陳書全 吳俊雅

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島 266071)

論我國政府信息公開救濟(jì)制度的完善

陳書全 吳俊雅

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島 266071)

政府信息公開既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。政府信息公開制度成為各國保障公民知情權(quán)、建設(shè)公開、透明和民主、服務(wù)型政府的重要手段和保障。但如果沒有一套完善的救濟(jì)機(jī)制，政府信息公開制度就難以發(fā)揮其有效作用。與國外政府信息公開救濟(jì)制度相比，我國目前政府信息公開救濟(jì)制度存在地位低、審理程序不完善等不足之處。建議通過制定《政府信息公開法》，增加政府信息公開行政復(fù)議案件類型，建立信息公開委員會(huì)制度等途徑，進(jìn)一步完善我國政府信息公開救濟(jì)制度。

政府信息公開;知情權(quán);權(quán)利救濟(jì)

政府信息公開是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開發(fā)布。在法律上，政府信息公開是指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開的制度。為促進(jìn)和規(guī)范政府信息公開，我國于2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，并自2008年5月1日起施行。

由于我國信息公開制度起步較晚，實(shí)踐較少等因素制約，我國政府信息公開還存在著一些問題和不足。其中，救濟(jì)制度的不完善成為制約信息公開進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙。救濟(jì)是權(quán)利的重要保障，賦予權(quán)利就必須要設(shè)定救濟(jì)的途徑。因此，完善救濟(jì)制度成為推進(jìn)我國信息公開制度的緊迫任務(wù)。

一、我國政府信息公開救濟(jì)制度體系結(jié)構(gòu)及存在的問題

政府信息公開的保障制度包括監(jiān)督制度以及權(quán)力救濟(jì)制度。政府信息公開救濟(jì)制度是當(dāng)公眾的政府信息獲取權(quán)或相關(guān)權(quán)利在政府機(jī)構(gòu)實(shí)施信息公開行為的過程中遭到侵犯時(shí)，根據(jù)國家法律的規(guī)定，通過一定的法律程序來實(shí)現(xiàn)對(duì)其合法權(quán)益進(jìn)行法律救濟(jì)的制度。與監(jiān)督制度具有很大彈性相比，救濟(jì)制度是由國家法律確立的，以國家強(qiáng)制執(zhí)行力為保障的一項(xiàng)法律制度，有利于保障社會(huì)公眾的政府信息獲取權(quán)等相關(guān)合法權(quán)益，并促進(jìn)政府信息公開活動(dòng)的有效實(shí)施。①王少輝:《邁向陽光政府－－我國政府信息公開制度研究》，武漢:武漢大學(xué)出版社2010年版，第196－197頁。

(一)我國政府信息公開救濟(jì)制度的體系結(jié)構(gòu)

從我國行政法律體系來看，我國現(xiàn)行的行政救濟(jì)制度，主要包括行政復(fù)議和行政訴訟。

1．行政復(fù)議制度。行政復(fù)議制度是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，按照行政復(fù)議程序?qū)唧w行政行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性審查，并作出復(fù)議決定的一種法律制度。該制度特點(diǎn)是程序簡便，符合效率原則，由熟悉業(yè)務(wù)的行政人員作出，適應(yīng)行政案件的專門性特點(diǎn)。①謝蔚:《中外行政救濟(jì)制度及相關(guān)問題思考》，《文史博覽》2008年第4期。我國目前的政府信息公開立法關(guān)于救濟(jì)制度的規(guī)定中，規(guī)定了社會(huì)公眾可以通過申請(qǐng)行政復(fù)議來獲得權(quán)利救濟(jì)。《政府信息公開條例》第三十三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！苯∪男姓?fù)議機(jī)制是政府信息公開法律體系成熟的標(biāo)志之一，是保障公眾知情權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)的重要救濟(jì)措施。

2．行政訴訟制度。行政訴訟是人民法院依照司法救濟(jì)訴訟程序?qū)彶榫唧w行政行為合法性的制度，與英國的司法審查相類似。它是解決行政爭(zhēng)議的最后途徑，也是權(quán)利救濟(jì)的最權(quán)威手段。信息公開的訴訟制度，和其他行政訴訟一樣，是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要途徑。雖然《政府信息公開條例》第33條對(duì)公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟作出原則性規(guī)定，但是對(duì)起訴人資格、舉證責(zé)任、起訴程序、賠償?shù)葐栴}沒有細(xì)化，關(guān)于政府信息公開的訴訟仍需按照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。②劉飛宇:《行政信息公開與個(gè)人資料保護(hù)的銜接—以我國行政公開第一案為視角》，《法學(xué)》2005年第4期。

就行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系而言，我國采取的是自由選擇主義，即如果公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)或部門申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。選擇行政復(fù)議還是行政訴訟，由當(dāng)事人選擇決定。

(二)我國政府信息公開救濟(jì)制度存在的問題

1．不公開審理制度的缺失。在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)案件的審理是公開透明的，根據(jù)法律規(guī)定，復(fù)議申請(qǐng)人有權(quán)查閱被復(fù)議的行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料和有關(guān)的文件。這一規(guī)定在一般的行政復(fù)議中是維護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益的有效手段，然而在政府信息公開復(fù)議中，就存在一些問題。因?yàn)殛P(guān)于政府信息公開的行政復(fù)議涉及當(dāng)事人申請(qǐng)的政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開的問題，這就意味著被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料本身是否可以公開是有待確定的，如果按照一般行政復(fù)議的規(guī)定，在審理階段就允許當(dāng)事人查閱被復(fù)議機(jī)關(guān)提供的證據(jù)材料，那么就等于已經(jīng)將存在爭(zhēng)議的政府信息向當(dāng)事人公開了，行政復(fù)議就失去了其意義。

2．保密文化的影響。行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)程序，復(fù)議機(jī)關(guān)一般就是被復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)主管單位，它們之間存在著共同部門利益。特別是對(duì)于政府信息公開問題而言，由于長久以來在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的保密文化影響，行政機(jī)關(guān)在政府信息公開的問題上都是傾向于不公開的，因此，這就使得政府信息公開行政復(fù)議公正性受到很大影響。

3．缺乏高效力的法律基礎(chǔ)。《政府信息公開條例》第14條中規(guī)定了“保密審查機(jī)制”，規(guī)定行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。雖然《政府信息公開條例》規(guī)定了國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私三項(xiàng)例外事項(xiàng)，但對(duì)于國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私只做了籠統(tǒng)的規(guī)定，并未明確列舉豁免公開信息的范圍，這就使行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中擁有很大的裁量權(quán)，可以輕易地將不愿公開的信息都?xì)w入國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私而拒絕公開。我國《保密法》和《檔案法》的價(jià)值取向都在于“保密”而非“公開”，再加上《政府信息公開條例》尚屬行政法規(guī)，其立法層級(jí)較低，很難對(duì)抗作為上位法的《保密法》和《檔案法》，在運(yùn)用《政府信息公開條例》救濟(jì)權(quán)利的實(shí)踐過程中存在巨大障礙，致使政府信息公開的救濟(jì)制度缺乏法律層面上的依據(jù)，使得救濟(jì)制度的效力大打折扣。

二、國外政府信息公開救濟(jì)制度

救濟(jì)制度作為政府信息公開制度的重要組成部分，受到了各國的普遍重視。從世界范圍來看，對(duì)政府信息公開的監(jiān)督救濟(jì)一般包括三種模式:一是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán);二是賦予非國家行政機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)，如賦予法院或國會(huì)行使監(jiān)督權(quán);三是賦予行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)。

(一)日本信息公開審查會(huì)質(zhì)詢制度

在日本的政府信息公開救濟(jì)制度中，其救濟(jì)方式主要有三種，即行政復(fù)議，信息公開審查會(huì)質(zhì)詢以及行政訴訟。行政復(fù)議為當(dāng)事人提供了程序簡便、成本低廉的救濟(jì)手段，由于它的一些弊端，公正性有時(shí)很難得到保證，因此日本在信息公開立法中引入了新的補(bǔ)充救濟(jì)制度—信息公開審查會(huì)咨詢制度。

從日本信息公開法的規(guī)定可以看出，這種制度彌補(bǔ)了行政復(fù)議的一些弊端，保證了行政復(fù)議的公正性。但由于信息公開審查會(huì)是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，而不是裁決機(jī)構(gòu)，它做出的決定對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人及被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的約束力比較弱，在一定程度上限制了信息公開委員會(huì)發(fā)揮其作用。

(二)泰國官方信息委員會(huì)制度和信息公開裁判所制度

泰國的政府信息公開救濟(jì)制度中最大的特點(diǎn)是其設(shè)立了專門的信息公開救濟(jì)制度，即官方信息委員會(huì)制度和信息公開裁判所制度。

泰國的《官方信息法》確立了泰國官方信息委員會(huì)在有關(guān)信息公開權(quán)利救濟(jì)中事實(shí)上的復(fù)議機(jī)關(guān)的地位。相比日本的信息公開審查會(huì)，泰國的官方信息委員會(huì)制度是獨(dú)立于普通行政復(fù)議的一項(xiàng)專門復(fù)議制度，當(dāng)事人可以直接向它提出對(duì)有關(guān)信息公開決定的決議，并且它的裁決行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。

由于官方信息委員會(huì)制度的適用范圍只是針對(duì)法律規(guī)定政府可以公開的信息，而如果對(duì)法律禁止的，則不能提出復(fù)議申請(qǐng)，因此，泰國的《官方信息法》規(guī)定了一項(xiàng)補(bǔ)充救濟(jì)制度，即信息公開裁判所制度。它保證了行政當(dāng)事人對(duì)各類與政府信息公開有關(guān)的爭(zhēng)議都能得到有效的救濟(jì)，保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(三)英國從行政到司法的全方位救濟(jì)機(jī)制

英國在2000年頒布的《信息自由法》中設(shè)立的政府信息公開權(quán)利救濟(jì)制度主要包括信息專員的裁決制度、信息裁判所制度和法院上訴制度。

英國的信息專員制度與泰國的官方信息委員會(huì)制度相似，都是獨(dú)立于其他政府機(jī)關(guān)存在。根據(jù)英國《信息自由法》的規(guī)定，信息專員制度可通過三種通知書來實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)申訴的處理:裁決通知書、提供信息通知書以及執(zhí)行通知書。法院的上訴制度則是英國政府信息公開救濟(jì)制度的最后一道屏障。英國救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)從行政內(nèi)部的救濟(jì)、信息專員、信息裁判所到法院，即從行政到司法化程序的漸進(jìn)結(jié)構(gòu)，這樣的制度設(shè)計(jì)有利于充分利用較低成本的救濟(jì)手段，同時(shí)又保障了司法的最終救濟(jì)。

三、完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的建議

(一)盡快制定《政府信息公開法》

法律效力對(duì)應(yīng)法律層級(jí)，法律層級(jí)的高低決定了法律效力的大小。我國《政府信息公開條例》是一部行政法規(guī)，從立法層級(jí)上說，其法律效力不高，而日本、泰國等國家大都由最高立法機(jī)構(gòu)制定信息公開法律，具有廣泛的法律效力。按照法律適用優(yōu)于行政法規(guī)的原則，《政府信息公開條例》無法對(duì)抗《保密法》、《檔案法》等上位法，特別是上述兩部法律與《條例》在信息公開原則上截然不同的規(guī)定，使得《條例》中適應(yīng)信息公開發(fā)展方向的基本規(guī)則形同虛設(shè)，這對(duì)于我國信息公開制度的發(fā)展和對(duì)于相對(duì)人救濟(jì)制度的完善都是不可逾越的障礙。因此，制定與《保密法》、《檔案法》相同層級(jí)的《政府信息公開法》是當(dāng)務(wù)之急?！墩畔⒐_法》可以對(duì)政府行為進(jìn)行全面約束，也為政府信息公開制度的施行提供了更為規(guī)范更為強(qiáng)大的法律支撐。

(二)增加政府信息公開行政復(fù)議案件類型

從根本上提高程序救濟(jì)的質(zhì)量就必須從規(guī)范實(shí)體法內(nèi)容入手，使政府信息公開實(shí)體法明確化。通過修改相關(guān)法律或者通過司法解釋將不予公開的信息種類明確列舉，盡量從立法上消除模糊規(guī)定，以增強(qiáng)法律在實(shí)踐中的適用性;另一方面，賦予某個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)案件中較為模糊問題進(jìn)行認(rèn)定的權(quán)利，日本等國家設(shè)立的專門的信息公開委員會(huì)擔(dān)負(fù)了類似職能，這點(diǎn)值得我國借鑒。此外，對(duì)行政復(fù)議的受理?xiàng)l件也要適當(dāng)調(diào)整，增加對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人知情權(quán)的救濟(jì)，因?yàn)椤缎姓?fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議救濟(jì)對(duì)象是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)階段在我國對(duì)當(dāng)事人的知情權(quán)進(jìn)行救濟(jì)，相對(duì)人不能直接提出復(fù)議，必須要落實(shí)到因知情權(quán)受損害而導(dǎo)致的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)損害，才能提出復(fù)議申請(qǐng)，但是，對(duì)知情權(quán)的侵犯并不必然導(dǎo)致人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受損，或者人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害的事實(shí)在申請(qǐng)行政復(fù)議之前尚未發(fā)生。

(三)建立信息公開委員會(huì)制度

建立信息委員會(huì)審查制度對(duì)克服我國當(dāng)前救濟(jì)制度的不足十分必要，應(yīng)當(dāng)在各級(jí)政府中成立信息公開委員會(huì)，在組織機(jī)構(gòu)上，信息公開委員會(huì)是獨(dú)立于各政府部門的專職機(jī)構(gòu);在人員構(gòu)成上，可由各級(jí)政府首長擔(dān)任主任，同級(jí)各政府部門的信息管理官員及相關(guān)信息專家擔(dān)當(dāng)委員;在程序上，可以納入行政復(fù)議程序當(dāng)中;在審查結(jié)果的效力上，對(duì)于信息公開委員會(huì)作出的審查決定，復(fù)議機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。一方面，它有利于防止部門利益保護(hù)，促進(jìn)政府信息公開制度的落實(shí)。信息公開委員會(huì)獨(dú)立于其他政府部門之外，能避免行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被復(fù)議機(jī)關(guān)之間的紐帶關(guān)系，從而使不同信息背后的有關(guān)權(quán)益達(dá)到平衡，使最終的決定更為準(zhǔn)確。另一方面，有利于發(fā)揮信息專家的優(yōu)勢(shì)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。信息委員會(huì)由專家和行政官員組成，有利于發(fā)揮專家的優(yōu)勢(shì)，更加科學(xué)、嚴(yán)格的作出審查結(jié)果。

民主必須建立在公開之上，而公開性又必須有具體的信息公開法律制度加以保障?！稐l例》的出臺(tái)在我國民主建設(shè)的歷史上具有里程碑式的重要意義，但我們要看到《條例》關(guān)于救濟(jì)制度的規(guī)定還存在一些不盡完善的地方，只有通過一些措施對(duì)救濟(jì)制度予以改進(jìn)，才能夠使《條例》起到預(yù)期的作用。對(duì)此，我們既要靠自身的摸索，也要積極地借鑒國外的成熟立法，進(jìn)一步完善我國的信息公開制度。

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1003－4145［2011］專輯－0071－03

2011－11－12

陳書全，男，博士，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授;吳俊雅，女，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院09級(jí)法律碩士研究生。

本文系中國海洋大學(xué)青年教師科研專項(xiàng)基金項(xiàng)目“環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)公眾參與程序保障與規(guī)范研究”(201013072)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:欒曉平)