盧美容

(福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福州350007)

淺談住房保障權(quán)利的法律救濟(jì)途徑

盧美容

(福建農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福州350007)

住宅權(quán)作為一項(xiàng)基本的人權(quán)在國(guó)際上早有明確規(guī)定，而我國(guó)住房保障相關(guān)的法律規(guī)定卻存在著諸多問(wèn)題。究其原因，最根本的在于我國(guó)目前還沒(méi)有一部住宅保障方面的根本性大法。有權(quán)利必有救濟(jì)，而目前在我國(guó)較高位階的法律法規(guī)中，關(guān)于住房保障權(quán)利救濟(jì)途徑的直接規(guī)定幾乎空白。采用比較分析、實(shí)證分析等研究方法，分析我國(guó)住宅權(quán)保障救濟(jì)存在的問(wèn)題，并提出構(gòu)建我國(guó)住宅權(quán)的法律救濟(jì)途徑以及違反住房保障法律制度的法律責(zé)任。

住房保障;住宅權(quán);權(quán)利救濟(jì);法律責(zé)任

住房問(wèn)題關(guān)系到千家萬(wàn)戶，是人民群眾切身利益之所在。近年來(lái)，針對(duì)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的現(xiàn)象，同時(shí)，也為了建立與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段相適應(yīng)的住房保障體系，國(guó)家適時(shí)出臺(tái)了許多對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控及住房保障的一系列政策措施。雖然住房保障工作在實(shí)踐中取得了一定成效，但是在實(shí)施的過(guò)程中仍然出現(xiàn)了不少問(wèn)題，住房保障依然任重道遠(yuǎn)。目前，無(wú)論是在房地產(chǎn)市場(chǎng)方面，還是在住房保障方面，我國(guó)都尚未形成一套完整的住房保障方面的法律體系。各地行政的依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委和各省(區(qū))市政府部門(mén)頒布的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。

順應(yīng)時(shí)勢(shì)發(fā)展的需要，十一屆人大已把《住房保障法》納入立法規(guī)劃項(xiàng)目，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正緊鑼密鼓地調(diào)研和起草，目前已經(jīng)初步形成了一個(gè)初稿。我們期待這部能全面建立我國(guó)住房保障體制，明確政府、企業(yè)、公民的權(quán)利和義務(wù)的法律的問(wèn)世。

2010年3月3日，全國(guó)人大代表、經(jīng)濟(jì)學(xué)家張兆安在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，制定《住房保障法》，其原則主要包括:保障全體城鄉(xiāng)居民的住房權(quán)，保障戶籍人口和常住人口的住房權(quán)，實(shí)現(xiàn)民生住房、和諧住房、住有所居的偉大理想和目標(biāo);政府應(yīng)該成為住房保障的主體;對(duì)住房保障中的違法行為進(jìn)行處罰，并規(guī)定法律救濟(jì)途徑。

1 住宅權(quán)是住房保障法律制度的法理基礎(chǔ)

隨著人類文明的進(jìn)步，人人都應(yīng)享有合適的居住設(shè)施的觀點(diǎn)已經(jīng)得到國(guó)際上的普遍認(rèn)同。實(shí)際上，國(guó)際上早已把公民居住權(quán)利(也稱住房權(quán)、住宅權(quán))作為一種基本的人權(quán)加以明確規(guī)定。因此，住宅權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，解決人民大眾的住房問(wèn)題，政府責(zé)無(wú)旁貸。建立住房保障法律制度，其法理基礎(chǔ)根源于公民的住宅權(quán)。

有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則權(quán)利無(wú)法保證實(shí)現(xiàn)。權(quán)利體現(xiàn)了人的某種要求，而救濟(jì)則是這種要求得以實(shí)現(xiàn)的手段。權(quán)利總是以正面肯定的方式出現(xiàn)在法律中，而社會(huì)生活的多樣性則難以從正面肯定的角度一一窮盡，于是法律對(duì)于權(quán)利的規(guī)定常有抽象化的傾向，在日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)中尤其如此。但是權(quán)利若過(guò)于抽象，則缺乏可操作性，與日常生活的距離也會(huì)越拉越大。法律救濟(jì)則是從反面確定對(duì)權(quán)利的保障，往往針對(duì)具體的侵害作出救濟(jì)性規(guī)定。只有通過(guò)相關(guān)的救濟(jì)途徑，在法律的程序中針對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷，才能將“抽象的權(quán)利”具體落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中。因此，住宅權(quán)的確定及進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更有賴于救濟(jì)制度的完善。目前針對(duì)住房保障權(quán)利救濟(jì)的專門(mén)的學(xué)術(shù)研究還較少，本文旨在探討住房權(quán)利保障的法律救濟(jì)途徑，以期為我國(guó)住宅保障法律制度的建立健全提供有益參考。

2 我國(guó)住宅權(quán)保障救濟(jì)存在的問(wèn)題

由于各國(guó)政府的財(cái)政資金有限，保障性住房的供給與需求總是存在差距，因此，在法律實(shí)施的具體過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)各種爭(zhēng)議。在國(guó)外，一些國(guó)家成立了專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)解決住房保障過(guò)程中的爭(zhēng)議。如在德國(guó)、葡萄牙和希臘等國(guó)有專門(mén)處理社會(huì)保障爭(zhēng)議的行政法院，西班牙有社會(huì)法院，英國(guó)有專門(mén)的社會(huì)保障法庭。健全住房保障爭(zhēng)議處理制度，對(duì)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)公民合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，并最終完善整個(gè)住房保障法律制度都具有極其重要的意義。

由于住房保障爭(zhēng)議主要發(fā)生在受保障者和管理機(jī)關(guān)之間，因此本文所論述的住房保障爭(zhēng)議處理制度主要是指處理這兩種主體間爭(zhēng)議的制度。總的說(shuō)來(lái)，爭(zhēng)議產(chǎn)生主要是因?yàn)榉献》勘Ｕ蠗l件的人沒(méi)有享受到該有的保障權(quán)利，而不符合條件的人卻得到了。如此結(jié)果產(chǎn)生主要源于兩方面的原因:一方面是管理機(jī)構(gòu)不正當(dāng)履行職責(zé)。主要指管理機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)出現(xiàn)違法違規(guī)情形，損害相對(duì)人利益。如相對(duì)人符合申請(qǐng)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房身份，而管理機(jī)構(gòu)拒絕給予其應(yīng)得待遇;相對(duì)人符合申請(qǐng)住房公積金貸款的資格，而管理中心無(wú)正當(dāng)理由拒絕;相對(duì)人雖有違法或違規(guī)行為，但管理機(jī)構(gòu)對(duì)其的處罰超出了法律規(guī)定的幅度和范圍;等等。另一方面是受保障者不履行法定義務(wù)。主要是相對(duì)人不符合住房保障條件卻弄虛作假，或不接受或不配合住房管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查，占用本不該屬于自己的保障資源，致使其他受保障者利益受損。

在我國(guó)的較高位階的法律法規(guī)中，關(guān)于住房保障權(quán)利救濟(jì)途徑的直接規(guī)定幾乎空白?，F(xiàn)行法律法規(guī)中只有部分關(guān)于監(jiān)督管理的規(guī)定，比如在2004年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》中第七章分兩個(gè)條文規(guī)定了監(jiān)督管理。第三十五條主要規(guī)定有關(guān)部門(mén)在住房保障工作過(guò)程中有違法違規(guī)行為，由有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)按照規(guī)定處罰。第三十六條規(guī)定:對(duì)相對(duì)人弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件，騙購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用住房或集資、合作建房的個(gè)人，由經(jīng)濟(jì)適用住房主管部門(mén)追回已購(gòu)住房或者由購(gòu)買(mǎi)人按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)足購(gòu)房款，并可提請(qǐng)所在單位對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行行政處分。這些規(guī)定在權(quán)利救濟(jì)方面存在嚴(yán)重的不足。只有在《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》中第十七條有權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定:廉租住房申請(qǐng)人對(duì)房地產(chǎn)行政主管部門(mén)的審核結(jié)果、輪候結(jié)果、配租結(jié)果有異議的，可以向本級(jí)人民政府或者上一級(jí)房地產(chǎn)行政主管部門(mén)申訴。這是目前可以找到的唯一的規(guī)定。而在唐山、石家莊、貴陽(yáng)、滄州等地的一些地方性規(guī)范性文件卻對(duì)此做了相關(guān)規(guī)定，如《滄州市城鎮(zhèn)最低收入家庭住房保障規(guī)定》第十九條規(guī)定:當(dāng)事人對(duì)房地產(chǎn)行政主管部門(mén)作出的行政處罰或是住房保障有異議的，可以提起行政復(fù)議或是行政訴訟;對(duì)行政處罰決定不復(fù)議、不起訴又不履行的，房地產(chǎn)行政主管部門(mén)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3 構(gòu)建我國(guó)住宅權(quán)的法律救濟(jì)途徑

住宅權(quán)救濟(jì)可以從兩方面實(shí)現(xiàn)，除了上述的申訴程序外，還可考慮聽(tīng)證。

一方面，事前聽(tīng)證。聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人有表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽(tīng)證在價(jià)格決策、地方立法、行政處罰、國(guó)家賠償?shù)戎T多領(lǐng)域被廣泛采用。

聽(tīng)證權(quán)是一種從憲法正當(dāng)程序和其他基本權(quán)利中推導(dǎo)出的憲法性權(quán)利，是保障其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的一種程序性權(quán)利。因此在制定影響公民住宅權(quán)的法律法規(guī)規(guī)章時(shí)必須舉行聽(tīng)證，讓人民的聲音參與到抽象行政行為的實(shí)行過(guò)程中，真正體現(xiàn)“主權(quán)在民”的憲法精神。

人力資源與勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)目前已設(shè)置了勞動(dòng)工資司、養(yǎng)老保險(xiǎn)司、失業(yè)保險(xiǎn)司、醫(yī)療保險(xiǎn)司、工傷保險(xiǎn)司、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司、社會(huì)保障基金監(jiān)督司等專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，但同樣屬于社會(huì)保障的住房保障職能卻一直游離于該部門(mén)基本職能之外。因此建議建立住房保障的聽(tīng)證程序，由人力資源與勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)主持，民政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、街道辦事處或村民委員會(huì)等相關(guān)部門(mén)工作人員、居民或村民代表共同參加，共同確定住房保障范圍、審查具體保障對(duì)象，并嚴(yán)格實(shí)行程序公開(kāi)。

另一方面，事后申訴。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，公民在其權(quán)利受到侵害時(shí)，有權(quán)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴，即指公民的合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)作出的錯(cuò)誤的、違法的決定或判決，或者因國(guó)家工作人員的違法失職行為而受到侵害時(shí)，受害公民有向有關(guān)機(jī)關(guān)申訴理由，要求重新處理。在這個(gè)層面上的住房保障爭(zhēng)議法律制度應(yīng)該屬于行政爭(zhēng)議法律制度的范疇，解決爭(zhēng)議的方式主要包括行政訴訟和行政復(fù)議。

行政復(fù)議。行政復(fù)議是指當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處理決定有意見(jiàn)，向行政機(jī)關(guān)提出要求重新處理的一種制度，是公民、法人或其他組織通過(guò)行政救濟(jì)途徑解決行政爭(zhēng)議的一種方法。我國(guó)《行政復(fù)議法》中規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，相對(duì)人可以要求復(fù)議，這就為住房保障爭(zhēng)議提供了比較充分的復(fù)議依據(jù)。

行政訴訟。當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服，或者對(duì)具體行政行為不服可直接提起行政訴訟。住房保障法必須賦予公民就住房保障權(quán)益受到行政機(jī)構(gòu)侵害時(shí)提起訴訟的權(quán)利。法院依法作出判決，可責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或行政相對(duì)人履行義務(wù)，依法必須承擔(dān)違法責(zé)任的相關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人還必須承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

4 違反住房保障法律制度的法律責(zé)任

違反住房保障法律制度的法律責(zé)任包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

一方面，管理機(jī)關(guān)一方承擔(dān)的責(zé)任。一是《住房公積金管理?xiàng)l例》中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定。住房保障資金和住房公積金都是專門(mén)用于解決中低收入家庭住房問(wèn)題的專項(xiàng)資金，按照“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，該資金不得挪作他用。挪作他用的，未達(dá)到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的，主要責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。如果有關(guān)人員行為觸犯刑法關(guān)于挪用公款罪或者其他罪的規(guī)定，則需依法追究刑事責(zé)任。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在住房公積金監(jiān)督管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。二是住房保障機(jī)關(guān)違反規(guī)定行使審批和發(fā)放權(quán)力。此類行為是指從事住房保障相關(guān)審批發(fā)放工作的人員，明知相對(duì)方不符合享受保障的條件，但仍簽署同意其享受有關(guān)待遇。其中包括違法發(fā)放住房補(bǔ)貼或分配廉租房，違法審批經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買(mǎi)申請(qǐng)，違法審批住房公積金貸款。在此類行為中，有關(guān)工作人員可能存在玩忽職守、徇私舞弊或者收受賄賂等行為，應(yīng)該追究其行政責(zé)任。對(duì)于玩忽職守、徇私舞弊或者收受賄賂行為情節(jié)嚴(yán)重，已構(gòu)成刑法規(guī)定的濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或受賄罪相關(guān)罪名的，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

另一方面，受保障者一方承擔(dān)的責(zé)任。如《青島廉租住房保障辦法》中規(guī)定，對(duì)隱瞞真實(shí)情況或者提供虛假資料申請(qǐng)廉租住房保障的，記入不良信用記錄，申請(qǐng)人2年內(nèi)不得再申請(qǐng)住房保障;以欺騙等不正當(dāng)手段獲得廉租住房保障登記的，申請(qǐng)人5年內(nèi)不得再申請(qǐng)住房保障。對(duì)采用弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產(chǎn)狀況及偽造相關(guān)證明資料等欺騙方式申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房的，取消申請(qǐng)資格，并記入不良信用記錄，5年內(nèi)不得再次申請(qǐng)。同時(shí)，對(duì)已騙購(gòu)保障性住房的，收購(gòu)或收回住房，并依法追究其責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。受保障者違法使用住房保障，包括將經(jīng)濟(jì)適用房擅自出租、出賣(mài)、將住房補(bǔ)貼挪作他用、將住房公積金貸款挪作他用，對(duì)此也應(yīng)進(jìn)行處罰。例如將所承租的廉租住房轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或者改變用途、無(wú)正當(dāng)理由連續(xù)6個(gè)月以上未在所承租的廉租住房居住、無(wú)正當(dāng)理由累計(jì)6個(gè)月以上未交納廉租住房租金的均須退出廉租房。

另外，還必須對(duì)保障房開(kāi)發(fā)企業(yè)的違法行為制定細(xì)致的處罰規(guī)定。只有對(duì)出現(xiàn)不法行為的各方的處罰方式進(jìn)行了足夠的細(xì)化，才能保證住房保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不是一紙空文。

［1］馮健.有權(quán)利必有救濟(jì)［N］.人民法院報(bào)，2006－02－06.

［2］張丹.住宅社會(huì)保障法律制度研究［D］.泉州:華僑大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［3］姜婷.我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度研究［D］.成都:西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［4］王苗苗.張兆安代表建議盡快制定《住房保障法》［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2010 －03/03/content_13089968.htm，2010 －03 －03.

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1674－6341(2011)05－0053－02

2011－07－26

盧美容(1977－)，女，福建順昌人，助教，法學(xué)碩士。研究方向:經(jīng)濟(jì)法。

責(zé)任編輯:盧宏業(yè)