譚九生 吳甜甜

(湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭 411105)

我國1993年頒布的《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第39條確立了教師申訴制度，這一制度使得教師作為專業(yè)人員的申訴權利具體化，從立法上確保了教師通過申訴來維護自身的合法權益。高校在民主管理的實踐中積極嘗試建立教師校內(nèi)申訴制度，一定程度上保障了教師的合法權利，也取得了一定的成效。然而，由于我國高校教師校內(nèi)申訴制度在制度設計以及實際執(zhí)行過程中尚存許多問題，該制度的功能并沒有得到充分發(fā)揮。而且，近年來高校教師與學校間因教師資格認定、聘任、聘崗、職稱評定、考核與獎懲等問題而發(fā)生的糾紛有所增加，高校教師權利受到侵犯也是不爭的事實。在理論與現(xiàn)實的糾葛中，為了更好地化解教師與學校間的糾紛，切實維護高校教師的合法權益以及迅速穩(wěn)定學校和諧的教學秩序，應當充分發(fā)揮高校教師校內(nèi)申訴制度的功能。

一、高校教師校內(nèi)申訴制度的內(nèi)涵和功能

申訴是公民維護自身權益的意愿表達權，只要不違反國家法律的禁止性規(guī)定，其表達意愿的對象可以是任何國家機關，可以采用任何表達方式(書面或口頭)，可以在任何時間提起。[1]這表明公民具有基本的申訴權利。在我國，高校教師享有作為公民的基本權利和作為教師的專業(yè)權利，擁有能夠作出或不作出一定行為，以及要求他人作出或不作出一定行為的能力和資格，不管是從他們作為基本公民的角度，還是依據(jù)他們的職業(yè)特性和專業(yè)特點，申訴無疑會成為他們維權的有力武器。在高校中，教師申訴制度是民主法制教育的重要環(huán)節(jié)，特別是校內(nèi)教師申訴制度低成本和快捷操作的優(yōu)勢，越來越贏得高校的青睞。但是，我國對高校教師校內(nèi)申訴制度的建立和健全，尚未有統(tǒng)一的標準和規(guī)定。因此，首先必須對高校教師校內(nèi)申訴制度的內(nèi)涵和功能有明確的界定。

1、高校教師校內(nèi)申訴制度的內(nèi)涵

高校教師校內(nèi)申訴制度是指當教師對學校及學校有關管理部門侵犯其權利或?qū)ζ渥鞒龅臎Q定不服時，向校內(nèi)教師申訴機構提出申訴，要求重新作出處理的制度。其基本特征如下:

(1)高校教師校內(nèi)申訴制度具有獨立性

高校教師校內(nèi)申訴制度通過學校內(nèi)部機構來解決學校與教師之間的糾紛，具有確定權利與義務的核心價值。教師在校內(nèi)提起申訴后，申訴方是原來作為被管理者的教師，而具有領導地位的學?；?qū)W校有關行政部門成為被申訴方。鑒于二者實際的利益關聯(lián)性，相對于高校內(nèi)部其他的管理制度，無論是在操作程序上，還是制度建構本身，校內(nèi)申訴制度都應當保持相對的獨立性，防止制度自身的不正義?？傊?，受理申訴的部門及程序設定都應具有獨立和公正性，不得倒向或偏袒任何一方。另外，在教師的校內(nèi)申訴權尚未充分實現(xiàn)，且未請求校外申訴或其他救濟途徑之前，為了尊重高校自主權，地方政府、教育機構、司法機關等其他外部力量一般也不能先行干預。因此，相對于高校教師其他的權利救濟制度而言，高校教師校內(nèi)申訴制度又具有外部獨立性。

(2)高校教師校內(nèi)申訴制度屬于行政申訴范疇

教師校內(nèi)申訴從申訴的提出、受理和處理各程序上，都按照相關行政程序，由此作出的行政處理決定也體現(xiàn)行政法上的效力，是一種非訴訟意義上的申訴，并不通過司法機關訴訟程序解決。而訴訟上的申訴制度是一種司法活動，通常為公民對司法機關已經(jīng)做出的法律效力的判決、裁定不服，而向法院或者檢察院提起申訴，請求再審的制度。因此，高校教師校內(nèi)申訴制度屬于行政申訴范疇，各高校教師校內(nèi)申訴制度的建立，在教師申訴內(nèi)容、程序、范圍和條件等的設定上應該是非訴訟性質(zhì)的。

(3)高校教師校內(nèi)申訴制度是一項專門權利救濟制度

高校校內(nèi)申訴制度是對教師這一特定專業(yè)人員的申訴權利具體化，該項制度本身是針對教師這部分專業(yè)人群而設計，力求使教師獲得直接的維權途徑，最終目的是維護教師的合法權益。相對其他特定職業(yè)人群來說，該制度的建立起到了專門的、特定的維權作用。此外，一旦教師合法權益遭受侵犯，那么教師可以要求學校受理申訴的部門進行審查，督促學校給予合理解釋和公正決定，而學校不得打壓、阻礙甚至剝奪教師申訴權的行使。

2、高校教師校內(nèi)申訴制度的功能

和諧校園建設是高校在改革發(fā)展中的重要目標，高校作為從事教學、科研活動的組織，需要和諧發(fā)展、民主穩(wěn)定的校園氛圍。當前高校與教師之間的糾紛更多地涉及學校內(nèi)部管理事務，教師校內(nèi)申訴制度功能的發(fā)揮，能夠保證高校自主辦學權，促使高校形成民主、法治、和諧的校園氛圍。具體來說，教師校內(nèi)申訴制度的主要功能有:

(1)維護教師合法權益的功能

我國《憲法》規(guī)定任何公民在權益受到損害時有權提出申訴、控告或檢舉。高校教師在其合法權益受到侵犯時提起申訴是法律賦予的正當權利，有法可依、合情合理。在弘揚法治精神的時代，社會生活中的任何違法侵權行為都應受到法律的追究和制裁。高校是具有公共管理權力的合法組織，是行政主體，其管理具有強制性，教師作為被管理的相對方，始終與學校處于不對等的行政關系中。教師校內(nèi)申訴制度如果得以建立，那么就為教師提供了一條直接、方便的救濟途徑，能夠及時制約學校權力的不法或不當行使，極大地為教師維權減少阻礙和干擾，最大程度的讓教師在校內(nèi)為自己的合法權益訴說理由和提出意見。

(2)監(jiān)督高校依法行政的功能

依法行政、依法治校是高校走上法治道路的重要特征，《中華人民共和國教育法》中規(guī)定高校具有一定的辦學自主權，可以依法進行自主管理。但是，在高校自主管理的過程中，權力的不當行使往往極大地挫傷了教師的工作積極性和科研創(chuàng)造力。高校教師校內(nèi)申訴制度一方面是保證教師的申訴權，另一方面又對高校的權力行使進行監(jiān)督。為有效防止高校權力成為謀取私利的工具，抑制高校內(nèi)部產(chǎn)生腐敗，避免依法治校、民主管理等重要精神成為口號和軀殼，就必須積極發(fā)揮教師校內(nèi)申訴制度的監(jiān)督功能。在確保高校自主辦學權的同時，監(jiān)督高校內(nèi)部組織和管理權，保證高校依法行政和依法治校，進一步增強民主管理的和諧氛圍。

(3)保障高校和諧穩(wěn)定的功能

行政救濟制度的主要功能之一是平衡和協(xié)調(diào)行政權力和公民權利的關系，教師校內(nèi)申訴制度屬于行政救濟制度的一種形式。因而，如何平衡高校與教師之間的關系顯得尤為重要。相對高校的行政主體地位，教師往往處于不利地位，建立教師校內(nèi)申訴制度的目的是要把侵犯教師權益的高校權力處于法律控制和制約之下，調(diào)解校方與教師的糾紛，讓教師享有申訴、質(zhì)疑和辯解的權利，維護學校和教師關系的和諧穩(wěn)定。在高校自主管理活動符合法律和法規(guī)規(guī)范，教師合法權益得到最大保障時，高校的和諧穩(wěn)定就會得以實現(xiàn)，一切的自主管理活動就會有序進行。

二、我國高校教師校內(nèi)申訴制度尚存的問題

目前，我國僅少數(shù)高校實施了教師校內(nèi)申訴辦法或條例，在建立起這一制度的高校，對這一制度的認識和規(guī)定也存在不同見解，因此在實踐中教師校內(nèi)申訴制度還處在緩慢發(fā)展階段，同時存在一些不足。

1、教師校內(nèi)申訴制度的實體內(nèi)容不明確

教師校內(nèi)申訴制度的實體內(nèi)容不明確主要表現(xiàn)在對申訴主體、申訴受理部門和申訴范圍的設定上模糊不清。

(1)申訴主體設定較模糊

目前有關申訴人的界定主要存在兩種觀點，一是指學校正式在編的教職工，如南昌航空大學和福建醫(yī)科大學;另一是指除正式在編教職工外還包括合同聘用工和其他從事科研、管理和教學輔導的校內(nèi)教育工作者，如浙江科技學院、湛江師范學院和廣東外語外貿(mào)大學。而關于被申訴人一般是指學校或?qū)W校有關行政部門，如南昌航空大學和浙江科技學院;但也有包括學校院系和職能機構的，如湛江師范學院和浙江師范大學。因此，各高校對申訴主體的設定存在不一致，部分高校設定的范圍過窄，如此一來有些申訴主體勢必會被排除在外，限制了他們通過校內(nèi)申訴維權的權利。

(2)申訴受理部門不夠明確

第一，在部門設置上，各高校通常是設定教職工校內(nèi)申訴處理委員會(以下簡稱申處會)，在校工會以直接或掛靠的形式設立專門的辦公室，以此來受理申訴，保管申訴卷宗等事項。如廣東外語外貿(mào)大學設立專門的秘書處來辦理申訴的具體事務;上海大學的教職工申訴受理機構則是由校紀律、監(jiān)察處、工會、婦委、信訪辦公室等組成。第二，在申處會的人員安排和組織結構上，高校校內(nèi)申訴處理機構一般由學校黨委和行政領導成員，紀委、監(jiān)察處、工會等部門負責人和教職工代表組成，不設成員比例，起步較早的廣東外語外貿(mào)大學也僅規(guī)定擔任學校各級黨政職務的人員不超過總?cè)藬?shù)的二分之一。[2]實踐中，由于各高校的實際情況差異，往往是因校而異了。可見，各高校對于申訴部門的設置及成員和組織結構的建立并不盡如人意，一些不合理的部門及其結構往往帶來不必要的成本，影響其工作效率。

(3)申訴范圍厘定不夠清晰

就申訴范圍來說，各高校受案范圍不同，寬窄不一。比如廣東外語外貿(mào)大學僅規(guī)定只能對行政處理決定進行申訴;上海大學教職工申訴范圍較寬，幾乎囊括了高校教師在學校的所有行為，權利救濟的性質(zhì)不突出，可操作性不強。而湛江師范學院甚至將政府部門的行政行為也納入到了高校校內(nèi)申訴的范圍，混淆了教師校內(nèi)申訴制度與校外申訴制度的性質(zhì)，對高校辦學自主權的范圍界定不清楚。校內(nèi)申訴范圍厘定不清晰的結果就是無法真正地維護教師合法權益。

2、教師校內(nèi)申訴制度的程序規(guī)范不健全

實踐中由于程序規(guī)范的不健全而導致教師享有的申訴權一直被虛置的情況時有發(fā)生。高校教師校內(nèi)申訴制度的程序規(guī)范不健全主要表現(xiàn)為:

(1)申訴適用的復核程序形同虛設

目前，尚有部分高校給申訴人對學校作出處理決定不服時向?qū)W校主管的教育行政部門提起復核的權利，但是復核期間，并不影響申訴處理決定書的執(zhí)行。通常高校未對申請復核的程序作出具體規(guī)定，同時也并沒有法律支持申訴人可以直接提起行政復議或行政訴訟，那么申訴人所提出的復核是缺乏可操作性和救濟力的，通過其他渠道維權的道路也是布滿荊棘。然而，在保持校內(nèi)行政行為合法性的同時，并不能就此排除后續(xù)維權途徑，因為一旦教師合法權益在校內(nèi)得不到有效維護，向?qū)W校主管的教育行政部門提起復核就是必要的。

(2)適用的程序制度缺乏

高校申處委在處理教師申訴時應當適用的聽證制度、說明理由制度、告知制度和回避制度等程序制度缺乏。有學者指出:“我國沒有程序正義的法律傳統(tǒng)，教育法律法規(guī)中程序空白、不完善的情況較為嚴重。然而程序制度是一項法律制度不可缺少的組成部分，對于權力救濟性的法律制度顯得尤為重要?！盵3]雖然個別高校規(guī)定對涉及教職工申訴的事項，可根據(jù)實際情況以聽證會的方式處理，并就聽證的程序作出相應的規(guī)定，但是通常主張書面審查，而不愿意舉行聽證，這也使得聽證程序缺失?？梢钥闯?，在保障教師校內(nèi)申訴制度的其他程序制度沒有得到完善之前，教師的利益訴求就得不到充分表達，申訴當事人平等參與的權利也得不到根本保證，那么申訴作為一種程序性權利的作用更得不到發(fā)揮。

3、教師校內(nèi)申訴后的救濟渠道未拓展

高校教師校內(nèi)申訴制度與司法救濟渠道銜接不暢，主要表現(xiàn)為高校教師在對學校或其行政部門等做出的處理決定不服時，需要尋求其他救濟，卻缺少了像行政復議和行政訴訟這樣的司法救濟渠道。在1995年頒布的原國家教委《關于＜教師法＞若干問題的實施意見》(以下簡稱實施意見)中對申訴與行政復議和行政訴訟的關系做了部分說明，其中規(guī)定:“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核，其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權、財產(chǎn)權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或行政訴訟?！绷碛袑W者指出:“高校校內(nèi)申訴是校內(nèi)行政行為，目前與教育行政部門處理行為沒有銜接關系。”[2]如此說來，教師校內(nèi)申訴基本上被排除在行政復議及行政訴訟等司法救濟渠道之外，教師缺少法律效力充足的司法救濟渠道作保障。因此，如何建立起申訴與行政復議、行政訴訟的銜接關系，拓展教師申訴后的救濟渠道是至關重要的。

三、我國高校教師校內(nèi)申訴制度的完善

任何一項制度的建立和完善都不是一蹴而就的，我國高校教師校內(nèi)申訴制度還處在起步階段，在以后的發(fā)展中仍然面臨嚴峻考驗。根據(jù)上述對我國高校教師申訴制度現(xiàn)狀的分析，應進一步完善以下幾方面的規(guī)定和細則，加快建立和健全我國高校教師校內(nèi)申訴制度，以維護高校教師合法權益。

1、明確教師校內(nèi)申訴制度的實體內(nèi)容

(1)確定申訴主體

各高校應該在相關規(guī)定中界定好申訴人的身份。對作為申訴人的“教師”的界定，應該采取廣義說，教師應該包括有正式編制、合同聘用及退休教職工。因為對教師權益的保護不單是為專門從事教育教學的教師而設，還應將負擔教育教學工作的管理人員、科研技術人員以及教學輔導工作者列入教師范圍，另外退休教職工也必須包括在內(nèi)，退休后的教職工還是與學校有千絲萬縷的聯(lián)系，他們退休后能不能得到學校合理的對待也是值得關注的。此外，關于被申訴人應該是指學校、院系和行政部門。

(2)明確申訴受理部門

各高校要設置專門受理教師校內(nèi)申訴的職能部門，即教師校內(nèi)申訴委員會，并合理安排委員會成員和結構。這就要細化校內(nèi)申訴制度的原則性規(guī)定，特別是在教師申訴委員會的人員組成上，應明確各部分人員比例，保證教師代表、校工會委員和法律專業(yè)人士參與。[4]由此可見，專門成立的教師校內(nèi)申訴委員會至少要有各方代表組成，并且有合理的人數(shù)比例，才能保證教師申訴的客觀公正。

(3)厘清申訴范圍

各高校要規(guī)定具體而有重點的范圍。中國地質(zhì)大學采用例舉的方式明確了教師申訴范圍，符合高校的特點和實際情況，值得其他學校加以參考。重點受案范圍包括:從事教學、科研活動的權利;依法獲取報酬待遇的權利;依法獲得獎勵的權利;參與民主管理的權利;進修培訓的權利;教育教學的其他合法權益等。還可以對學校職稱評審、職務(崗位)聘任、評優(yōu)評獎的結果、年度或聘期考核結果、發(fā)生的教學事故處理意見等處理決定不服提出申訴。[5]目前我國高校教師申訴制度處于初步發(fā)展階段，所以不宜將申訴范圍設置的太寬，而是要在最大程度保障教師權益的同時加以合理的限制，各高校可以采取羅列的形式將不屬于申訴范圍內(nèi)的事項進行規(guī)定。

2、健全教師校內(nèi)申訴制度的程序規(guī)范

(1)明確申訴適用的復核程序

各高校應在教師校內(nèi)申訴處理辦法或條例中規(guī)定教師申請復核的程序，對教師提起復核的程序做清楚地說明。在教師提起復核的程序上，學?？梢栽O置聽證程序，允許教師對自己的行為做出說明、辯解及提供證據(jù)，提高高校管理的透明度。

(2)引入其他程序制度

高校教師校內(nèi)申訴程序的完善，從程序正義視角而言，重點應當完善聽證制度、告知和說明理由制度及回避制度等。首先要在教師校內(nèi)申訴中引入聽證制度，讓教師能為自己辯護、說明情況，使權力與權利相互制衡。另外，為了保證教師校內(nèi)申訴的公開性，十分有必要建立起告知和說明理由制度。教師具有知情權，高校在處理教師申訴的過程中，應將校內(nèi)申訴制度的有關規(guī)定和程序向教師通知，特別是在做出某項涉及教師重大權益的行為時，必須要提前告知教師，并說明理由，將處理結果及時送達。從正當程序的視角看，申訴機構不管作出何種處理決定都應該說明理由，即作出該決定的事實和法律依據(jù)，說明理由的目的是促使申訴機構謹慎決斷并有助于做出正確恰當?shù)奶幚頉Q定。[6]最后，為體現(xiàn)教師校內(nèi)申訴的公正性，就應建立起回避制度，以便使某一部門的負責人不能參與教師對自己所屬部門提起的申訴，而形成“運動員兼裁判員”的不公平角色，同時與申訴事項有直接利益的相關人員，申訴人的親友、同事，被申訴人的直接下屬人員或相關工作人員等都應當回避。

3、拓展教師校內(nèi)申訴后的其他救濟渠道

申訴只是高校教師權益救濟的一條途徑，為了更加有效公平地保護教師權益，應系統(tǒng)拓展教師校內(nèi)申訴后的其他救濟渠道，建立起與行政復議及行政訴訟的銜接。目前，一些地方教師申訴辦法賦予了當?shù)貙W校教師提起行政復議及行政訴訟的權利。如《北京市教師申訴辦法》指出:“教師對行政部門侵犯《教師法》規(guī)定的合法權益，符合行政復議及行政訴訟受理條件的，也可以依法申請行政復議和提起行政訴訟?！绷碛袑W者曾提議《教師法》第39條中關于申訴的規(guī)定可作擴大性立法解釋:“《教師法》第39條第1款規(guī)定的申訴含義是，教師對學?；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者對學?；蛘咂渌逃龣C構作出的處理不服的，可以申請教育行政部門處理，教育行政部門應當在接到申請的30日內(nèi)作出處理。對教育行政部門處理不服的，教師可以依法申請行政復議或行政訴訟。”“《教師法》第39條第2款規(guī)定的申訴含義是，教師認為政府有關部門具體行政行為侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權利的，可以依照《行政復議法》規(guī)定申請行政復議，有關政府或者行政部門應當依法處理。教師對行政復議決定不服的，可以根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定提起行政訴訟。”[7]這就使“申訴”步入了行政復議軌道，同時明確了教師的行政訴訟權。此外，縱觀教育管理發(fā)展史，不難看出對教育的管理，當然也包含對教師的管理，是現(xiàn)代政府行使公共管理職權的行政行為，而非排除于司法審查之外的行政機關的內(nèi)部行為。[8]勞凱聲教授認為，教師申訴制度所調(diào)整的法律關系都可以納入現(xiàn)行的法律體制，通過已有的法律來調(diào)整這種關系。也就是說，應當將教師申訴納入行政訴訟體系，這樣更有利于保持行政法的完整性。[9]因此，可行的具體做法是，凡是涉及教師基本權利的處理決定，都應當允許教師在申訴后提起行政復議和行政訴訟，同時《教師法》應明確規(guī)定在我國教育領域內(nèi)全面引入行政復議制度，同時將教師校內(nèi)申訴納入行政訴訟制度體系，以確保教師獲取充分的行政救濟。

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