張正軍, 秦志飛, 石澎濤

(1.河北省人力資源和社會(huì)保障廳,河北 石家莊 050051;2.石家莊鐵道大學(xué)財(cái)務(wù)處,河北 石家莊 050043)

科學(xué)統(tǒng)籌防控“小金庫(kù)”

張正軍1, 秦志飛2, 石澎濤1

(1.河北省人力資源和社會(huì)保障廳,河北 石家莊 050051;2.石家莊鐵道大學(xué)財(cái)務(wù)處,河北 石家莊 050043)

近些年來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,“小金庫(kù)”問(wèn)題日益突出,且呈日趨擴(kuò)大之勢(shì)。國(guó)家雖自1989年以來(lái)多次開(kāi)展整治行動(dòng),取得了很大成績(jī),但終因種種因素而難以根治,且陷入了“整治—收斂—反彈—整治”的怪圈。本文深入剖析了“小金庫(kù)”產(chǎn)生、發(fā)展的原因及其極端危害性,提出要在科學(xué)發(fā)展觀理論指導(dǎo)下,堅(jiān)持“科學(xué)治理、統(tǒng)籌防控、嚴(yán)查重處”的治理理念,嚴(yán)厲整治“小金庫(kù)”,凈化我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

科學(xué)統(tǒng)籌;防控;小金庫(kù)

“小金庫(kù)”是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的不良經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。近些年來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,“小金庫(kù)”問(wèn)題日益突出,且呈日趨擴(kuò)大之勢(shì)。國(guó)家雖自1989年以來(lái)先后進(jìn)行了大小十幾次的專項(xiàng)整治行動(dòng),取得了很大成績(jī),但由于種種原因最終未能根治,且不斷反彈、一浪高于一浪,陷入了“整治—收斂—反彈—整治”的怪圈[1]。2009年4月,中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部等多部委再次聯(lián)合行動(dòng),出重拳在全國(guó)范圍內(nèi)深入開(kāi)展“小金庫(kù)”治理工作,正當(dāng)其時(shí)。兩年來(lái),“小金庫(kù)”治理已取得顯著成效,筆者也想就此時(shí),重新梳理總結(jié)整治“小金庫(kù)”的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和看法。治理“小金庫(kù)”應(yīng)深入剖析“小金庫(kù)”產(chǎn)生、發(fā)展的根源,認(rèn)清其嚴(yán)重的危害性,在科學(xué)發(fā)展觀理論指導(dǎo)下,堅(jiān)持“科學(xué)治理、統(tǒng)籌防控、嚴(yán)查重處”的治理理念,綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、輿論等手段,嚴(yán)厲整治打擊,凈化我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

一、“小金庫(kù)”產(chǎn)生的根源及其危害

(一)“小金庫(kù)”的設(shè)立主體和設(shè)立目的

中央紀(jì)委2009年印發(fā)的《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例＞若干問(wèn)題的解釋》明確,“小金庫(kù)”的適用范圍是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此,設(shè)立“小金庫(kù)”的單位主體即是上述單位或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),行為主體自然是上述單位或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中少數(shù)能對(duì)資金收支擁有決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者,即通常所說(shuō)的“一把手”或主要負(fù)責(zé)人,其他人是沒(méi)有能力、沒(méi)有機(jī)會(huì)、沒(méi)有條件設(shè)立“小金庫(kù)”的。所以,可以明確的說(shuō),“小金庫(kù)”的設(shè)立主體是上述單位或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“一把手”或主要負(fù)責(zé)同志,如果稍作擴(kuò)展的話,還可以包括為設(shè)立“小金庫(kù)”提供便利、管理“小金庫(kù)”的有關(guān)人員或財(cái)會(huì)人員。

上述單位或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“一把手”或主要負(fù)責(zé)同志之所以設(shè)立“小金庫(kù)”,有關(guān)人員或財(cái)會(huì)人員之所以支持設(shè)立“小金庫(kù)”,目的都是為了私欲,謀求個(gè)人或小集團(tuán)的金錢(qián)、物質(zhì)和享受需要,滿足個(gè)別人為升官發(fā)財(cái)而權(quán)錢(qián)交易的需要,其顯著特征是化大公為小公、化小公為私分,公款淪為“私房錢(qián)”,成為某些單位請(qǐng)客送禮、亂發(fā)錢(qián)物、收送紅包、買官賣官、公款行賄等行為的“財(cái)政支柱”。

(二)“小金庫(kù)”產(chǎn)生、發(fā)展的原因

1.深層原因

一是在法制方面。治理“小金庫(kù)”的法律法規(guī)不夠健全,懲治“小金庫(kù)”行為沒(méi)有明確的法律條文或司法解釋,且缺乏系統(tǒng)性,依法有效施治存在一定難度。

二是在體制方面。干部人事體制改革與管理尚不十分完善,領(lǐng)導(dǎo)干部輪崗和崗位交流等制度執(zhí)行不理想,人員流動(dòng)不暢,尤其領(lǐng)導(dǎo)同志在一個(gè)崗位長(zhǎng)期任職,不但工作上容易產(chǎn)生惰性,也容易搭建利益同盟,建立“小金庫(kù)”共享利益;行政管理體制改革不到位,行政審批項(xiàng)目保留依然較多,為“小金庫(kù)”設(shè)立提供了渠道;財(cái)政體制改革尚不深入,財(cái)稅管理體系不完善,財(cái)政資金保障能力不足,資金支出結(jié)構(gòu)調(diào)整不及時(shí),加之資金監(jiān)管不力等因素,極易形成管理“真空”,給“小金庫(kù)”以設(shè)立借口和可乘之機(jī)[2]。

三是在政策方面。由于政策等方面原因?qū)е碌脑诓煌袠I(yè)、不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的收入分配不公平問(wèn)題,易于導(dǎo)致某些人的“攀比心理”而設(shè)立“小金庫(kù)”來(lái)彌補(bǔ)。

四是在道德倫理方面。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部受“金錢(qián)至上”價(jià)值觀侵襲,拜金主義、享樂(lè)主義、極端個(gè)人主義滋長(zhǎng),思想意識(shí)扭曲,道德倫理失常,虛榮享樂(lè)心態(tài)被激活,個(gè)別地方和個(gè)別單位風(fēng)氣不正、作風(fēng)浮夸,工作中吃、拿、卡、要,職業(yè)道德缺失,以權(quán)謀私、腐化墮落助推了“小金庫(kù)”行為的產(chǎn)生[3]。

2.淺層原因

主要是管理方面存在的問(wèn)題,表現(xiàn)為監(jiān)督管理不力。一是單位內(nèi)部管理松散。管理體制不完善,政策制度執(zhí)行不得力,干部人事管理不規(guī)范、內(nèi)控機(jī)制不健全,財(cái)務(wù)管理不到位,監(jiān)督檢查不及時(shí),給“小金庫(kù)”設(shè)立打開(kāi)了方便之門(mén)。

二是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)工作重視不夠。財(cái)務(wù)干部選任任人唯親,難以行使監(jiān)督權(quán),且財(cái)務(wù)人員地位得不到應(yīng)有重視,“發(fā)言權(quán)”有限,從屬地位明顯,個(gè)人發(fā)展常遇“天花板”,導(dǎo)致其進(jìn)取心不強(qiáng)、責(zé)任心減弱,易于變得追逐利益而盲從于領(lǐng)導(dǎo),對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題推波助瀾。

三是票據(jù)監(jiān)管不力。假發(fā)票屢禁不絕,真發(fā)票虛開(kāi)問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮,非稅收入票據(jù)管理不嚴(yán),給截留、套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”提供了便利。

3.表層原因

主要是2009年以前的歷次治理過(guò)程中,在思想認(rèn)識(shí)、治理主體、治理理念等方面存在的不足,給了“小金庫(kù)”以喘息和卷土重來(lái)的機(jī)會(huì),客觀上促進(jìn)了“小金庫(kù)”的“成長(zhǎng)”,延續(xù)了“小金庫(kù)”的生命,這也是“小金庫(kù)”得以發(fā)展的原因。

一是思想上對(duì)“小金庫(kù)”的危害認(rèn)識(shí)不足。相當(dāng)數(shù)量的干部職工和單位負(fù)責(zé)人,甚至是執(zhí)行“小金庫(kù)”治理的部分同志,認(rèn)為“小金庫(kù)”是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的必然產(chǎn)物,是普遍存在的問(wèn)題,無(wú)須大驚小怪,不會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生多大不良影響,而且面對(duì)復(fù)雜的工作局面,也需要有些“活錢(qián)”來(lái)處理一些非正常的事務(wù),這都是可以理解的。特別是當(dāng)私設(shè)“小金庫(kù)”為職工謀些福利,帶來(lái)一定好處時(shí),往往忽視它的違法性,對(duì)因私設(shè)“小金庫(kù)”受到處分的領(lǐng)導(dǎo)干部表示同情和理解。這些對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的片面認(rèn)識(shí)、所謂的善意理解,沒(méi)有站在政治的高度認(rèn)識(shí)其本質(zhì)及危害性,而且還易于取得人們的包容與同情,客觀上縱容了它的存在與發(fā)展,非常不利于“小金庫(kù)”的防治工作。

二是治理主體震懾力不夠。自1989年國(guó)家開(kāi)展“小金庫(kù)”治理以來(lái),各次治理都是由財(cái)政部門(mén)牽頭開(kāi)展,財(cái)政部門(mén)是治理主體核心。2009年開(kāi)展的治理工作,雖由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)牽頭,但辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部門(mén),仍依托財(cái)政監(jiān)督平臺(tái)承擔(dān)主要工作任務(wù),因此財(cái)政部門(mén)仍是事實(shí)上的治理主體核心。囿于職能所限,以財(cái)政部門(mén)為治理主體核心的歷次整治行動(dòng),均表現(xiàn)出重清理輕治理、重檢查輕防控、重經(jīng)濟(jì)處罰輕紀(jì)律行政處罰的“先天不足”,且存在“檢查手段硬、處罰手段軟”的“一手硬、一手軟”問(wèn)題,使得存在“小金庫(kù)”問(wèn)題的單位負(fù)責(zé)人難有切膚之痛,因而也就難以產(chǎn)生恐懼之感、震懾之力。他們對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題普遍抱有僥幸之心,認(rèn)為終能大事化小、小事化了,最多罰款了事,所以對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”幾無(wú)顧忌,從而導(dǎo)致“小金庫(kù)”問(wèn)題循環(huán)往復(fù)、久醫(yī)難愈。

三是治理理念存在局限性?！靶〗饚?kù)”問(wèn)題由來(lái)已久,不是孤立存在的,然而由于缺乏對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題客觀全面的認(rèn)識(shí),以及條件所限或種種因素制約,歷次的“小金庫(kù)”治理基本都是停留在“清理”的層面上,就“小金庫(kù)”治理“小金庫(kù)”。起始從財(cái)務(wù)檢查入手,最后從財(cái)務(wù)檢查結(jié)束,治理實(shí)際上變成了對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)的治理,檢查也成了變相的審計(jì)。這一治理理念存在較大局限性,沒(méi)有拓展治理視野、開(kāi)拓治理思路,也沒(méi)有切中“小金庫(kù)”的脈搏,是“腳痛醫(yī)腳、頭痛醫(yī)頭”的治表之策,短期內(nèi)雖能對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題起到一定的遏制作用,收到一定效果,但治理一旦告一段落,問(wèn)題就會(huì)再次抬頭,從而陷入“整治—收斂—反彈—整治”的怪圈。

(三)“小金庫(kù)”的嚴(yán)重危害性

“小金庫(kù)”雖以“小”字冠前,容量卻大得驚人。據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露,從1998年到2006年上半年的8年半時(shí)間,全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫(kù)”(含擠占挪用)金額1 406億元[4];2009年4月部署的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理行動(dòng),截至2010年底,全國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”50 738個(gè),涉及金額238.8億元[5]。這些僅僅是查實(shí)的數(shù)額,“潛伏”的“小金庫(kù)”還不知有多少。2006年10月,國(guó)家審計(jì)署總審計(jì)師孫寶厚在《和諧社會(huì)的治理之道》一書(shū)中撰文披露,“全國(guó)究竟有多少小金庫(kù),有多大規(guī)模,誰(shuí)也說(shuō)不清楚,誰(shuí)也查不清楚”。據(jù)他推算,在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍內(nèi)——所有國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位每年“小金庫(kù)”的數(shù)額可能高達(dá)827億元,而激進(jìn)人士推測(cè),全國(guó)每年進(jìn)入“小金庫(kù)”的資金大約5 000億元,已占當(dāng)年 GDP的4～5個(gè)百分點(diǎn)。

“小金庫(kù)”之所以危害巨大,是其資金來(lái)源不“光明”,采用不法手段截留套取國(guó)有資產(chǎn);用途不“磊落”,滿足的是少數(shù)國(guó)家公職人員的私欲,卻以損害國(guó)家利益、浪費(fèi)國(guó)有資源、敗壞黨和國(guó)家形象、破壞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)家秩序,嚴(yán)重?fù)p壞國(guó)家綱紀(jì)和社會(huì)風(fēng)氣為代價(jià),是不折不扣的貪腐行為,而且也極易滋生更大的腐敗。概括的說(shuō),其危害具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:破壞會(huì)計(jì)信息真實(shí)度,擾亂我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序;套取國(guó)有資產(chǎn),造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失;嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣,誘發(fā)和滋生干部腐敗現(xiàn)象;損壞黨和政府形象,惡化干群關(guān)系;妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定、危害黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

千里之堤,潰于蟻穴,“小金庫(kù)”是危害我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)大堤的“蟻穴”,是國(guó)家建設(shè)中有百害而無(wú)一利的毒瘤,如不能引起應(yīng)有重視,及時(shí)得到治理,最終有危及國(guó)本之虞,必須堅(jiān)決清除。

二、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)施統(tǒng)籌防治

治理“小金庫(kù)”不僅在“治”,更在“防”,將關(guān)口前移,防“小金庫(kù)”于未然。這就必須要站在全局全面的高度,堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀理論為指導(dǎo),用科學(xué)的方法、統(tǒng)籌的思路,針對(duì)其產(chǎn)生和發(fā)展的根源進(jìn)行綜合防治。

(一)科學(xué)治理

1.加強(qiáng)干部人事治理

人是“小金庫(kù)”問(wèn)題的核心,因此,治理“小金庫(kù)”首先應(yīng)是抓干部人事治理,尤其是對(duì)單位負(fù)責(zé)人的管理,要積極推進(jìn)干部人事制度改革,加強(qiáng)干部人事管理[6]。一是抓干部作風(fēng)建設(shè),加強(qiáng)干部守法、重德、廉政教育,樹(shù)立社會(huì)主義價(jià)值觀和人生觀,提高干部對(duì)“小金庫(kù)”的警惕性,增強(qiáng)拒腐防變能力;二是抓干部崗位交流。崗位交流能有效激活干部隊(duì)伍活力,提高干部綜合素質(zhì),克服干部長(zhǎng)期從事一個(gè)崗位而形成的責(zé)任心差和惰性心態(tài),同時(shí)也能打破“山頭”現(xiàn)象,打破既有利益格局,使“小金庫(kù)”失去安全屏障;三是抓領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用,嚴(yán)格落實(shí)中央“德才兼?zhèn)?、以德為先”用人?biāo)準(zhǔn),將抵御腐敗侵襲能力強(qiáng)、遵紀(jì)守法、德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔到領(lǐng)導(dǎo)者崗位;四是抓領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià),建立科學(xué)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制,將廉政紀(jì)律、干部選任、財(cái)務(wù)管理等多項(xiàng)因素列入考核內(nèi)容,并定期公布考核結(jié)果;五是抓領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督,將領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督經(jīng)?；?強(qiáng)化任中審計(jì)和離任審計(jì),對(duì)存在“小金庫(kù)”等腐敗行為的,從嚴(yán)從重懲處[7]。

2.加強(qiáng)法制體制治理

一是健全法律法規(guī)體系?！靶〗饚?kù)”是套取、截留國(guó)有資產(chǎn)而形成的,使用“小金庫(kù)”資金實(shí)質(zhì)就是變相貪污、私分國(guó)有資產(chǎn),是不折不扣的犯罪行為,因此,對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題僅有黨紀(jì)政紀(jì)處罰規(guī)定是不夠的,還應(yīng)在法律層面明確其違法性,明確具體適用的法律條文或司法解釋,讓相關(guān)責(zé)任人受到應(yīng)有的法律制裁。二是推進(jìn)管理體制改革。深化行政審批制度改革,大力削減行政審批項(xiàng)目,清理和削減行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)項(xiàng)目;深化財(cái)政管理體制改革,完善財(cái)稅管理體系,加強(qiáng)稅收收入和非稅收入管理,堵塞國(guó)有資產(chǎn)管理漏洞,及時(shí)調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高財(cái)政資金的保障能力。三是加快推進(jìn)收入分配制度改革。采取有效措施解決因政策、體制和機(jī)制等原因?qū)е碌氖杖敕峙洳还絾?wèn)題,均衡不同行業(yè)、不同地域間行政事業(yè)單位收入水平。

3.加強(qiáng)道德倫理建設(shè)

加強(qiáng)全社會(huì)公民道德規(guī)范、行為規(guī)范建設(shè),促進(jìn)“八榮八恥”深入人心,引導(dǎo)正確的是非、善惡、美丑觀念標(biāo)尺,整肅拜金主義、享樂(lè)主義、極端個(gè)人主義思想[3]。特別是對(duì)國(guó)家公職人員,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部,要教育引導(dǎo)樹(shù)立正確的人生觀、權(quán)力觀、價(jià)值觀、金錢(qián)觀、榮辱觀,堅(jiān)定“艱苦奮斗、公正廉潔”的執(zhí)政理念,堅(jiān)持“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”的為公為民奉獻(xiàn)思想,在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,培養(yǎng)良好的職業(yè)道德,增強(qiáng)防范“小金庫(kù)”的道德約束力。同時(shí),將“小金庫(kù)”治理與“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái),與作風(fēng)建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái),大力整頓社會(huì)不良風(fēng)氣,促進(jìn)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)和工作方式轉(zhuǎn)變,嚴(yán)厲打擊吃拿卡要等不良行為,營(yíng)造反對(duì)、抵制“小金庫(kù)”等腐敗行為的和諧健康的良好社會(huì)風(fēng)氣。

(二)統(tǒng)籌防控

1.思想預(yù)防

通過(guò)宣傳教育,思想引導(dǎo),提高認(rèn)識(shí),增強(qiáng)防范“小金庫(kù)”的思想免疫力,提高抵制“小金庫(kù)”行為的自覺(jué)性和主動(dòng)性[8]。加強(qiáng)思想政治教育,強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)和宗旨意識(shí),正確對(duì)待權(quán)力、地位、名譽(yù)和利益,增強(qiáng)拒腐防變能力,自覺(jué)貫徹《廉政準(zhǔn)則》,旗幟鮮明地反對(duì)“小金庫(kù)”。剖析典型案例,加強(qiáng)廉潔從政、懲治腐敗的警示教育,讓領(lǐng)導(dǎo)干部警鐘長(zhǎng)鳴,時(shí)刻保持清醒頭腦,真正認(rèn)清“小金庫(kù)”的危害性和對(duì)個(gè)人、家庭的極端破壞性,從思想上懼怕“小金庫(kù)”。

2.制度防控

一是加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員等的管理和監(jiān)督,提高單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和重要財(cái)務(wù)崗位人員的選任條件,擴(kuò)大財(cái)政部門(mén)對(duì)單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人任免的話語(yǔ)權(quán);注重財(cái)會(huì)人才隊(duì)伍建設(shè),完善財(cái)會(huì)人員選拔、考核、監(jiān)管、激勵(lì)和懲處制度,注重德才兼?zhèn)湄?cái)會(huì)人才的培養(yǎng)和使用,建立作風(fēng)扎實(shí)的財(cái)會(huì)隊(duì)伍,切實(shí)發(fā)揮財(cái)會(huì)人員的資金核算職能和監(jiān)督管理功能。二是加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)單位財(cái)務(wù)管理體制、內(nèi)控制度建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)督,加大對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的全方位監(jiān)控力度[9]。三是創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理模式,有條件的或資金規(guī)模較大的行政事業(yè)單位嘗試建立總會(huì)計(jì)師制,健全完善內(nèi)部財(cái)務(wù)控制體系和財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制等管理制度;探索建立直接控制和間接控制相結(jié)合、以財(cái)務(wù)集中管理為主的管理模式,科學(xué)劃分職權(quán),實(shí)行事權(quán)財(cái)權(quán)分離、審批核算分離、管事管財(cái)分離等多項(xiàng)不相容職權(quán)的分離制約[10]。四是完善內(nèi)部審計(jì)制度,健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),配置專職審計(jì)人員,依法履行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能。五是對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),如重點(diǎn)工程或重要資金項(xiàng)目等實(shí)行前置監(jiān)督,由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提前介入,從重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的初期即展開(kāi)有序監(jiān)督,從而扼殺“小金庫(kù)”于萌芽之中。

3.管理約束

創(chuàng)新管理方式和手段,通過(guò)加強(qiáng)管理,阻斷“小金庫(kù)”資金渠道。一是非稅收入大力推行“收繳分離”、“罰繳分離”的方式,收入直達(dá)財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù),防止截留收入進(jìn)入“小金庫(kù)”。二是資金支出實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控,定期分析財(cái)務(wù)狀況,及時(shí)監(jiān)控資金流向,嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行,嚴(yán)把支出審核關(guān)口,防止套取資金進(jìn)入“小金庫(kù)”。三是強(qiáng)化內(nèi)部管理。重點(diǎn)加強(qiáng)會(huì)議接待、資金資產(chǎn)、物資采購(gòu)、大型維修、有價(jià)證券、收費(fèi)票據(jù)、銀行賬戶等的管理,防止資產(chǎn)流失為“小金庫(kù)”。四是提高理財(cái)公信度,大額開(kāi)支或非常規(guī)性支出實(shí)行民主理財(cái),由集體討論決定,擴(kuò)大職工干部的民主參與度;定期公布單位財(cái)務(wù)收支狀況,將其置于群眾和社會(huì)的陽(yáng)光之下,增加財(cái)務(wù)工作的透明度,從而防止財(cái)務(wù)“暗箱操作”,資金流入“小金庫(kù)”[11]。

4.輿論威懾

充分發(fā)揮電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體的輿論監(jiān)督作用,宣傳“小金庫(kù)”的危害性,懲治“小金庫(kù)”的措施和手段,引導(dǎo)民眾參與監(jiān)督。對(duì)發(fā)現(xiàn)查實(shí)的私設(shè)“小金庫(kù)”問(wèn)題在報(bào)刊上公開(kāi),在屏幕上亮相,在網(wǎng)絡(luò)上曝光,形成社會(huì)震動(dòng)效應(yīng)和威懾力量,使整治“小金庫(kù)”深入人心,形成對(duì)“小金庫(kù)”的強(qiáng)大社會(huì)壓力[12]。

(三)嚴(yán)查重處

1.明確檢查目的和重點(diǎn)

“查”是治理“小金庫(kù)”問(wèn)題的方法之一,查是為了更好的治。目的是通過(guò)“嚴(yán)查”,濾出頂風(fēng)違紀(jì)設(shè)立“小金庫(kù)”的“漏網(wǎng)之魚(yú)”;通過(guò)“重處”,震懾意志不堅(jiān)、看風(fēng)觀望的潛在設(shè)立者。同時(shí),通過(guò)“檢查”,還可提高制度的執(zhí)行力,檢驗(yàn)“治”和“防”的效果,進(jìn)而促進(jìn)“小金庫(kù)”長(zhǎng)效防治體系的順利構(gòu)建。因此,“查”不能僅就“小金庫(kù)”而查“小金庫(kù)”,把“檢查”搞成“審計(jì)”,要不僅檢查財(cái)務(wù)賬簿等財(cái)務(wù)資料,還要檢查相應(yīng)制度、政策、措施的執(zhí)行和落實(shí)情況,干部人事管理情況,機(jī)關(guān)工作作風(fēng)情況,財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)人員選任情況,以及包括內(nèi)控制度在內(nèi)的財(cái)務(wù)制度建設(shè)和執(zhí)行情況等。

2.建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的日常檢查機(jī)制

克服財(cái)政部門(mén)作為治理主體核心“一手硬、一手軟”的不足,建立以紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)牽頭,財(cái)政、審計(jì)、組織人事等部門(mén)參加的各負(fù)其責(zé)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,以治理“小金庫(kù)”為核心,確定各自監(jiān)督檢查重點(diǎn),發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)。同時(shí),將“小金庫(kù)”納入日常監(jiān)督管理內(nèi)容,促進(jìn)“小金庫(kù)”檢查經(jīng)?；⒅贫然?。財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)決算、非稅票據(jù)、收支兩條線、政府采購(gòu)、集中支付、銀行賬戶等管理,加大資金監(jiān)控力度,擴(kuò)大對(duì)單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)人員選任、財(cái)務(wù)管理制度的指導(dǎo)和參與權(quán),及時(shí)監(jiān)督檢查單位資金收支狀況,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,及時(shí)采取措施處理。

審計(jì)部門(mén)要發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的反腐作用,加強(qiáng)對(duì)單位資金的例行審計(jì)和對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)的任中和離任審計(jì),檢查和糾正“小金庫(kù)”等經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)行為。組織人事部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)單位干部選拔任用、輪崗交流等的監(jiān)督檢查,確保抵御腐敗侵襲能力強(qiáng)、遵紀(jì)守法、德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀干部得以任用。

紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要加強(qiáng)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、工作紀(jì)律等情況的檢查,進(jìn)一步規(guī)范黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位津補(bǔ)貼等福利待遇,對(duì)檢查和舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的小金庫(kù)問(wèn)題及時(shí)立案處理。問(wèn)題查實(shí)的,應(yīng)堅(jiān)持“輕單位處罰、重責(zé)任人處罰,輕經(jīng)濟(jì)處罰、重紀(jì)律法律處罰”的原則,從嚴(yán)從重從快處理,該撤職的撤職、該處分的處分,觸犯刑律的及時(shí)移交司法部門(mén)處理,決不能姑息遷就、心慈手軟,要讓有關(guān)責(zé)任人有切膚之痛,真正感到“痛苦”,這樣才能起到震懾作用。其他部門(mén),如物價(jià)、稅務(wù)、人行、銀監(jiān)等也要充分發(fā)揮職能,在自身職責(zé)范圍內(nèi)積極配合做好“小金庫(kù)”的檢查治理工作。

3.健全責(zé)任追究和舉報(bào)制度

一是重點(diǎn)明確單位或部門(mén)“一把手”的責(zé)任,無(wú)論“一把手”與所設(shè)“小金庫(kù)”是否直接相關(guān),都要首先承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,爾后再依法依紀(jì)界定各責(zé)任人的相應(yīng)責(zé)任,避免“法不責(zé)眾”和“集體受過(guò)”,大事化小、小事化了。二是建立舉報(bào)常態(tài)機(jī)制,暢通“小金庫(kù)”信訪舉報(bào)渠道,鼓勵(lì)群眾積極舉報(bào)。凡舉報(bào)屬實(shí),不承擔(dān)主要責(zé)任的舉報(bào)人可免除部分或全部責(zé)任,舉報(bào)有功的,要加大獎(jiǎng)勵(lì)力度,同時(shí)認(rèn)真執(zhí)行保密制度,切實(shí)給予舉報(bào)人安全保證,解除舉報(bào)人的后顧之憂[13]。三是紀(jì)委、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)設(shè)立防治“小金庫(kù)”舉報(bào)信箱和電子舉報(bào)郵箱,公布舉報(bào)電話,建立舉報(bào)登記和查處督辦制度,指定專人負(fù)責(zé),做到件件有交待、事事有著落。對(duì)確有私設(shè)“小金庫(kù)”的單位,要及時(shí)組織力量,迅速介入,一查到底,并依紀(jì)依法都相關(guān)責(zé)任人作出處理。

[1]作者不詳.構(gòu)建治理“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制是關(guān)鍵—“小金庫(kù)”治理工作專題報(bào)道之四[J].財(cái)政監(jiān)督,2009(21):4-5.

[2]劉維.增強(qiáng)認(rèn)識(shí),完善措施,建立防范“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì):綜合板,2010(2).

[3]張康之.公共管理倫理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[4][作者不詳].國(guó)家審計(jì)署披露 查出單位小金庫(kù)1406億元[N].新京報(bào),2006-10-23.

[5][作者不詳].全國(guó)發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”逾4.5萬(wàn)[N].人民日?qǐng)?bào),2011-01-30.

[6]張正軍.從“大禹治水”談“小金庫(kù)”治理[J].財(cái)政監(jiān)督,2010(17).

[7]王德高.公共管理學(xué)[M].湖北:武漢大學(xué)出版社,2005.

[8]葉青.教育和制度雙管齊下[N].人民日?qǐng)?bào),2010-08-09.

[9]程新生.內(nèi)部控制理論與實(shí)務(wù)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2008.

[10]趙明,師萍.高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006.

[11]秦天枝.“小金庫(kù)”治理難的成因及其對(duì)策[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2009(11).

[12]程度平.探討建立和完善防治小金庫(kù)長(zhǎng)效機(jī)制[EB/OL].中國(guó)國(guó)家審計(jì)網(wǎng)www.chinaaudit.com.cn.

[13]黃煒華.對(duì)構(gòu)建防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制的探討[EB/OL].財(cái)政部網(wǎng)站www.mof.gov.cn.

Scien tific and Comprehensive Measures Against“Small Coffers”

ZHANG Zheng-jun,Q IN Zhi-fei,SH IPeng-tao

(1.Department of Human Resources and Social Security of Hebei Province,Finance section Shijiazhuang 050051,China;2.Shijiazhuang Tiedao University Finance section,Shijiazhuang 050043,China)

In recent years,“small coffers”has become an increasingly p rominent p roblem.The government has taken many actions to control it,but the result has not been satisfacto ry due to various reasons.This paper analyzes the o rigin of“small coffers”and its serious harm fulness,and p roposes to,deal w ith the p roblem through“scientific management,comp rehensive p revention and severe punishment”based on the guideline of scientific development.

science;against;small coffers

F812

A

2095-0365(2011)02-0044-06

2011-02-11

河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題(201103309)

張正軍(1971-),男,高級(jí)會(huì)計(jì)師,研究方向:財(cái)務(wù)管理。