廣東藥學院(510006)孟光興
衛(wèi)生部2009年2月公布的《第四次國家衛(wèi)生服務調(diào)查主要結果》表明,參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的比例為44.2%,城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的參保率為12.5%;在我國的農(nóng)村地區(qū),擁有各種社會醫(yī)療保險人口的比例達到92.5%。也就是說,城鎮(zhèn)居民中沒有保障的比例高達43.3%,而由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的廣泛推行,農(nóng)村地區(qū)無醫(yī)療保障的人口比例只有7.5%。城鎮(zhèn)低收入人群因沒有醫(yī)療保障,城鎮(zhèn)低收入人群應住院而未住院的比例達到41%,遠高于一般收入人群。以廣東省為例,過去十年中,不論城鎮(zhèn)還是農(nóng)村,不同經(jīng)濟收入水平人群的衛(wèi)生服務利用差距不但沒有縮小,反而進一步加劇。過去十年間,城鄉(xiāng)居民未就診率、未住院率呈逐步上升趨勢。近一年來,隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的推進,農(nóng)村居民患病未就診、未住院的比率開始下降,但是城鎮(zhèn)低收入人群卻沒有得到相應的改善。種種情況表明,隨著國家醫(yī)療衛(wèi)生工作不斷完善及農(nóng)村新型合作醫(yī)療工作的不斷推進,醫(yī)療保障最為缺乏的不再是農(nóng)民,而是城鎮(zhèn)低收入人群。我國繼續(xù)完善醫(yī)療保障工作的重點在于建立一套能滿足城鎮(zhèn)低收入人群基本醫(yī)療需要的醫(yī)療保障體系。
關于低收入人群醫(yī)療保障制度,各國的差異較大,不僅保障的形式不同,保障的水平差異也較大。國外醫(yī)療保障制度有四種類型:一是由政府出資建立單獨的保障制度,比較典型的是美國針對低收入人群和老人的醫(yī)療救助與醫(yī)療照顧制度。二是通過政府立法免除低收入人群的繳費或者納稅義務,統(tǒng)一參加針對一般人群的醫(yī)療制度。如德國規(guī)定,無收入職工的配偶和子女可以免除繳納保險費義務。三是通過政府代繳費用并參加一般人員的醫(yī)療保障制度,比較典型的是我國臺灣實行的全民健康保險制度。該制度規(guī)定,低收入人群保費額度按平均繳費額度計算,全部由中央和地方政府財政負擔。四是混合救濟制度。采取的方式是醫(yī)療服務機構減免費制度和發(fā)生醫(yī)療費用的補貼制度,這種方式往往多為醫(yī)療保障制度上不完善、經(jīng)濟水平不高的國家所采用。
范桂高[1]等對35個發(fā)展中國家的低收入人群基本醫(yī)療保障政策進行研究后發(fā)現(xiàn),所有國家都有減免費用的政策,通過政府財政支出的方式,對低收入人群的部分醫(yī)療費用進行減免。
在調(diào)查的35個國家中有26個國家采用收費制,對低收入人群收取部分醫(yī)療費用,典型的國家包括喀麥隆、南非、伊朗等。
另有9個國家對低收入人群的醫(yī)療服務不收費,典型的國家包括印度、蒙古、菲律賓等。在其調(diào)查范圍內(nèi)的全部國家中,都強調(diào)根據(jù)支付能力來繳費,支付能力強的人群應該多繳費,支付能力弱的人群應該少繳費,付不起錢的病人予以免費,在獲得健康權方面人人平等。如肯尼亞政府宣布,凡肯尼亞人有權享受所能提供的高質(zhì)量的醫(yī)療保健,繳不起費的則免收醫(yī)療費。
近年來,印度在低收入人群醫(yī)療保障方面取得的成就有目共睹,該國醫(yī)療保障制度的核心思想是運用經(jīng)濟和行政杠桿,制定一系列行之有效的公共政策,既使富人享受高水準的醫(yī)療服務,也使低收入人群享受基本的醫(yī)療保障。20世紀80年代初,印度政府制定了在全國逐步建立三級醫(yī)療保健網(wǎng)的目標。這一網(wǎng)絡包括保健站、初級保健中心和社區(qū)保健中心,免費向低收入人群提供醫(yī)療服務。免費項目包括掛號費、檢查費、住院費、治療費、急診搶救的一切費用,甚至還包括住院病人的伙食費。印度政府衛(wèi)生補貼和社會保障的主要受益人是低收入人群,這是其醫(yī)療衛(wèi)生體制相對公平的根本原因。
2.1 關于公平與效率兼顧的思考 我國現(xiàn)有醫(yī)療保障體系的不公平性主要體現(xiàn)在三個方面:一是籌資公平性不合理;二是對低收入人群的補助比例偏低;三是衛(wèi)生服務利用的公平性差。國務院發(fā)展研究中心課題組在其報告中指出,在公平性方面,不同社會成員醫(yī)療衛(wèi)生需求的實際被滿足程度,由于收入差距的擴大而嚴重地兩極分化。富裕社會成員的醫(yī)療衛(wèi)生需求可以得到充分滿足,多數(shù)社會成員(包括相當多農(nóng)村人口以及部分城市居民)的醫(yī)療衛(wèi)生需求,出于經(jīng)濟原因很難得到滿足,貧困階層則連最基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務都享受不到[2]。
根據(jù)健康公平的內(nèi)涵要求,相同健康需要應該獲得相同衛(wèi)生服務,弱勢人群的健康狀況比普通人群差,但衛(wèi)生服務利用率卻低得多,完善城鎮(zhèn)低收入人群醫(yī)療保障體系符合公平原則。但就目前情況而言,由于有限衛(wèi)生服務資源得不到合理配置,不僅降低了資源的使用效率,而且也損害了衛(wèi)生服務的公平性。相關制度規(guī)定,享有低保的家庭必須在定點醫(yī)院就診,才能享受優(yōu)惠政策,而定點醫(yī)院通常是社區(qū)醫(yī)院,無論在醫(yī)務人員、檢查設備還是技術上,都與大型醫(yī)院有一定的差距。同時,卻又出現(xiàn)大量常見病患者擠大醫(yī)院的情況,致使有限的醫(yī)療資源利用效率大大降低。
筆者認為,我國醫(yī)療保障制度改革的近期目標應該主要解決公平性問題;中期目標應該在解決公平性的條件下,解決效率性較差的問題;長期目標應該是堅持公平性的前提下,兼顧效率。
基本醫(yī)療保險制度是針對大多數(shù)人群的一項重要醫(yī)療保障制度,也是城鎮(zhèn)低收入人群最主要的一種醫(yī)療保障。在實施過程中,筆者發(fā)現(xiàn)兩種情況,一是沒錢的進不來,一些城鎮(zhèn)低收入人群并沒有納入到現(xiàn)有基本醫(yī)療保險體系中,對一個國家來說,單純設計一個基本醫(yī)療保險制度仍不能解決所有城鎮(zhèn)低收入人群的醫(yī)療保障問題;對于已加入基本醫(yī)療保險體系的城鎮(zhèn)低收入人群而言,由于報銷比例限制,部分城鎮(zhèn)低收入人群仍不能承擔自付部分,因此,對于這部分人群而言,現(xiàn)有醫(yī)療保險支付水平明顯偏低。因此,解決城鎮(zhèn)低收入人群醫(yī)療保障問題的思路之一,是建立配套制度有效緩解其支付負擔,最好的辦法是對城鎮(zhèn)低收入人群進行二次補償。
對城鎮(zhèn)低收入人群進行二次補償?shù)氖侄沃唬墙⒊擎?zhèn)低收入人群醫(yī)療保險費用補助體系。各地政府在規(guī)定最低生活保障線除保障基本生活需要以外,應考慮基本醫(yī)療支出。應由政府相關部門統(tǒng)一協(xié)作,民政部門確定城鎮(zhèn)低收入人群,社保部門制定優(yōu)惠政策,適當降低城鎮(zhèn)低收入人群的醫(yī)療保險費用支付比例。
對城鎮(zhèn)低收入人群進行二次補償?shù)氖侄沃?,是對其大病醫(yī)療費用進行補助。由于城鎮(zhèn)低收入人群健康狀況較差,慢性病患病率高,大病發(fā)生率也高,即使獲得了基本醫(yī)療保險待遇,大病經(jīng)濟負擔仍然過重;少部分困難參保人群也可能因為患大病而陷入貧困。政府可以對患病的城鎮(zhèn)低收入人群進行一些大病服務項目補貼,根據(jù)醫(yī)療保障情況,劃分為有醫(yī)保與無醫(yī)保兩類,分別給予不同比例、限額的補貼,這可從政府解困基金中列支。
2.2 關于政府對醫(yī)療資源投入的思考 即使與其他發(fā)展中國家相比,中國的公共健康支出仍然處在非常低的水平。國家衛(wèi)生醫(yī)療資金投入不足,是宏觀上醫(yī)療保險資金短缺的一個原因。政府財政對醫(yī)療資源投入不足對醫(yī)療保障體系的完善產(chǎn)生十分不利的影響,醫(yī)療保險基金始終處于“捉襟見肘”的狀態(tài)。與此同時,由于醫(yī)療服務結構未理順,沒有滿足患者合理的醫(yī)療需求,使資金流向高成本的大醫(yī)院,使有限醫(yī)保資金沒有得到有效利用。我國衛(wèi)生資源配置呈現(xiàn)出“倒三角”的不合理形狀,大量的衛(wèi)生資源投入到以三甲醫(yī)院為代表的中心醫(yī)院,而大量的基層醫(yī)院獲得的資源卻很少[3]。
因此,我國政府在醫(yī)療資源投入方面的現(xiàn)狀是,醫(yī)療資源投入不足與投入不合理并存。從衛(wèi)生服務需要與資源配置效率看,“正三角”配置結構最優(yōu)。城鎮(zhèn)低收入人群的社會經(jīng)濟學特征,使他們更傾向于利用基層衛(wèi)生服務。城鎮(zhèn)低收入人群的健康水平低于普通人群,而健康投資同樣符合邊際效用遞減規(guī)律,同樣的醫(yī)療保障不僅在一定程度上消除他們衛(wèi)生服務可及性的經(jīng)濟障礙,而且?guī)砀叩慕】颠呺H效用改善,從而提高社會衛(wèi)生投資的效率。
2.3 關于拓寬資金來源的思考 解決城鎮(zhèn)低收入人群醫(yī)療保障問題需要大量的資金支持,我國正面臨政府資金投入不足與籌資渠道較少的現(xiàn)實,因此拓寬資金來源就成為解決籌資問題的手段之一。在實際操作中,可由政府財政提供啟動資金,發(fā)動社會各方支持,接受企業(yè)、慈善福利機構、醫(yī)院、國際組織的捐贈,并從福利彩票中提取部分資金,設立社會醫(yī)療救助基金,??顚S?,可由社保機構管理。有條件的社區(qū)也可建立醫(yī)療救助基金,服務于本社區(qū)的低收入人群。根據(jù)基金進帳情況,每年提取一定本金與全部利息用于城鎮(zhèn)低收入人群的醫(yī)療救助,主要用于無醫(yī)保、無固定收入、無依靠的特困人群,設定起付線與最高限額,并規(guī)定補助比例,做到既能保障基本衛(wèi)生服務,又不承擔過高風險,發(fā)揮救急濟困作用。