劉俊娥 劉文靜

(滄州市委黨校，河北滄州 061000)

人民調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接的理論探討

劉俊娥 劉文靜

(滄州市委黨校，河北滄州 061000)

新時期社會矛盾的特點(diǎn)決定了糾紛解決不能僅僅依靠傳統(tǒng)的解決機(jī)制，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮訴訟和各種非訴訟糾紛解決方式的優(yōu)勢、特點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。

人民調(diào)解;訴訟調(diào)解;銜接

和諧社會是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現(xiàn)利益大體均衡的社會。在構(gòu)建社會主義和諧社會的偉大進(jìn)程中，面對新時期日益增多，并呈現(xiàn)出復(fù)雜化、尖銳化和群體化特點(diǎn)的人民內(nèi)部矛盾，傳統(tǒng)、單一、各自為政的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，建立多元化、多渠道、協(xié)同作戰(zhàn)的糾紛解決機(jī)制已迫在眉睫。如何更加合理地設(shè)計這一制度銜接，更好地使兩者的功能得到有效整合發(fā)揮，對于快速、徹底解決大量糾紛，構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的理論和實踐意義。

一、人民調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接的必然性

(一)傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)不能滿足定紛止?fàn)幹?/h3>

我國傳統(tǒng)的糾紛解決方式有非訴訟(包括民商事仲裁、人民調(diào)解、行政裁決以及民間組織調(diào)解)和訴訟兩大類。非訴訟化解矛盾糾紛具有成本低、方便快捷、社會對立面少的特點(diǎn)，在中國雖然具有堅實的、深厚的民族文化底蘊(yùn)和廣泛的社會基礎(chǔ)，卻存在解決糾紛方式的隨意性大，不能完全保證合法性，有的調(diào)而無果，且非訴調(diào)解達(dá)成的協(xié)議缺乏權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制力，人民調(diào)解工作的積極性不高，群眾選擇其解決糾紛的積極性也不高。然而大量的糾紛訴諸于法院，當(dāng)事人無疑是希望自己的訴求盡可能迅速而又合法地得到法院的圓滿解決?？梢?，現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，僅靠任何一種傳統(tǒng)糾紛解決方式都不可能解決所有復(fù)雜的社會矛盾。只有建立科學(xué)、合理、有效的矛盾糾紛解決機(jī)制，以最適合的方式及時解決糾紛，使矛盾化解在萌芽狀態(tài)，才能實現(xiàn)社會和諧。

(二)兩者銜接是建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制的需要

多元化糾紛解決機(jī)制是多種糾紛解決方式的有機(jī)結(jié)合和互補(bǔ)與互動，而不是簡單的并列。當(dāng)前，我國也正在建立以司法為核心的多元化糾紛解決系統(tǒng)，但其相互之間的關(guān)系不夠明確。人民調(diào)解與訴訟調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制中的兩個重要組成部分，只有通過相互銜接，互相配合，形成合力，共同發(fā)揮作用，才能促進(jìn)整個系統(tǒng)的良性運(yùn)作，真正符合多元化糾紛解決機(jī)制的要求，適應(yīng)多元化社會的需要。

二、人民調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接存在的問題

(一)訴訟至上的一元化思路仍占主流

糾紛發(fā)生時，大部分當(dāng)事人選擇以訴訟方式解決，而人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等各種非訟糾紛解決方式卻由于人們對其功能、程序和優(yōu)點(diǎn)了解不夠，難以被適用。同時律師界對非訴化解糾紛機(jī)制的認(rèn)識參差不齊，一些訴訟代理人從自身利益出發(fā)，對調(diào)解存在抵觸情緒，行業(yè)整體性參與積極性不高。

1．群眾性自治組織的定性有待進(jìn)一步探討

司法部2002年頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第2條規(guī)定:“人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”由此可知，群眾性和自治性是人民調(diào)解組織的根本特征。但目前在調(diào)解組織發(fā)展的專業(yè)化進(jìn)程中，無論是從人員組成、作用、職能還是工作程序、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來看，都難以將人民調(diào)解委員會定性為群眾性的自治組織，實際上是政府的一個人員構(gòu)成多元化的綜合性糾紛解決機(jī)構(gòu)。同時，從長遠(yuǎn)來看，人民調(diào)解組織的專業(yè)化、職業(yè)化和社會化發(fā)展，離不開政府的指導(dǎo)及參與。

2．人民調(diào)解作為訴訟與非訴訟相銜接機(jī)制的主體之一，還存在著許多的問題

大部分基層調(diào)解組織的調(diào)解人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、法律知識和調(diào)解能力等方面一般不是很高，處理糾紛往往只能憑“老經(jīng)驗”和鄉(xiāng)規(guī)習(xí)俗，調(diào)解質(zhì)量不高，很難在處理糾紛上做到“案結(jié)事了、息事寧人”的真正效果。

3．程序規(guī)則缺失，現(xiàn)有意見效力層次較低

訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制目前來看，還是一個新生事物，雖然有最高人民法院相關(guān)司法解釋作為基礎(chǔ)，但其內(nèi)容大多為原則性規(guī)定，現(xiàn)行的法律沒有規(guī)定哪些類型糾紛必須首先通過非訴訟程序解決，也未完全明確各化解糾紛主體的分工和責(zé)任，使得一些做法在程序規(guī)則上沒有依據(jù)或缺乏穩(wěn)定性。不同的地區(qū)各自出臺相關(guān)規(guī)則，其效力層次偏低，在司法解釋或法律法規(guī)相沒有明確規(guī)定時，只能是一些非實質(zhì)性操作層面的探索。

三、實現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟調(diào)解制度銜接的途徑

(一)加強(qiáng)對人民調(diào)解的指導(dǎo)和培訓(xùn)。

人民調(diào)解的正確定位是社會矛盾糾紛的“第一道防線”，人民調(diào)解只能加強(qiáng)而不能削弱。要充分發(fā)揮人民調(diào)解的訴訟替代作用，使大量婚姻、家庭、侵權(quán)糾紛解決在基層，通過溝通和說服，促進(jìn)人際關(guān)系的和諧，維護(hù)社會關(guān)系的穩(wěn)定和融洽。

1．人民調(diào)解指導(dǎo)員制度。法院選派具有豐富民事審判經(jīng)驗的法官到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任人民調(diào)解指導(dǎo)員，指導(dǎo)人民調(diào)解工作。人民調(diào)解指導(dǎo)員負(fù)責(zé)對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的人民調(diào)解員進(jìn)行人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)工作。作為人民調(diào)解指導(dǎo)員的法官要將指導(dǎo)員的姓名、電話印發(fā)給各街鎮(zhèn)、村(居)人民調(diào)解組織。幫助人民調(diào)解委員會在規(guī)范運(yùn)行機(jī)制、工作程序、工作制度、調(diào)解方式及文書制作，同時接受人民調(diào)解員在調(diào)解過程中遇到的有關(guān)法律問題的咨詢。

2．人民法院要加強(qiáng)對民調(diào)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加強(qiáng)對民調(diào)委員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)可以采取各類方式:一是定期舉辦培訓(xùn)班。培訓(xùn)形式包括定期或不定期的系統(tǒng)授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關(guān)的新頒布的法律、法規(guī)等知識以及調(diào)解方法、技巧;二是包片指導(dǎo)方式。由法庭的審判人員具體負(fù)責(zé)一個街鎮(zhèn)的民調(diào)指導(dǎo)工作，時常到民調(diào)委員處了解情況，進(jìn)行指導(dǎo)。三是以會代訓(xùn)方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮(zhèn)調(diào)組織例會進(jìn)行答疑釋惑;四是以庭代訓(xùn)方式。對一些典型案件，法院可以到各街鎮(zhèn)村居就近開庭，組織調(diào)解人員現(xiàn)場旁聽;或者各基層法庭及業(yè)務(wù)庭經(jīng)常選擇一些典型案件，邀請人民調(diào)解員到庭旁聽，組織調(diào)解人員到法院旁聽開庭，觀摩調(diào)解技能，學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，增強(qiáng)他們的法律素養(yǎng)，特別是提高他們識別證據(jù)、認(rèn)定事實和組織調(diào)解的能力。

(二)加強(qiáng)工作制度和程序的銜接

1．程序銜接。一是建立訴前調(diào)解機(jī)制。為了發(fā)揮法院對附設(shè)訴前調(diào)解的指導(dǎo)優(yōu)勢，派遣法官專司訴前調(diào)解的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，幫助解決出現(xiàn)的問題，保證訴前調(diào)解的質(zhì)量。調(diào)解程序應(yīng)保持靈活性，不必拘泥于固有程式，應(yīng)注意營造一種友好和諧合作的氛圍。二是建立訴訟中委托調(diào)解制度，三是設(shè)立專項巡回法庭專門處理調(diào)訴對接糾紛。四是建立經(jīng)訴外調(diào)解程序的“訴訟綠色通道”，方便快捷地鞏固訴外調(diào)解的工作成果。

2．效力銜接。對訴外調(diào)解成功，當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后又反悔的案件，要嚴(yán)格按照《人民調(diào)解規(guī)定》處理。經(jīng)過訴前調(diào)解達(dá)成一致意見，如當(dāng)事人要求法院出具調(diào)解書，該書面調(diào)解書具有法律效力，可以作為向法院申請執(zhí)行的法律依據(jù)。對于調(diào)解不成的糾紛，可以直接進(jìn)入案件的快速審理程序，在規(guī)定的較短時間內(nèi)予以解決。

3．救濟(jì)途徑的銜接。一是對于違反當(dāng)事人自愿、處分原則的、違反法律禁止性規(guī)定的、損害國家、集體及社會公共利益的訴外調(diào)解協(xié)議，法院應(yīng)確認(rèn)無效或者撤銷。二是當(dāng)事人憑已生效的訴外調(diào)解協(xié)議向法院申請支付令或?qū)哂袀鶛?quán)內(nèi)容的訴外調(diào)解協(xié)議經(jīng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的，法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)予以司法審查。三是法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件時，應(yīng)將生效的裁判文書副本定期抄報給司法行政機(jī)關(guān)和調(diào)解組織;對于判決訴外調(diào)解協(xié)議無效或變更、撤銷的，應(yīng)及時向訴外調(diào)解組織反饋，做到信息暢通，促進(jìn)提高。

(三)完善立法，為健全街接機(jī)制消除體制障礙

1．從立法層面為銜接機(jī)制提供更為明確、具體的法律依據(jù)

通過立法，一方面將糾紛分門別類，明確各化解糾紛主體的分工和責(zé)任，設(shè)定非訴前置程序。屬地糾紛要通過各級政府，專門糾紛要通過行業(yè)協(xié)會，或調(diào)解，或仲裁。當(dāng)調(diào)解或仲裁失敗方可啟動訴訟程序。使當(dāng)事人不僅能獲得便利的、多層次的法律服務(wù)，充分保障其依法行使訴權(quán)。同時又能避免各主體相互推諉，化解糾紛不及時。另一方面規(guī)范調(diào)解員的任職資格以及調(diào)委會的經(jīng)費(fèi)保障，形成一種不同于目前的程序相對規(guī)范、人員法律素養(yǎng)較高、組織嚴(yán)密系統(tǒng)的體制機(jī)制，才能夠真正實現(xiàn)案結(jié)事了、息事寧人。

2．進(jìn)一步規(guī)范調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)

一方面，從法律制度上明確調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件的具體操作程序。從目前的情況來看，要全面修改刑事、民事、行政等方面的相關(guān)法律比較困難，最為現(xiàn)實可行的方法是由最高法院出臺相關(guān)的司法解釋，明確調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件的具體操作程序。另一方面，在立法上明確各類非訴調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，依法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。同時，對糾紛當(dāng)事人在其他調(diào)解組織下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，只要屬雙方當(dāng)事人的真實意思表示、不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，一般也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其效力。

構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，涉及部門眾多，是一個社會系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，總體上還處于起步階段，各種糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，當(dāng)事人選擇非訴訟方式的積極性不高，訴訟調(diào)解也有待進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范，不僅需要對現(xiàn)行立法進(jìn)行修改與完善，還需要社會環(huán)境的保障。

D925．1

A

］1003－4145［2012］01－0159－02

2011－12－18

劉俊娥，河北省滄州市委黨校政策法律教研室講師，研究方向:法學(xué);劉文靜，河北省石家莊市委黨校法學(xué)教育研究講師，研究方向:法學(xué)。

(責(zé)任編輯:宋緒芬)