謝士法， 梁立營(yíng)(.軍械工程學(xué)院基礎(chǔ)部，河北 石家莊 050003； .河北省柏鄉(xiāng)縣第一中學(xué)，河北 柏鄉(xiāng) 055450)

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美國(guó)對(duì)緬甸政策的調(diào)整及其對(duì)中緬關(guān)系的潛在影響

謝士法1， 梁立營(yíng)2
(1.軍械工程學(xué)院基礎(chǔ)部，河北 石家莊 050003； 2.河北省柏鄉(xiāng)縣第一中學(xué)，河北 柏鄉(xiāng) 055450)

為了打破“緬甸困境”，美國(guó)將對(duì)緬政策由孤立與制裁調(diào)整為接觸與制裁并重的兩手政策。新政策開(kāi)啟了兩國(guó)高層接觸的大門(mén)，兩國(guó)關(guān)系將從僵持與對(duì)抗時(shí)代進(jìn)入緩和與對(duì)話的新時(shí)代。但美緬兩國(guó)間的固有矛盾并未解決，美國(guó)也不會(huì)放棄對(duì)緬甸的制裁，兩國(guó)關(guān)系很難根本改觀。美緬關(guān)系的變化有可能對(duì)中緬關(guān)系造成不利影響，但不會(huì)使中緬友好關(guān)系發(fā)生根本變化。

美緬關(guān)系；政策調(diào)整；中緬關(guān)系

自2009年2月以來(lái)，美緬兩國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人不斷釋放出友好言論，而且頻繁接觸，兩國(guó)關(guān)系呈現(xiàn)出了解凍回暖的跡象。當(dāng)前，美國(guó)對(duì)緬政策的輪廓已逐漸清晰，高層對(duì)話將成為美國(guó)處理對(duì)緬關(guān)系的重要手段。緬甸是我國(guó)的重要鄰國(guó)，中緬關(guān)系關(guān)乎我國(guó)重大發(fā)展利益，需要仔細(xì)為美緬關(guān)系把脈，密切關(guān)注美緬關(guān)系的變化及其對(duì)中緬關(guān)系的影響。

一、美國(guó)的“緬甸困境”

在對(duì)緬關(guān)系中，美國(guó)要解決的問(wèn)題主要有兩個(gè)，一個(gè)是重建緬甸國(guó)內(nèi)的民主秩序，另一個(gè)是弱化中國(guó)在緬甸的影響力。但是，對(duì)美國(guó)來(lái)講，接受軍人管理下的緬甸是違反其外交理念和對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)的，而孤立、制裁緬甸則會(huì)把緬甸推向中國(guó)，這種兩難選擇使美國(guó)在處理對(duì)緬關(guān)系時(shí)陷入了困境。

自1988年緬甸新軍政府上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)行對(duì)緬孤立與制裁政策，希望通過(guò)這一政策改變緬甸軍政府的性質(zhì)，改善緬甸國(guó)內(nèi)民主、人權(quán)狀況。緬甸長(zhǎng)期執(zhí)行閉關(guān)鎖國(guó)的政策，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為主，這使緬甸具有了很強(qiáng)的抗制裁能力。緬甸自然資源豐富，地理位置重要，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大形勢(shì)下，很容易找到其他合作伙伴，緬甸與鄰國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作不斷發(fā)展，在很大程度上抵消了美國(guó)的制裁。[1]在美國(guó)的制裁下，受害的實(shí)際上主要是緬甸民眾，在緬甸政府的輿論引導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)的民族主義情緒和反美情緒日漸高漲，美國(guó)不但失去了緬甸的資源和市場(chǎng)還失去了緬甸的民心。為了應(yīng)對(duì)美國(guó)的孤立與制裁，緬甸進(jìn)一步加強(qiáng)了同中國(guó)的友好關(guān)系，在美國(guó)及其盟友看來(lái)，中緬關(guān)系的加強(qiáng)將使中國(guó)實(shí)現(xiàn)通過(guò)緬甸進(jìn)入印度洋的計(jì)劃，打破美國(guó)經(jīng)營(yíng)多年、旨在封堵中國(guó)的戰(zhàn)略包圍圈，嚴(yán)重影響美國(guó)的全球戰(zhàn)略布局。就地區(qū)戰(zhàn)略層面來(lái)看，密切的中緬關(guān)系將使中國(guó)的影響力對(duì)印度形成三面合圍的態(tài)勢(shì)，還使中國(guó)得以從東西兩側(cè)同時(shí)向東盟施壓。美國(guó)執(zhí)行了20多年的對(duì)緬政策整體上是失敗的，美國(guó)需要拿出新的對(duì)策來(lái)破解“緬甸困境”。

二、美國(guó)對(duì)緬政策的調(diào)整

美國(guó)奧巴馬政府上臺(tái)不久就著手調(diào)整對(duì)緬政策。2009年2月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里訪問(wèn)印尼時(shí)稱，美國(guó)對(duì)緬甸的制裁不起作用，將可能采取更靈活的方式。[2]349月24日，希拉里在聯(lián)合國(guó)大會(huì)發(fā)言時(shí)宣布對(duì)緬甸采取制裁加直接高級(jí)接觸的政策，聲稱如果美國(guó)與緬甸軍政府的接觸使緬甸發(fā)生了政治變化，美國(guó)最終可能減輕甚至取消對(duì)緬甸的制裁。[3]9月28日，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾在國(guó)務(wù)院公布對(duì)緬政策評(píng)估結(jié)果時(shí)稱，美國(guó)對(duì)緬甸政策的基本目標(biāo)是，支持一個(gè)統(tǒng)一、和平、繁榮、民主及尊重公民權(quán)利的緬甸，鑒于緬甸已表現(xiàn)出與美國(guó)接觸的興趣，美國(guó)打算與之開(kāi)展持續(xù)互動(dòng)。[2]34美國(guó)高層的這些公開(kāi)言論表明，美國(guó)將放棄執(zhí)行了20多年的對(duì)緬孤立與制裁政策，轉(zhuǎn)而采取接觸與制裁并重的兩手政策；美國(guó)對(duì)待軍政府的態(tài)度將由不承認(rèn)、不接觸轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J(rèn)并進(jìn)行高層接觸；美國(guó)不再試圖推動(dòng)軍政府，而是要與軍政府合作，并通過(guò)“壓”和“誘”迫使軍政府作出讓步；美國(guó)對(duì)緬甸民主進(jìn)程的期待由通過(guò)建立親美政府進(jìn)行激進(jìn)民主改革變?yōu)橥ㄟ^(guò)軍政府實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的民主改革。

隨著美國(guó)對(duì)緬甸政策的調(diào)整，兩國(guó)高層往來(lái)逐漸增多。2009年初，緬甸軍政府最高領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞致函奧巴馬，歡迎其就任美國(guó)總統(tǒng)，期待他能最終改變美國(guó)對(duì)緬甸的強(qiáng)硬政策，并解除制裁。[2]342009年8月，美國(guó)參議員韋布訪問(wèn)緬甸，與丹瑞進(jìn)行了3個(gè)多小時(shí)的長(zhǎng)談，這是1988年以來(lái)緬甸最高領(lǐng)導(dǎo)人首次會(huì)見(jiàn)美國(guó)參議員。[4]269月18日，美國(guó)允許緬甸外長(zhǎng)吳年溫抵達(dá)華盛頓，26日允許緬甸政府總理登盛赴紐約參加聯(lián)合國(guó)大會(huì)，29日美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾在華盛頓會(huì)晤了緬甸科技部長(zhǎng)吳當(dāng)。[2]3411月3日～5日，坎貝爾出訪緬甸，與緬甸總理登盛、反對(duì)黨民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季以及部分少數(shù)民族地方武裝領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)談。11月15日，緬甸總理登盛與美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在新加坡共同出席了美國(guó)—東盟首屆峰會(huì)，實(shí)現(xiàn)了兩國(guó)首腦首次會(huì)面。

緬甸對(duì)美國(guó)的新政策反應(yīng)積極，從2009年2月開(kāi)始，緬甸軍政府陸續(xù)釋放了1萬(wàn)多名犯人，韋布訪問(wèn)緬甸后，緬甸政府放松了對(duì)昂山素季的控制，多次允許她外出會(huì)客，并安排昂山素季與坎貝爾單獨(dú)會(huì)談，緬甸總理登盛在出席東盟系列峰會(huì)時(shí)稱，若昂山素季表現(xiàn)良好，政府可能放寬禁令，并允許她在國(guó)家和解中發(fā)揮作用。美國(guó)對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)各政治派別的影響力也在逐漸增強(qiáng)，昂山素季曾兩次寫(xiě)信給丹瑞，主動(dòng)提出愿意協(xié)助政府取消西方國(guó)家的制裁，一些少數(shù)民族地方武裝還試圖讓美國(guó)出面調(diào)解他們與軍政府的關(guān)系。[5]

三、美緬關(guān)系的基本走向

(一)美緬關(guān)系將從僵持與對(duì)抗時(shí)代進(jìn)入緩和與對(duì)話的新時(shí)代

美國(guó)需要緩和與緬甸的關(guān)系。緬甸地處南亞次大陸和中南半島之間，北接中國(guó)，南臨印度洋，是中國(guó)走向印度洋和印度東向戰(zhàn)略的必經(jīng)之地，地理位置十分重要。如果美國(guó)能夠控制緬甸，則北可制約中國(guó)，東西可牽制印度和東盟，南可控制馬六甲海峽，遏制海上能源通道。隨著中緬油氣管道的修建，中國(guó)通過(guò)緬甸通道走向印度洋已成定局，在美國(guó)看來(lái)，這不僅會(huì)改變地區(qū)力量結(jié)構(gòu)，還將影響美國(guó)的全球戰(zhàn)略。美國(guó)需要緩和與緬甸的關(guān)系，加強(qiáng)在這里的力量存在，以重新控制這一戰(zhàn)略要地，修補(bǔ)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略包圍圈，恢復(fù)這一地區(qū)原有的力量格局。

緬甸也需要緩和與美國(guó)的關(guān)系。20多年來(lái)，美國(guó)對(duì)緬甸的孤立與制裁雖然沒(méi)有給軍政府造成致命打擊，但使緬甸長(zhǎng)期孤立于國(guó)際社會(huì)之外，嚴(yán)重影響了緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，影響了軍政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。[4]25緩和與美國(guó)的關(guān)系有可能從根本上化解緬甸面臨的外交困境，解除緬甸長(zhǎng)期以來(lái)遭受的孤立與封鎖，這對(duì)緬甸軍人政權(quán)獲得合法性、發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)、維持社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義，所以緬甸將以積極的態(tài)度迎合美國(guó)政策的調(diào)整。

(二)美緬兩國(guó)間的固有矛盾并未解決，兩國(guó)關(guān)系很難得到根本改觀

影響美緬關(guān)系的癥結(jié)在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。軍人政權(quán)是與西方國(guó)家的政治理念水火不相容的，在西方看來(lái)，軍人政權(quán)本身就意味著獨(dú)裁、暴政、踐踏民主、侵犯人權(quán)。堅(jiān)持不懈地把西方的民主價(jià)值觀和民主制度向全球推廣是美國(guó)外交的主要內(nèi)容，按照西方的標(biāo)準(zhǔn)改造緬甸的政治制度、促使緬甸從權(quán)威政體轉(zhuǎn)向民主政體是美國(guó)對(duì)緬政策的主要的目的，美國(guó)不可能真正接受一個(gè)軍政府管理下的緬甸。美國(guó)對(duì)緬政策的變化只不過(guò)是形式和手法上的變化，只不過(guò)是用軟硬兼施的兩手政策代替單純的強(qiáng)硬政策，兩國(guó)之間的固有矛盾并未解決，美國(guó)對(duì)緬甸政策的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變。

美國(guó)不會(huì)結(jié)束對(duì)緬甸的制裁。大張旗鼓地對(duì)實(shí)施權(quán)威政治的國(guó)家實(shí)施制裁可使美國(guó)占領(lǐng)道德高地、贏得國(guó)際社會(huì)的尊重，這對(duì)美國(guó)樹(shù)立國(guó)際威望、穩(wěn)固在西方世界的領(lǐng)導(dǎo)地位至關(guān)重要。雖然美國(guó)對(duì)緬甸的制裁政策整體上是失敗的，但是，制裁起到了對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)民主派的鼓勵(lì)和對(duì)親緬國(guó)家的震懾作用，制裁仍是促使緬甸進(jìn)行民主改革的主要因素。正如希拉里所說(shuō)，制裁依然是美國(guó)對(duì)緬政策的重要部分，而接觸成為在緬甸實(shí)現(xiàn)民主這一目標(biāo)的“工具”。[6]因此，只要緬甸不恢復(fù)民主制度，美國(guó)就不會(huì)放棄對(duì)緬甸的制裁。

對(duì)緬甸軍政府來(lái)講，按照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)建立民主制度將從根本上顛覆其統(tǒng)治、徹底改變現(xiàn)行的政治制度，這是絕對(duì)不可能接受的，因此，緬甸與美國(guó)的矛盾很難解決，兩國(guó)關(guān)系很難有實(shí)質(zhì)性改善。

(三)兩國(guó)關(guān)系將經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的、逐漸改善的過(guò)程

美國(guó)的對(duì)話與接觸政策實(shí)際上是承認(rèn)了緬甸軍政府的合法地位，這意味著美國(guó)放棄了依靠外力迫使軍政府下臺(tái)、在緬甸建立親美的民主政權(quán)、通過(guò)親美政權(quán)進(jìn)行激進(jìn)的民主改革來(lái)實(shí)現(xiàn)民主的設(shè)想，選擇了承認(rèn)軍政府、改造軍政府、通過(guò)軍人政權(quán)進(jìn)行漸進(jìn)的民主改革來(lái)實(shí)現(xiàn)民主的道路?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在美國(guó)的對(duì)話與接觸政策下，緬甸軍政府將在國(guó)內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行已經(jīng)開(kāi)始的民主改革進(jìn)程，但這將是個(gè)相當(dāng)緩慢的過(guò)程。另外，美緬關(guān)系從1988年開(kāi)始一直處于緊張狀態(tài)，兩國(guó)積怨甚深，短期內(nèi)很難消除。上世紀(jì)70年代，在中、美都與蘇聯(lián)嚴(yán)重對(duì)立、兩國(guó)改善關(guān)系順理成章的情況下，從1972年尼克松訪華到1979年中美建交尚用了7年時(shí)間，而且直到今天美國(guó)依然沒(méi)有改變對(duì)中國(guó)的偏見(jiàn)，就此看來(lái)，美國(guó)與緬甸關(guān)系的真正改善恐怕需要更長(zhǎng)的時(shí)間。

四、美緬關(guān)系的變化對(duì)中緬關(guān)系的影響

美緬關(guān)系的變化有可能給中緬關(guān)系帶來(lái)兩種不利影響，一是美國(guó)的對(duì)話與接觸政策將化解緬甸軍政府的身份危機(jī)，使緬甸擺脫在國(guó)際上被遺棄、被孤立的處境，獲得寬松的國(guó)際環(huán)境，這將減少緬甸對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略需求，降低中國(guó)對(duì)緬甸的戰(zhàn)略價(jià)值。2009年8月，緬甸政府軍在地處中緬邊境、漢族占80%以上的果敢特區(qū)采取軍事行動(dòng)，數(shù)枚炮彈落到中國(guó)境內(nèi)，造成多名中國(guó)公民傷亡，并導(dǎo)致3萬(wàn)多難民涌入中國(guó)境內(nèi)，對(duì)中國(guó)西南邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定造成不良影響。[4]23緬甸拿果敢開(kāi)刀除了有整編少數(shù)民族地方武裝、為大選造勢(shì)的目的外，很可能還有其他象征意義：這表明緬甸今后將減少對(duì)中國(guó)的依賴，在處理與中國(guó)關(guān)系時(shí)將更主動(dòng)、更有信心。果敢事件平息后，緬甸政府隨即宣稱中緬油氣管道工程不會(huì)因此受到影響，這顯然有借油氣管道要挾中國(guó)、同時(shí)向美國(guó)示好的意圖。二是美國(guó)調(diào)整對(duì)緬政策明顯具有制衡中國(guó)的意圖，美國(guó)很可能會(huì)把疏遠(yuǎn)中國(guó)作為改善同緬甸關(guān)系的條件，或者在很多問(wèn)題上迫使緬甸在中國(guó)和美國(guó)之間作出選擇，借此阻止中緬關(guān)系的發(fā)展。在緬甸與周邊國(guó)家的關(guān)系中，緬中關(guān)系要優(yōu)于緬甸同印度和東盟其他國(guó)家的關(guān)系，美國(guó)的加入將使地區(qū)形勢(shì)變得更加復(fù)雜，緩和與美國(guó)的關(guān)系對(duì)緬甸意義重大，不排除緬甸為了迎合美國(guó)而調(diào)整對(duì)華政策的可能，中國(guó)與緬甸的關(guān)系有可能表現(xiàn)出不確定性。

不過(guò)就目前情況看，美緬關(guān)系的變化對(duì)中緬關(guān)系的不利影響是有限的。中緬情意源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，緬甸新軍政府上臺(tái)以來(lái)，兩國(guó)關(guān)系更加密切，20多年來(lái)，在涉及雙方重大利益的問(wèn)題上，兩國(guó)總是給予對(duì)方堅(jiān)定的支持。中緬兩國(guó)互有重大戰(zhàn)略需求：中國(guó)的幫助使緬甸免遭西方國(guó)家過(guò)于嚴(yán)厲的制裁，緬甸需要中國(guó)幫助解決北部邊境地區(qū)的少數(shù)民族地方武裝問(wèn)題，需要中國(guó)幫助實(shí)現(xiàn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮；同時(shí)，緬甸是中國(guó)走向印度洋、實(shí)現(xiàn)21世紀(jì)發(fā)展大戰(zhàn)略的重要通道，是連接中國(guó)西南內(nèi)陸落后地區(qū)與東盟和南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)紐帶，是中國(guó)確保西南邊境安全穩(wěn)定的重要合作伙伴，兩國(guó)友好關(guān)系基礎(chǔ)穩(wěn)固，不會(huì)因?yàn)橐稽c(diǎn)風(fēng)吹草動(dòng)就受到重大影響。中緬友好涉及中國(guó)重大戰(zhàn)略利益，這一點(diǎn)無(wú)論是美國(guó)還是緬甸都非常清楚。而且，對(duì)緬甸來(lái)講，既便是西方取消了制裁，依然需要中國(guó)的支持和幫助，疏遠(yuǎn)中國(guó)的代價(jià)將是巨大的，緬甸不會(huì)為了迎合美國(guó)而使中緬關(guān)系發(fā)生根本性的變化。

[1]李晨陽(yáng).西方國(guó)家制裁緬甸的目的及其效用評(píng)析[J]．國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(2)：34.

[2]秋千.美國(guó)和緬甸：一對(duì)冤家能走多近[J]．世界知識(shí)，2009(23)：34.

[3]賀圣達(dá).緬甸走向2010年大選[J].學(xué)術(shù)探索,2009(6)：50.

[4]羅圣榮,汪愛(ài)平.緬甸果敢沖突及其影響，現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系[J]．2009(12)：25-26.

[5]李晨陽(yáng).“緬甸問(wèn)題”的新挑戰(zhàn)[J]．世界知識(shí)，2010(1)：38.

[6]劉阿明.美國(guó)對(duì)緬甸政策的調(diào)整及其前景[J]．現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2010(2)：55.

Adjustment of American Burma Policy and Potential Impact on Sino-Burma Relationship

XIE Shi-fa1，LIANG Li-ying2

(1.Foundation Course Department, Ordnance Engineering Institute, Shijiazhuang 050003,China, 2.Baixiang Middle School, Baixiang 055405,China)

In order to break the “Burma dilemma”, the US government adopted the two-side policy, which attached importance to both contact and sanction. The US-Burma Dialogue started the bilateral high-level contact, thus making their relationship from stalemate and confrontation to relaxation and dialogue. However, the inherent contradiction between two countries hasn't been solved yet, and US government would not give up the sanction to Burma, so the bilateral relationship cannot be easily changed fundamentally. The change of US-Burma relationship will have a bad influence on Sino-Burma Diplomacy to a certain degree, but the Sino-Burma relationship will not be changed significantly.

US-Burma relationship; policy adjustment; Sino-Burma relationship

2095-0365(2011)02-0031-04

2010-12-07

謝士法(1972-)，男，講師，研究方向：中國(guó)外交。

D81

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