周 文 翠

(佳木斯大學社科部,黑龍江佳木斯154007)

政府信用是社會信用體系的核心,是國家行政機關秉承以人為本、誠心為民的理念,在自身能力所及的范圍內(nèi),恪守并有效履行法定的權力和職責,信守對公眾的承諾或約定,為社會提供高質量的服務,而取得的公眾的信任。然而,當前一些政府部門存在的濫用公共權力、趨利避責、隨意決策、社會服務效率低下等失信行為,不僅會造成自身信用的流失,消解著政府合法性的基石,更容易激化社會矛盾、破壞社會的穩(wěn)定與和諧。應該說,社會轉型是造成政府信用流失的重要外部因素,而就政府本身而言,制度的合理性、科學性不夠,組織的公共性不足和理念缺陷,以及行政人的道德異化則是導致其信用流失的主要內(nèi)在因素。

一、制度合理性、科學性的欠缺

(一)黨政二元對政府責任的弱化

“廣義的政府責任指政府的社會回應,即政府能夠積極地對社會民眾的需求作出回應,并采取積極的措施,公正、有效地實現(xiàn)公眾的需求和利益”。[1]政府責任是政府信用的重要組成要素,而黨政關系的制度安排又是影響政府責任的主要因素。就中國而言,歷史賦予了中國共產(chǎn)黨以執(zhí)政黨的地位,使之對政府負有政治領導的責任,即政治原則、方向的領導。理論上講,黨對政府的這種領導應當通過制定正確的路線、方針、政策或施政綱領,以及推薦領導人或候選人等方式來實現(xiàn);而政府則應在憲法和法律的授權下,負責具體執(zhí)行黨所確定的大政方針。但由于歷史與現(xiàn)實的原因,黨與政府卻形成了事實上的二元結構關系,黨委和政府內(nèi)部機構與職務設置重疊交叉,黨經(jīng)常在不通過法律程序的情況下干預行政機關的工作,有的地方黨委甚至直接行使行政機關的職能。這一方面使黨組織陷于復雜的行政事務中,無法集中精力研究大政方針,實際上削弱了黨的政治領導;另一方面又使政府難以形成垂直有力的工作系統(tǒng),不能獨立自主地發(fā)揮其應有作用,責任意識日漸淡漠。而且,黨委和行政的二元責任主體,使同一項工作既有黨委的分管書記又有政府的分管行政領導,導致了機構臃腫、官僚主義和行政效率的低下,這些都是政府信用流失的重要原因。

(二)條塊并存對政府效率的降低

“條”是指從中央到地方逐級設置、自上而下垂直管理的行政機構;“塊”是指各地平行設置的、接受同級地方黨委領導的行政部門?！皸l”“塊”作用的發(fā)揮必須建立在內(nèi)部與外部權限明確劃分的基礎上,其關系實質就是中央集權和地方分權的平衡問題。馬克思主義認為“集權是國家的本質”,“沒有一個國家可以不要集權”。[2]396我國憲法第三條也規(guī)定“中央和地方的國家機構職權劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領導下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”,這是處理中央與地方關系的基本原則。但我國目前的法律對各級政府的職權劃分過于原則、操作性不強,缺乏健全的利益分配與責任機制。受利益的驅動,中央政府的一些部門,很容易以社會整體利益之名侵害特定的地方公眾的利益;一些地方政府也會出于本地利益的考慮,而推卸、逃避對國家和社會的責任,甚至出現(xiàn)地方保護主義。同時,“條塊并存”也容易導致收權留責,“一些事務往往縣級職能部門要管、省級職能部門要管、中央職能部門也要管,結果是中央沒有精力管,地方又管不了;或者是遇到好處相互爭,遇到問題相互推,使政府執(zhí)行陷入兩難困境之中”。[3]299-300而且,條條的層級設置過多,指揮鏈的中間環(huán)節(jié)存在對問題的“體制性遲鈍”,動力不足,效率低下。最終不僅損害了政府的權威,而且導致政府信用的流失。

(三)人事制度不合理對政績觀念的扭曲

我國目前的領導體制是首長負責制,即行政首長個人擁有對日常事務的處理決定權,但重大問題須先經(jīng)集體討論,再由行政首長最后決定并承擔決策責任。本來這是兼有首長制和委員會制優(yōu)點的一種領導體制,既可快速決策又能體現(xiàn)集體的領導。但在實際運用中卻因為受傳統(tǒng)“人治”思想的影響而扭曲變形,產(chǎn)生權力過分集中于行政首長個人的現(xiàn)象,一把手說一不二。在干部選任上,充斥了“個人專斷”和“任人唯親”。在“政府管理中領導人往往以言代法,政府的法令和政策往往受到領導人意志的左右;法律的效力往往因人而異;下級通常把上級的言論或指示當作行動的根據(jù)”。[4]93由于信息不對稱,民意調查成了走過場,造成個人利益的獲得與個人價值的實現(xiàn)在很大程度上依賴于上級領導的認同,從而導致一些行政人對上級的依附性、服從性和被動性。良好的政績是政府信用的重要體現(xiàn),正確的政績觀應以增進最廣大人民群眾的根本利益為行政宗旨,以滿足維護社會和諧的需要為目的。然而,現(xiàn)實人事制度的不合理卻歪曲了這種政績觀念,導致行政人不是把注意力放在工作上、不是放在為人民謀利益上;而是把重心放在“經(jīng)營領導”上,放在取悅上級上,圍繞領導喜好抓“政績”,以致出現(xiàn)了大量勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?造成政府信用的流失。

(四)信用制度不健全對政府信用能力的削弱

民眾對政府的信任是一種制度信任,這種信任必須建立在一套可靠的信用制度基礎之上。由于缺乏公正的政府信用評估制度、完備的政府信息披露制度、以及有效的政府信用監(jiān)督懲戒機制,等等,造成政府信用能力的不足,使得政府容易超越范圍濫用信用,這是造成政府信用流失、社會信用環(huán)境惡化的重要原因。行政組織因其掌管了絕大多數(shù)的社會信息,而具有遠超于普通公眾和社會組織的信息權力(即源自對信息的訪問與控制的權力),但由于政府信息披露制度不健全,加之傳統(tǒng)專制思維和官僚體制本身又傾向于守秘,使得政府信息公開多少、何時公開、對誰公開,很多時候成了政府官員們直覺判斷的結果。這就給了個別政府部門濫用信息權力的機會,使得政府行為常常被個人行為所代替,導致政府信用無法保障。有效的失信懲罰機制是保障政府信用的重要措施,然而,由于缺乏有效率的監(jiān)督者、良好的審計部門、設計明晰的法規(guī)和高效的司法部門,結果使守信者和失信者享受“同等待遇”,出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象,導致公眾對政府信用的質疑。如個別政府部門為謀取本部門或小集團利益,往往打著維護國家利益的旗號,超出其職能范圍,濫用政府信用,不僅造成政府信用持續(xù)嚴重流失,而且惡化了社會信用環(huán)境。

二、政府組織的公共性及理念的缺陷

政府的公共性就是政府的公共所有屬性,即政府的公共權力屬于社會公眾,公共利益是政府的出發(fā)點和目標。政府公共性要求政府合理使用公共權力,維護和保障公共利益。而現(xiàn)實生活中,由于政府組織的公共性不足,常常出現(xiàn)組織利益僭越公共利益、組織職能錯位侵害公共利益、組織監(jiān)督不夠導致的行政自由裁量的濫用。此外,政府組織文化中諸如人治思想、服從意識等消極理念,也消解了法治理念和個體的倫理自主性。這些都是導致政府信用流失的組織層面原因。

(一)組織利益對公共利益的僭越

組織的存在和發(fā)展需要人、財、物等各種資源,這種需要構成了組織的自身利益。應該承認,政府組織也有自身的利益,只不過這種組織利益應該是為公共利益服務的,是公共利益實現(xiàn)的手段。馬克思主義認為階級社會中的統(tǒng)治階級總是“把自己的利益說成是社會全體成員的共同利益”,[5]100這種公共利益形式與內(nèi)容的背離,只有在共產(chǎn)主義社會才能得到真正的統(tǒng)一。從理論上說,社會主義制度使我國政府具備了真正代表公共利益的前提條件,政府組織利益與社會公共利益是一致的。只要是在遵循憲法和法律的前提下獲取的政府組織利益,都是為公共利益的發(fā)展所作的必要準備。但是,在實際工作中,由于公共利益的主體——“人民”作為一個整體,某種意義上具有虛幻性,而政府組織利益作為行政人眾意之和卻具有相當?shù)默F(xiàn)實性,使得某些政府部門和工作人員借公共利益之名,謀政府組織機構的自身利益之實,“公民本位”讓位于“政府本位”。如以公共利益之名追求預算的最大化,實際是為了政府組織自身擁有更多的支配權力。再如為了政府機構獲得更多更好的辦公設備等組織利益,而犧牲社會長遠的公共利益,滿足少數(shù)的經(jīng)濟利益集團的要求,等等。組織利益對公共利益的侵犯,導致政府成為了少數(shù)人的利益表達者,在許多方面都是自我服務,如工資、福利、待遇、休假等,而在事關公共利益的社會服務方面則明顯用力不足,這是政府信用流失的重要原因。

(二)組織職能在市場和社會領域的錯位

組織職能是組織實現(xiàn)科學管理、達成組織目標的重要手段。政府組織的職能主要有政治、經(jīng)濟、文化和社會職能,如果這些職能配置合理,就能保證行政人有效地使用資源,實現(xiàn)行政效率與社會效益的統(tǒng)一。而實際上,組織的水平分化(分工)、垂直分化(層級)和空間分化(地域)造成了組織的高度復雜性,加上其他主客觀條件的約束,使組織職能常常出現(xiàn)障礙,最突出的表現(xiàn)就是組織職能的錯位。這種“錯位”首先表現(xiàn)為經(jīng)濟領域里的“越位”,即政府干預的范圍和力度過大,超出了校正市場失靈和維護市場秩序的合理界限,管了不該管的事。政府職能“錯位”的另一種表現(xiàn)是在社會服務領域的“缺位”。計劃經(jīng)濟時期,政府在社會事務中扮演著全能政府的角色,政府的職能無限擴張,把本該由社會管理的事務統(tǒng)統(tǒng)包攬,社會團體和中介組織的合理發(fā)展受到壓制,這種管理慣性使政府對社會的管制功能多于服務功能。正是政府組織的職能錯位,導致其社會服務不足和經(jīng)濟干預過度,造成了政府信用的流失。

(三)組織監(jiān)督不力對濫用自由裁量的縱容

行政自由裁量權是行政主體在法定的權限范圍內(nèi),在行為條件、行為程序,作為與否和作出何種行為方面作合理選擇的權力。作為一種具體事務的處置權,自由裁量權意味著行政主體具有價值判斷與選擇的理性和自由,這一特點決定了自由裁量權“既有可能成為行政主體發(fā)揮創(chuàng)造性的前提,也有可能成為行政主體濫用權力和以權謀私的機會”。[6]15由于行政人個體的價值觀、思維能力和判斷能力具有局限性,加之個人情感、心理態(tài)度的影響,自由裁量往往容易出現(xiàn)標準不一的偏差情況,這會導致執(zhí)行中一定程度的不公平。而且自由裁量沒有明確的標準可供參照,在缺乏嚴格監(jiān)督的情況下,就容易成為個別行政人徇私舞弊的工具,如獨斷專行、濫用職權、假公濟私、挾私報復等。為使法治在社會中得到維護,行政自由裁量權必須受到合理的限制。目前我國行政自由裁量的范圍過大且不定量,而行政監(jiān)督體系雖然從形式上看比較完整,但因種種利益聯(lián)系和地位差異而形同虛設,難以達到預想的防范效果。監(jiān)督的困境縱容了行政自由裁量權的濫用,引起被執(zhí)法者的不滿甚至對抗,是政府信用流失的又一原因。

(四)組織文化缺陷對法理和倫理自主性的消解

“組織文化就是組織成員所共有的一種價值觀體系”,[7]193是無形的而又被組織成員視為理所當然的行為準則。對政府組織而言,良好的組織文化是提高組織績效、維護公眾利益的保證。然而,由于我國傳統(tǒng)人治文化的先天缺陷,以及建國后法治文化培育的后天不足,我國政府的組織文化重情理、輕法理,強調個人對組織的服從。實際工作中,政府行為往往是依人情行政,而不是依法理行政。對人情的認同還衍生出許多合“情理”卻不合“法理”的現(xiàn)象,如“圈內(nèi)人”之間相互關照、通融,手下留情等。倫理自主性“是指一個人堅持其原則性判斷的意愿,即使這種意愿必然違反組織、同行群體和小組的規(guī)定、價值觀或觀念”。[8]54組織文化雖然有利于提高組織績效,但卻可能消解行政人個體的倫理自主性,產(chǎn)生大量“群體思維的犧牲者”。[9]118而且,官僚制的“代理轉換”特性,也容易使個人感到不必為自己履行指示的行為結果負責。加之傳統(tǒng)政治文化中等級主義道德的殘余影響,使個人道德屈從于上級和組織控制。結果行政人只是機械地服從組織意志,即便上級有錯誤,下級也要忍讓服從,個體的倫理自主性喪失,不再從公共利益的要求出發(fā)考慮問題,這在一定程度上為“官官相護”培植了土壤,也為“系統(tǒng)性腐敗”創(chuàng)造了條件,是政府信用流失的重要原因。

三、行政人的道德異化

(一)社會人、組織人與公共人的多重角色引發(fā)的角色沖突

角色的本質內(nèi)容是特定的責任要求,其中也蘊含了公眾的期望。就行政人來說,如果對自身角色無法與公眾期望達成共識,或者不能夠履行由角色所帶來的責任,那么就會產(chǎn)生角色沖突現(xiàn)象。建國后,我國是按照公仆角色去要求行政人的,這種定位的實質就是“公共人”。即生活資料由公眾提供;權力來自公眾授權;處于公眾的監(jiān)督之下;以公共利益最大化為目標追求。[10]而同時,在我國的行政組織中,“干部角色是雙重的,既是代表上級的政策貫徹執(zhí)行者,又是部門利益的代表,而其與一般群眾的權利和作用并不對等”。[11]71也就是說,行政人的一個重要角色是“組織人”。此外,在現(xiàn)實生活中,行政人還會擔負其他一些社會角色,如為人父母、社團成員等,成為“社會人”。作為“社會人”,行政人有自身的利益要求;作為“組織人”,行政人要遵守組織的相應規(guī)定與要求。雖然行政人自進入公職角色就肩負了“公共人”的角色,但其利己本性不可能隨著角色的轉換而完全消除,尤其當個人利益與公共利益發(fā)生沖突時,不同的道德能力直接決定個人考慮問題的立場和觀點,影響行政人的選擇結果。[12]82-90如有的行政人枉徇私情,“為朋友兩肋插刀”,及至腐敗,就是其“公共人”角色讓位于“社會人”角色的結果;有的行政人為了與同事搞好關系,就對同事的要求有求必應,而不顧其行為是否違背了公共利益,導致“組織人”角色僭越“公共人”角色,這種不同角色間的責任沖突就會導致政府信用的流失。

(二)個人利益、組織利益與公共利益的分化形成了利益誘惑

馬克思主義認為“人們?yōu)橹畩^斗的一切,都同他們的利益有關”。[13]187根據(jù)利益主體的不同,利益有社會共同利益(公共利益)、群體利益(組織利益)和個人利益之分。歷史地看,利益的發(fā)展經(jīng)過了三個階段,即原始社會的利益一致階段,階級社會的利益對立階段,以及社會主義社會的利益差別階段。有利益差別就必然有利益沖突,只不過這種差別與沖突在計劃經(jīng)濟體制下被個體利益的平均化所遮蔽,行政人的個體利益被淹沒于集體利益或社會利益之中。改革開放以來,原先由中央政府統(tǒng)一劃定的利益格局,因各方改革進程的快慢、難易程度、實際情況等的不同,而出現(xiàn)個人利益、組織利益與公共利益的分化。國家資源與權力向部門和單位的轉移擴張了組織利益,組織利益對于個人利益的保障作用更加突出,從而使原來對國家的依賴轉變?yōu)閷λ趩挝唤M織的依賴,導致行政人更傾向于增進組織利益而非公共利益。同時,市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅使“個人利益”得到了正名,強化了人們的主體性和利益意識,開放后西方公私觀的涌入還使人們更加重視個人利益的實現(xiàn)狀況,誘發(fā)了行政人搞特權、謀實利等人格失真現(xiàn)象。權力異化的一個關鍵原因就在于“權力執(zhí)掌者自己使權力從屬于他的‘自利的打算’”,[6]288結果只能是政府信用的流失。

(三)多元價值并存與個體的有限理性造成的理想信念動搖

改革開放對傳統(tǒng)的重義輕利觀念產(chǎn)生了巨大的沖擊,而文化價值觀念的多樣性也是民主社會的必然產(chǎn)物。這種多種價值體系并存的多元社會,要求行政人以尊重科學和符合邏輯的理性思維,正確地認識和把握自我,堅定公共利益至上的信念和社會主義、共產(chǎn)主義的理想,自覺地選擇有益公益的行為。但“人受肉體之束縛,感官能力之局囿,欲望之定向,意識之限度,話語之寬范,行動之受約,選擇之無法同時,生命之不得永生……一句話,人之有限性,……就是個體存在的依據(jù)”。[14]26人的這種客觀基礎(自然生命的有限性、先天的稟賦與性格等)和主體能力(智力、思維等)上的有限性,往往限制了人的自我駕馭和選擇能力。加之人不僅具有理性的一面,還具有非理性的一面,以感性融入現(xiàn)實生活必然會影響理性選擇。這些都造成行政人在面對多種利益選擇時,產(chǎn)生理想信念的動搖,結果是權力觀扭曲,利益觀錯位,恥談崇高信仰,不問政治立場,道德滑坡,私欲膨脹,把人民的權力當成個人的私有財產(chǎn),利用職權吃、拿、卡、要,致使政府信用大量流失。

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