呂育華，李 燦，龔鳳梅

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院法學(xué)系，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

1 荷葉鎮(zhèn)和榔梨鎮(zhèn)教育服務(wù)提供的基本概況

暑假期間，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)調(diào)研團(tuán)隊(duì)在湖南省雙峰縣的荷葉鎮(zhèn)與湖南省長(zhǎng)沙縣的樃梨鎮(zhèn)做了實(shí)地調(diào)查并收集了一些數(shù)據(jù)，之所以選擇這兩個(gè)鎮(zhèn)作為調(diào)查地點(diǎn)，是因?yàn)檫@兩個(gè)鎮(zhèn)同樣是旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但兩鎮(zhèn)的教育發(fā)展卻存在著天壤之別。

荷葉鎮(zhèn)沒(méi)有獨(dú)立的幼兒園，一般都是附屬于小學(xué)，每班配有2名教師，教師學(xué)歷不高，而且游樂(lè)設(shè)施單調(diào)簡(jiǎn)單，學(xué)費(fèi)是500元一學(xué)期；小學(xué)學(xué)校共有5所，一所小學(xué)大概300人左右，平均15位教師，教師多是大專(zhuān)學(xué)歷；初中學(xué)校有兩所，一所是社會(huì)人士捐款和政府撥款共同建立的規(guī)模較大的學(xué)校，另一所是公辦性質(zhì)的規(guī)模較小的學(xué)校，教師收入不高，師資力量不雄厚。而且不管是小學(xué)還是初中學(xué)校，都沒(méi)有圖書(shū)館和其他平臺(tái)來(lái)豐富學(xué)生的知識(shí)，鍛煉學(xué)生的綜合能力。

樃梨鎮(zhèn)有5所單獨(dú)的幼兒園，幼兒園游樂(lè)設(shè)施和學(xué)習(xí)配套設(shè)施齊全，每個(gè)班配有3位或者4位老師來(lái)教導(dǎo)和照顧幼兒，相對(duì)學(xué)費(fèi)也較高，平均500元一月，幼兒教師多才多藝，辦學(xué)性質(zhì)基本上是私立的；小學(xué)共有13所，每所學(xué)校大概有18個(gè)班，四五十位老師，每個(gè)學(xué)校平均有900來(lái)人，秉著“德育為首，育人為本，教學(xué)為中心”的教學(xué)理念，各種教學(xué)資源一應(yīng)俱全；3所中學(xué)，其中有一所規(guī)模宏大，設(shè)備完善，師資力量雄厚的梨江中學(xué)。

通過(guò)兩鎮(zhèn)對(duì)比，可以知道，我國(guó)農(nóng)村教育一直落后于城市教育，城鄉(xiāng)教育極其不公平。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)取得了重大發(fā)展，但是在教育資源相對(duì)有限的情況下，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，還沒(méi)有將平等的受教育權(quán)完全真正落到實(shí)處。地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間、學(xué)生之間，無(wú)論是在教育權(quán)利還是在教育機(jī)會(huì)上，不公平現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。所以農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的基本普及九年義務(wù)教育還只是初步的，是低水平、不平衡、不鞏固的，其中還存在一些“水分”，而城鄉(xiāng)的差距擴(kuò)大正在加劇，這對(duì)于發(fā)展農(nóng)村教育是一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。目前，我國(guó)農(nóng)村教育的現(xiàn)狀主要包括以下幾個(gè)方面。

義務(wù)教育方面的城鄉(xiāng)二元制度的存在是縮小城鄉(xiāng)差距的主要障礙。2002年以來(lái)，隨著“分級(jí)管理，以縣為主”的義務(wù)教育管理新體制的確立及“一費(fèi)制”、“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施，農(nóng)民子弟“上學(xué)難”和農(nóng)村我國(guó)教育城鄉(xiāng)差別大，對(duì)于農(nóng)村教育來(lái)說(shuō)是極其不公平的。然而，縣級(jí)政府義務(wù)教育辦學(xué)難的局面并未因此扭轉(zhuǎn)，尤其是貧困地區(qū)，縣級(jí)政府在政策配套、公共經(jīng)費(fèi)安排方面非常困難。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺使各地繼續(xù)維持了優(yōu)先保證城市的城鄉(xiāng)有別的經(jīng)費(fèi)保障制度，在公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、校舍建設(shè)和教學(xué)設(shè)施投入方面，城鄉(xiāng)差距十分明顯。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)有別的教師政策、重點(diǎn)學(xué)校的政策傾斜也在持續(xù)，在教育培訓(xùn)、工資外補(bǔ)助、住房、基本保障等方面都存在巨大差別。二元制度安排使農(nóng)村的義務(wù)教育面臨著雙重困境：一是教育基礎(chǔ)設(shè)施落后，辦學(xué)條件差；二是師資奇缺，有水平的不愿來(lái)，有門(mén)路的都想走。這種困境下，農(nóng)村的義務(wù)教育質(zhì)量有不斷下降的趨勢(shì)，農(nóng)民女弟上學(xué)難的問(wèn)題也漸漸變成了享受合格的義務(wù)教育難的問(wèn)題。

2 農(nóng)村教育服務(wù)提供存在的問(wèn)題

（1）農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入不足。據(jù)相關(guān)資料顯示，2002年在教育投資的5800多億元中占全國(guó)總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村只獲得其中的25%，2004年在教育經(jīng)費(fèi)支出中，占全國(guó)小學(xué)生總數(shù)75%的農(nóng)村得到的小學(xué)經(jīng)費(fèi)不到一半（48%），而初中農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)僅占29%，這種狀況嚴(yán)重?fù)p害了教育公平?！拔覈?guó)的義務(wù)教育存在嚴(yán)重的區(qū)域間不公平和不均衡，各地縣政府在教育中的財(cái)政投入不公平狀況嚴(yán)重，生均財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的不均衡性大于生均教育經(jīng)費(fèi)，這是與縣級(jí)政府資源約束和財(cái)政能力的不均衡有密切關(guān)系的?！弊?002年的農(nóng)村稅費(fèi)改革后，造成農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的變動(dòng)，繼而造成支出結(jié)構(gòu)的巨大變動(dòng)。

“現(xiàn)行的以縣作為政府投資統(tǒng)籌主體的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，使政府投資主體的重心有所提升，但是由于作為農(nóng)村教育的主要責(zé)任部門(mén)——縣級(jí)政府，大多缺乏足夠的財(cái)政支持能力?！币?yàn)榭h以上各級(jí)政府的財(cái)政支持力度還不能滿(mǎn)足實(shí)際需要，從而導(dǎo)致農(nóng)村教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)仍然缺乏穩(wěn)定可靠的保障，經(jīng)費(fèi)供給總量依然嚴(yán)重不足，各級(jí)政府投資機(jī)構(gòu)不合理以及公共資源配置不公平的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。由此，教職工資拖欠問(wèn)題未得到根本解決，中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)在相當(dāng)一些地區(qū)出現(xiàn)了真空，校舍改造資金短缺普遍存在，貧困學(xué)生助學(xué)金并沒(méi)有形成制度，且地區(qū)之間教育投入水平懸殊很大。

（2）農(nóng)民教育公平意識(shí)薄弱。對(duì)于教育，農(nóng)民父母考慮較多的是孩子讀書(shū)是否劃算問(wèn)題，學(xué)習(xí)突出且估計(jì)能考上好大學(xué)的就讓孩子讀書(shū)，在這種思想意識(shí)熏陶下，大多農(nóng)村子弟也并不像城市家庭子弟那樣重視學(xué)習(xí)，間接放棄了受教育的權(quán)利與機(jī)會(huì)，選擇外出打工。而在農(nóng)村中 “男尊女卑”、“女子無(wú)才便是德”等傳統(tǒng)性別文化思想還存在，導(dǎo)致女性自我接受教育意識(shí)差。這種性別文化思想直接或間接影響著教育資源的分配，農(nóng)村女性獲得教育的機(jī)會(huì)和權(quán)利均受到限制。從農(nóng)村整體來(lái)看，由于對(duì)教育本質(zhì)和功能的認(rèn)識(shí)的局限性，沒(méi)有看到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，既沒(méi)看到教育對(duì)個(gè)人的影響，更沒(méi)有看到農(nóng)村子弟接受優(yōu)質(zhì)教育對(duì)國(guó)家和民族的深遠(yuǎn)意義。長(zhǎng)期沒(méi)有重視義務(wù)教育發(fā)展使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始終不得改變，農(nóng)村中小學(xué)教育始終處在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)和城市教育兩者邊緣地帶，受冷落并受其害。義務(wù)教育作為一種公共產(chǎn)品，每個(gè)人是有權(quán)利享用的。而農(nóng)村家長(zhǎng)和子女這種意識(shí)并不明顯，更不用說(shuō)教育公不公平。

（3）農(nóng)村教育制度的缺失。長(zhǎng)期的“以城市為中心”的教育政策模式以及自身管理不力造成教育不公平。近幾年來(lái)，黨和政府逐步認(rèn)識(shí)到農(nóng)村教育問(wèn)題，也相繼出臺(tái)了許多政策和決議，但是由于義務(wù)教育投入法的缺失，部分基層干部的不盡責(zé)，以及民辦教育實(shí)施細(xì)則的不完備，造成教育財(cái)政資金轉(zhuǎn)移不能落實(shí)和農(nóng)村義務(wù)教育階段教育投資嚴(yán)重匱乏。農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活補(bǔ)助也沒(méi)有形成良好的有效體制。重點(diǎn)學(xué)校制度進(jìn)一步加劇了教育不公平的程度，高昂的擇校費(fèi)使許多家庭尤其是農(nóng)村家庭子女被排除在優(yōu)質(zhì)教育資源之外。在廣大農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村，中等職業(yè)教育、高等教育是極端落后的。

（4）農(nóng)村教育的自身管理落后。另一方面，農(nóng)村教育問(wèn)題也來(lái)自農(nóng)村教育本身問(wèn)題，主要是自身管理問(wèn)題。本來(lái)農(nóng)村教育資源已經(jīng)流失太多，僅有剩下資源又因受到農(nóng)村學(xué)校管理水平與能力等影響而得不到高效利用。這也是阻礙學(xué)校發(fā)展的重要因素。相當(dāng)部分學(xué)校的校長(zhǎng)和教導(dǎo)主任就如何進(jìn)行教學(xué)管理心中無(wú)底，也無(wú)章可循。有些學(xué)校沿襲舊的制度，學(xué)校教學(xué)工作缺乏激勵(lì)機(jī)制，目標(biāo)管理不明確，對(duì)現(xiàn)代教育管理理念很不適應(yīng)，所以農(nóng)村教育的改革很難進(jìn)行到底。制度的不配套，教育方法落后，學(xué)校管理滯后，農(nóng)村教育內(nèi)部問(wèn)題也為不公平的滋生提供了溫床。

3 解決農(nóng)村教育服務(wù)提供問(wèn)題的法律思考

農(nóng)村教育問(wèn)題的存在歸根到底還是制度問(wèn)題，如果想要發(fā)展農(nóng)村教育，就必須對(duì)農(nóng)村教育的制度進(jìn)行改革，若要制度改革，就必須用法律思維來(lái)保障制度改革的推行，將教育納入法律調(diào)整的范圍是世界教育發(fā)展的一種共同趨勢(shì)。完善的教育法律體系是我國(guó)農(nóng)村教育健康發(fā)展的制度要求，也是解決目前我國(guó)農(nóng)村教育存在的一系列問(wèn)題的根本。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村教育問(wèn)題入手，分析問(wèn)題存在的制度缺陷，并試圖找出其原因所在。在既借鑒國(guó)外在該領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，又對(duì)國(guó)內(nèi)在農(nóng)村教育問(wèn)題上的不同主張進(jìn)行甄別的基礎(chǔ)上，就健全和修訂我國(guó)教育法律體系，循教育和法律的基本規(guī)律，盡已認(rèn)知水平提出一些意向性的建議。

（1）完善農(nóng)村教育的法律法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)階段針對(duì)農(nóng)村教育的法律法規(guī)缺失，現(xiàn)有的就是《教育法》和《義務(wù)教育法》，為了農(nóng)村教育的進(jìn)一步發(fā)展就應(yīng)該有針對(duì)性地制定 《農(nóng)村教育法》，讓農(nóng)村教育做到有法可依，責(zé)任明確。美國(guó)針對(duì)教育不平等的問(wèn)題上不斷進(jìn)行教育改革，從 《國(guó)家教育目標(biāo)報(bào)告》到《2000目標(biāo)》，從《初等教育法》到《中小學(xué)改進(jìn)法》,美國(guó)通過(guò)頒布法律來(lái)規(guī)定聯(lián)邦政府必須為低收入的社區(qū)學(xué)校提供資助和支持，使貧困學(xué)生也能提高知識(shí)和技能水平。美國(guó)國(guó)會(huì)在30年之間曾7次對(duì)該法案提出改進(jìn)意見(jiàn)。“1993年《中小學(xué)改進(jìn)法》的出臺(tái)，體現(xiàn)了美國(guó)聯(lián)邦政府集中力量，支持教育體制改革決心，也表現(xiàn)了政府對(duì)由于各種原因而造成的弱生差校的特殊關(guān)注?！彼酝晟妻r(nóng)村教育的法律法規(guī)是為了追求教育平等，即憲法賦予我們平等的受教育權(quán)，這種平等不是僅要求形式上的平等，而要具有更實(shí)質(zhì)的內(nèi)容，即每個(gè)人都應(yīng)該從教育中獲得同等的成功的機(jī)會(huì)。

（2）完善農(nóng)村教育的稅費(fèi)政策和財(cái)政體制政策，增加農(nóng)村教育的投入。農(nóng)村教育稅費(fèi)政策的改進(jìn)與完善強(qiáng)調(diào)公共參與的公共政策制定，要從根本上確保稅改后農(nóng)村義務(wù)教育的投入，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育積極、均衡、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于從根本上調(diào)整中央政府，地方政府和農(nóng)民之間的關(guān)系。為此，需要建立強(qiáng)調(diào)公共參與的公共政策制定與執(zhí)行機(jī)制，從根本上確保義務(wù)教育的投入保障。為解決我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)狀況，農(nóng)村義務(wù)教育需要建立農(nóng)村教育保障體系機(jī)制，包括教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，教師工資經(jīng)費(fèi)機(jī)制和教育福利保障機(jī)制，對(duì)困難生活者補(bǔ)助、資助的保障制度。教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制嚴(yán)格來(lái)說(shuō)包括農(nóng)村中小學(xué)公共保障水平的提高和校舍的維修改造。針對(duì)汶川地震中出現(xiàn)的校舍安全問(wèn)題，溫總理在政府工作報(bào)告中指出“2009年要把校舍安全工程作為重要任務(wù)擺在重要工作日程。”農(nóng)村教育要發(fā)展，就要處理好農(nóng)村教育系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)保障體系之間的關(guān)系，保證它們之間的協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。通過(guò)公共財(cái)政的保障，解決教師工資經(jīng)費(fèi)拖欠問(wèn)題，同時(shí)實(shí)現(xiàn)教師不僅能拿到基本工資，還應(yīng)有適當(dāng)?shù)母＠Ｕ?，能留住高素質(zhì)隊(duì)伍，并提高其工作積極性，切實(shí)做到農(nóng)村教育“保工資、保安全、保運(yùn)行”的“三?！惫ぷ?。同時(shí)要讓助學(xué)制度達(dá)到科學(xué)合理客觀(guān)，應(yīng)該給學(xué)生有“雪中送炭”的作用，而不能是“錦上添花”的那種。具體落實(shí)國(guó)家實(shí)行的義務(wù)教育階段教師績(jī)效工資制度，提高中小學(xué)教師待遇，要增加農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭困難寄宿生的生活補(bǔ)助，也要進(jìn)一步完善國(guó)家助學(xué)制度國(guó)家財(cái)政保障范圍。

（3）政府要頒布關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村教育管理體制改革與監(jiān)督力度的行政法規(guī)。教育要發(fā)展就要求內(nèi)部管理先發(fā)展，才能讓改革落到實(shí)處。學(xué)校教育管理體制改革先要從教學(xué)管理改革開(kāi)始，要積極按照國(guó)家教育法的有關(guān)規(guī)定來(lái)改革，要納入現(xiàn)代管理理念，用科學(xué)發(fā)展觀(guān)的發(fā)展理念指導(dǎo)實(shí)踐工作，這一點(diǎn)對(duì)于學(xué)校校長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)是很重要的。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)教育實(shí)行“縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理，以縣為主的體制”。具體來(lái)說(shuō)是縣教育局主管，鄉(xiāng)政府幫助管。學(xué)校是個(gè)特殊的社會(huì)組織，有自己的發(fā)展規(guī)律，行政手段不能干涉太多。對(duì)于義務(wù)教育，兩部門(mén)要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不應(yīng)出現(xiàn)政出多門(mén)而讓學(xué)校無(wú)所適從的情況。學(xué)校應(yīng)該嚴(yán)格實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，相對(duì)擴(kuò)大校長(zhǎng)相應(yīng)權(quán)力，師資上實(shí)行國(guó)家管理、學(xué)校利用模式。政府相關(guān)部門(mén)要加大對(duì)學(xué)校教育的監(jiān)督力度，頒布有利于學(xué)校教育管理體制改革的相關(guān)行政法規(guī)，切實(shí)解決好農(nóng)村教育腐敗問(wèn)題，關(guān)注學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，督促學(xué)校落實(shí)有關(guān)部門(mén)的行政規(guī)定和行政政策，杜絕“亂收費(fèi)”等教育腐敗問(wèn)題。監(jiān)督力度要抓，但也不能忽視激勵(lì)機(jī)制對(duì)提高教學(xué)質(zhì)量的作用，建立合理的考核制度，獎(jiǎng)懲分明。

（4）深入普法，提升農(nóng)民重視教育的法律意識(shí)。如果只有法律法規(guī)，而人們沒(méi)有正確的法律意識(shí)和法律觀(guān)念，還是會(huì)不遵法、不守法，那么法律法規(guī)就會(huì)成為一紙空文。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于農(nóng)民對(duì)人人擁有平等的受教育權(quán)的法律意識(shí)很薄弱，而且法律體系往往被人們規(guī)避或扭曲，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。農(nóng)民法律意識(shí)的薄弱，阻礙的不僅是農(nóng)村法制現(xiàn)代化的進(jìn)展，同時(shí)也抑制和影響著農(nóng)民積極參與生產(chǎn)和生活、積極創(chuàng)新謀求發(fā)展，整個(gè)農(nóng)民階層的信心、智慧和創(chuàng)造力都得不到充分發(fā)揮，進(jìn)而阻礙了整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。所以我國(guó)農(nóng)村法制現(xiàn)代化的關(guān)鍵不是完善立法，而是通過(guò)普法、法制宣傳教育和加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)法律教育等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民法律意識(shí)的轉(zhuǎn)變當(dāng)我們采取“自上而下”的現(xiàn)代化模式，通過(guò)立法在較短的時(shí)期內(nèi)建立起一個(gè)較完備的農(nóng)村法律體系后，接下來(lái)更重要、更困難的現(xiàn)代化，就是走群眾路線(xiàn)，使“自上而下”的立法能夠“下”得去，并通過(guò)培養(yǎng)和激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性和智慧，實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的互動(dòng)。在這個(gè)互動(dòng)的過(guò)程中，法制宣傳教育尤為重要，它是一項(xiàng)政府主導(dǎo)、適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的社會(huì)系統(tǒng)工程，必須全社會(huì)尤其是廣大農(nóng)民的參與，才能提高全體公民的法律素質(zhì)。我國(guó)的“五五”普法已全方位啟動(dòng)，并與“十一五”規(guī)劃同步實(shí)施，法制宣傳教育工作面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇，承擔(dān)著重要的歷史使命，它將在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中具有更加重要的地位和作用 。只有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村法治建設(shè)的進(jìn)程加快了，整個(gè)依法治國(guó)的進(jìn)程才會(huì)加快；只有依靠政策和法制解決好農(nóng)村教育不公平問(wèn)題，提高農(nóng)民的法律意識(shí)，才能加快現(xiàn)代化的整體進(jìn)程，從而大大提高整個(gè)依法治國(guó)的整體水平。

[1]高如峰.中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.