則，地方財(cái)政不承擔(dān)責(zé)任，公務(wù)員所在單位也不承擔(dān)責(zé)任……導(dǎo)致有些單位將公務(wù)員因公致殘撫恤理解成一種福利待遇，努力幫助其工作人員爭(zhēng)取，甚至出現(xiàn)出具違背事實(shí)的致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過(guò)證明等問(wèn)題”。作為一種社會(huì)頌揚(yáng)的傷殘撫恤，其領(lǐng)域的弄虛作假，影響的不僅是一時(shí)一事，沾污的是社會(huì)誠(chéng)信，破壞的是社會(huì)道德標(biāo)桿。另外，做好事不留名一直為中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，傷殘撫恤“依申請(qǐng)制度”對(duì)于這一優(yōu)良傳統(tǒng)也是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第四，申請(qǐng)程序缺少行政告知程序。行政法上的告知程序是指行政主體在做出具體行政行為時(shí)，應(yīng)事先告知行政相對(duì)人行為的時(shí)間、地點(diǎn)，以及做出該行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)及相對(duì)人對(duì)該行為依法享有的權(quán)利等。傷殘撫恤權(quán)是公務(wù)員或軍人依法所享有的實(shí)證法權(quán)利，它絕非行政機(jī)關(guān)隨意恩賜給公務(wù)員或軍人的“福利”待遇，因此在申請(qǐng)程序設(shè)計(jì)上首先要關(guān)注的就是相關(guān)信息的公開(kāi)和告知。必須保證申請(qǐng)人能夠及時(shí)獲取全面的撫恤權(quán)利義務(wù)的信息，以便指導(dǎo)自己的申請(qǐng)行為，更好地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。

第五，申請(qǐng)程序缺少行政聽(tīng)證程序。聽(tīng)證程序是通過(guò)設(shè)計(jì)對(duì)立面的方式，公平聽(tīng)取各方當(dāng)事人對(duì)撫恤申請(qǐng)的意見(jiàn)和建議，以全面獲取撫恤申請(qǐng)的資料和信息，并最終為行政機(jī)關(guān)做出公正的行政給付決定提供更加科學(xué)、全面及權(quán)威資訊。同時(shí)，行政聽(tīng)證制度也為申請(qǐng)者與決定者及其他當(dāng)事人面對(duì)面商談、辯論及解決具體撫恤事項(xiàng)提供了程序保障。前文已述，傷殘撫恤權(quán)是我國(guó)公務(wù)員及軍人所享有的一項(xiàng)憲法、法律權(quán)利。在這重要法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，缺少申請(qǐng)人及相關(guān)當(dāng)事人參與的行政聽(tīng)證程序，顯然不符合行政法治的基本精神。

第六，申請(qǐng)程序缺少對(duì)撫恤行政行為的時(shí)效制度。時(shí)效制度是法律、法規(guī)對(duì)行政主體實(shí)施的行政給付行為施加明確的時(shí)間限制，其目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的控制及對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障。時(shí)效制度在行政程序法中的功能主要是督促行政機(jī)關(guān)在法定的期間內(nèi)及時(shí)履行行政職權(quán)和職責(zé)，提高行政行為的效率，其終極的價(jià)值追求則是為了保護(hù)人權(quán)。當(dāng)然，對(duì)于傷殘撫恤權(quán)申請(qǐng)者也應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的申請(qǐng)時(shí)效，但在規(guī)定申請(qǐng)人時(shí)效時(shí)，一定要特別關(guān)注傷殘撫恤權(quán)利申請(qǐng)人的客觀障礙，以最大限度地保護(hù)傷殘撫恤權(quán)享有者的合法權(quán)益。我國(guó)《傷殘撫恤管理辦法》第四條規(guī)定的“申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在因戰(zhàn)因公負(fù)傷或者被診斷、鑒定為職業(yè)病3年內(nèi)提出申請(qǐng)”就沒(méi)有考慮到撫恤權(quán)人因客體原因不便申請(qǐng)的特殊情況。如此必然會(huì)導(dǎo)致由于客觀原因不能及時(shí)申請(qǐng)傷殘撫恤的當(dāng)事人的失權(quán)問(wèn)題。這種規(guī)定顯然不具有程序正當(dāng)性。

第七，申請(qǐng)程序的延伸，缺少司法救濟(jì)制度?！皼](méi)有救濟(jì)，就沒(méi)有權(quán)利”。同時(shí)，作為對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的司法監(jiān)督程序，撫恤申請(qǐng)也應(yīng)該賦予申請(qǐng)者訴權(quán)，即請(qǐng)求審判機(jī)關(guān)依法審查行政行為的合法性的權(quán)利。在權(quán)利救濟(jì)方面，我國(guó)目前的傷殘撫恤申請(qǐng)程序沒(méi)有明確規(guī)定申請(qǐng)者有依法向?qū)徟袡C(jī)關(guān)請(qǐng)求司法審查的權(quán)利。我國(guó)《行政訴訟法》及司法解釋對(duì)此類行為判決類型也未作出規(guī)定，由此導(dǎo)致我國(guó)的審判機(jī)關(guān)判決行政機(jī)關(guān)依法履行行政程序義務(wù)時(shí)沒(méi)有具體法律依據(jù)⑩。

三、傷殘撫恤申請(qǐng)程序之構(gòu)建

第一，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建積極便民的運(yùn)行程序。首先要建立薦舉申報(bào)責(zé)任制。撫恤的決定權(quán)由省級(jí)人民政府的民政部門(mén)行使，以防止撫恤工作效率不高與權(quán)力濫用；各級(jí)人民政府的民政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同級(jí)政府撫恤推薦領(lǐng)導(dǎo)工作，各單位負(fù)責(zé)推薦或申報(bào)自己部門(mén)及管轄事項(xiàng)中出現(xiàn)的傷殘撫恤人員，落實(shí)責(zé)任制，對(duì)薦舉不力或?yàn)E用的單位與責(zé)任人員要設(shè)置制裁措施。國(guó)家民政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的撫恤領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作，制定制度規(guī)則。其次要簡(jiǎn)化審批程序，還要做到上門(mén)服務(wù)，體現(xiàn)國(guó)家關(guān)懷和責(zé)任的履行?。

第二，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的告知程序。立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定傷殘撫恤申請(qǐng)程序的告知程序內(nèi)容，包括撫恤法律依據(jù)的告知、申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利及程序權(quán)利的告知、具體行政行為內(nèi)容的告知等方面。其中，傷殘撫恤法律依據(jù)的告知內(nèi)容包括有關(guān)公務(wù)員、軍人傷殘撫恤方面的法律、法規(guī)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)把那些上級(jí)行政機(jī)關(guān)或自己制定的行政規(guī)章及規(guī)章以下的行政操作規(guī)程一起告知當(dāng)事人，以便讓當(dāng)事人清楚掌握受理機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的工作流程。在權(quán)利告知方面，行政機(jī)關(guān)不但要向申請(qǐng)人及其家屬講明傷殘撫恤實(shí)體權(quán)利及其適用標(biāo)準(zhǔn)，更要告知申請(qǐng)人及其家屬在申請(qǐng)過(guò)程中的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、異議權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)及司法救濟(jì)權(quán)等。在整個(gè)告知內(nèi)容中，最為關(guān)鍵的是要用最為周密的邏輯論證告知申請(qǐng)人傷殘撫恤確立與否的證成過(guò)程及其理由，并且要用恰當(dāng)?shù)姆绞桨研姓C(jī)關(guān)最終的決定內(nèi)容及時(shí)送達(dá)申請(qǐng)人或其家屬，以保證當(dāng)事人能夠最大限度地窮盡法律救濟(jì)途徑。

第三，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的聽(tīng)證法律制度。我國(guó)目前尚未制定專門(mén)的行政程序法，有關(guān)傷殘撫恤法律、法規(guī)又沒(méi)有行政聽(tīng)證程序的具體規(guī)定。因此在具體操作過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有具體的法律依據(jù)可供參照。但是傷殘撫恤權(quán)是我國(guó)特殊主體享有的憲法、法律權(quán)利，為了更好地保障申請(qǐng)人的合法權(quán)益，對(duì)于關(guān)涉其重大財(cái)產(chǎn)和精神利益的撫恤權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)通過(guò)行政聽(tīng)證程序的設(shè)計(jì)，公平地賦予當(dāng)事人各方公開(kāi)陳述、申辯和提出意見(jiàn)和建議的權(quán)利，以最大限度地傾聽(tīng)各方面對(duì)撫恤權(quán)益申請(qǐng)的意見(jiàn)，并在此基礎(chǔ)上作出公正的行政決定。行政聽(tīng)證一方面可以限制行政機(jī)關(guān)的恣意行政行為，另一方面可以最大限度地促進(jìn)撫恤申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政行為的理解和支持。同時(shí)，行政聽(tīng)證也可有效遏制騙取傷殘撫恤金的行為。

第四，應(yīng)當(dāng)確定合理的期限制度。“法律程序是以法定時(shí)間和法定空間方式作為基本要素的。法定時(shí)間要素包括時(shí)序和時(shí)限。時(shí)序是法律行為的先后順序，時(shí)限是法律行為所占的時(shí)間的長(zhǎng)短”?。因此傷殘撫恤申請(qǐng)程序要對(duì)行政機(jī)關(guān)受理、審核、聽(tīng)證、決定及送達(dá)等具體程序作出全面的期限規(guī)制。如果在傷殘撫恤申請(qǐng)程序中加入上述時(shí)限的規(guī)定，就能在很大程度上提高行政機(jī)關(guān)辦理?yè)嵝魧徍说男?。同時(shí)，傷殘撫恤申請(qǐng)程序也要對(duì)申請(qǐng)人的時(shí)效、時(shí)效中止及其法律后果等作出明確規(guī)定，把那些申請(qǐng)人主觀原因以外的客觀障礙排除在時(shí)效期間以外，以最大限度地保護(hù)公務(wù)員及軍人的合法權(quán)益。

第五，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的司法救濟(jì)制度。要賦予申請(qǐng)人不服行政機(jī)關(guān)具體行政行為的司法救濟(jì)權(quán)，特別是那些行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期間內(nèi)不作為的情形，更要賦予行政訴訟救濟(jì)權(quán)。我國(guó)《行政訴訟法》第十一條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，“（公民、法人）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的”可以提起訴訟。最高人民法院法釋〔2000〕8號(hào)文件第四十八條第二款規(guī)定：“人民法院審理起訴行政機(jī)關(guān)依法發(fā)給撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，依法書(shū)面現(xiàn)行執(zhí)行。”該司法解釋在準(zhǔn)許適用先予執(zhí)行的同時(shí)，實(shí)際上也擴(kuò)大了行政給付的訴訟范圍。然而，我國(guó)在行政訴訟類型化上并沒(méi)有把此類行為判決作為行政判決的種類予以揭示?，F(xiàn)有的行政訴訟類型在立法及司法解釋中載明只有撤銷之訴、確認(rèn)之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等。這就極大地約束和限制了審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查監(jiān)督的范圍和內(nèi)容。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法及時(shí)把傷殘撫恤申請(qǐng)程序中不作為、亂作為的行為判決類型予以明確，并賦予審判機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行訴訟調(diào)解的職權(quán)和職責(zé)，以最大限度地保護(hù)撫恤申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

第六，建立評(píng)授分開(kāi)制度。要建立國(guó)家級(jí)與省級(jí)傷殘?jiān)u定的權(quán)威中立機(jī)構(gòu)，實(shí)行評(píng)授分開(kāi)制度。傷殘等級(jí)的評(píng)定由省級(jí)權(quán)威中立機(jī)構(gòu)作出，有異議的提交國(guó)家級(jí)權(quán)威中立機(jī)構(gòu)鑒定；撫恤之授予決定由省級(jí)政府民政部門(mén)作出，但傷殘等級(jí)的評(píng)定工作應(yīng)由社會(huì)力量決定。評(píng)授分開(kāi)有利于制約機(jī)制發(fā)揮作用，防止枉法與腐敗，保持撫恤事務(wù)之圣潔。

注釋：

①柳硯濤、劉宏渭：《行政受益權(quán)研究》，載《法學(xué)論壇》2006年第2期。

②陳小勇：《公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究》，《中國(guó)民政》2009年第4期。

③劉利輝、劉春玲：《軍人優(yōu)撫權(quán)的法律屬性分析》，載《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第7期。

④應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2005年版，第209頁(yè)。

⑤關(guān)于法律保留的適用原則有“侵害保留說(shuō)”、“全部保留說(shuō)”、

“重要事項(xiàng)保留說(shuō)”及“國(guó)會(huì)保留說(shuō)”等學(xué)說(shuō)。

⑥羅英：《美國(guó)福利行政正當(dāng)程序模式研究》，載《行政法學(xué)研究》2011年第1期。

⑦李翔、陳宏明：《1927—1949年國(guó)民政府軍人撫恤觀念之流變》，載《軍事歷史研究》2008年第3期。

⑧陳小勇：《公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究》，載《中國(guó)民政》2009年第4期。

⑨王?。骸盾娙藫嵝糍M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《軍事經(jīng)濟(jì)研究》1999年第7期。

⑩劉翠霄：《我國(guó)優(yōu)撫安置法律制度的改革和完善》，載《法商研究》1999年第3期。

?陳小勇：《公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究》，載《中國(guó)民政》2009年第4期。

?公丕祥：《法理學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第162頁(yè)。

D9

A

1007－905X（2011）06－0080－03

2011-05-28

民政部2010法制理論研究課題（2010MZBBR010）

項(xiàng)顯生（1973— ），男，福建壽寧人，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

責(zé)任編輯 韓成軍