李偉清 李小波

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

城市公用管線安全防控管理比較研究

李偉清 李小波

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

城市公用管線設(shè)施是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，密切關(guān)系著國(guó)家安危、國(guó)計(jì)民生，是城市的“生命線”，也是公安機(jī)關(guān)對(duì)單位、對(duì)社會(huì)實(shí)施監(jiān)管的重要內(nèi)容。文章通過(guò)對(duì)英國(guó)、加拿大、美國(guó)以及日本各國(guó)對(duì)城市公用管線的安全管控經(jīng)驗(yàn)分析，提出幾點(diǎn)有益于我國(guó)城市公用管線安全防控管理的建議，即健全法律法規(guī)體系，確保有法可依；加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)的公用管線安全事故；積極利用中介組織和安全服務(wù)公司，提升城市公用管線的保護(hù)水平和力度；以及城市建設(shè)規(guī)劃中共同溝的建設(shè)和新施工技術(shù)的運(yùn)用。

城市基礎(chǔ)設(shè)施；公用管線；安全防控

城市公用管線設(shè)施是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，包括電力、通信、燃?xì)狻崃斔秃统鞘猩钣盟斔拖到y(tǒng)在公共區(qū)域架空管線或地下鋪設(shè)管線及其輔助設(shè)施。城市公用管線安全密切關(guān)系著國(guó)家安危、國(guó)計(jì)民生，是城市的“生命線”，也是公安機(jī)關(guān)對(duì)單位、對(duì)社會(huì)實(shí)施監(jiān)管的重要內(nèi)容。

目前，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，管道的使用不斷增加，公用管線的長(zhǎng)度增加迅速。然而，隨著城市公用管線不斷發(fā)展，城市公用管線的安全狀況卻沒(méi)有引起足夠的重視。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)道，我國(guó)城市地下管線事故每年損失至少在450億。在架空管線方面，因各種架空線路發(fā)生損害而引發(fā)的停電、通訊信號(hào)中斷等事故也經(jīng)常見(jiàn)諸于媒體報(bào)道或直接影響到我們的日常生活。由于我國(guó)的城市發(fā)展規(guī)劃以及管理體制等多方面的原因，形成了大部分城市公用管線設(shè)施安全防控多頭管理、無(wú)序管理的局面。管線管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，其需要基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)支撐，立法規(guī)范以及政府、企業(yè)與社會(huì)之間的配合。當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些城市的公用管線檔案管理已有成功的實(shí)踐，為該市公用管線的安全防控提供了良好的信息支撐。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在其供熱、供水、供電、通訊、石油、天然氣領(lǐng)域建立了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體制，并不斷加以完善。它們經(jīng)過(guò)100多年的摸索和發(fā)展，逐漸形成了一整套比較完整并且十分獨(dú)特的管線管理體系。本文擬通過(guò)歸納、分析有關(guān)國(guó)家的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)和具體做法，有針對(duì)性地提出適合我國(guó)國(guó)情的城市公用管線安全防控管理建議，以期對(duì)進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)城市公用管線安全防控管理方法研究有所幫助。

一、相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家公用管線的安全管理經(jīng)驗(yàn)分析

（一）英國(guó)

英國(guó)于1962年和1996年分別通過(guò)了《管道法》和《管道安全法》。這兩部法律從管道的申請(qǐng)、施工、應(yīng)遵守的技術(shù)規(guī)定、安全評(píng)估、對(duì)周邊環(huán)境影響等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，是英國(guó)管道安全保護(hù)的兩部重要法律文件。

2000年，英國(guó)頒布新的《公共設(shè)施法》，將以前的天然氣供應(yīng)辦公室和英國(guó)電力辦公室合并，組建了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——英國(guó)天然氣和動(dòng)力市場(chǎng)辦公室。該機(jī)構(gòu)由管理董事會(huì)、管理委員會(huì)和管理部門(mén)組成。董事會(huì)有9名成員，主要職責(zé)是提出戰(zhàn)略、基本政策和安全管理方面的意見(jiàn)，該機(jī)構(gòu)制訂了相關(guān)燃?xì)夂碗娏芫€安全管理的具體規(guī)定，并指導(dǎo)相關(guān)重要管線的安全保護(hù)。

（二）加拿大

加拿大法律規(guī)定管線所有者和運(yùn)營(yíng)公司對(duì)管道安全負(fù)責(zé)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定監(jiān)管政策、建設(shè)運(yùn)行指南和標(biāo)準(zhǔn)，并成立了監(jiān)管委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目安全進(jìn)行評(píng)估，檢查企業(yè)執(zhí)行情況。委員會(huì)于1999年頒布了《陸上管道監(jiān)管條例（OPR）》，規(guī)定管道公司必須達(dá)到委員會(huì)指定的目標(biāo)。委員會(huì)每?jī)赡陮?duì)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。公司要定期向委員會(huì)提交環(huán)保措施實(shí)施報(bào)告?！蛾懮瞎艿罈l例》規(guī)定了管道各個(gè)階段的最低要求。OPR的技術(shù)基礎(chǔ)以加拿大標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)管道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的管道設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行和廢棄的最低技術(shù)要求為依據(jù)。委員會(huì)與管道行業(yè)和政府機(jī)構(gòu)一起，共同制定和維護(hù)這些標(biāo)準(zhǔn)。如委員會(huì)發(fā)現(xiàn)加拿大標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)的管道標(biāo)準(zhǔn)有不足之處，它將在自己的條例中制定更嚴(yán)格的要求。委員會(huì)的管道穿越條例I和II規(guī)定了開(kāi)挖實(shí)施人和管道公司各自的責(zé)任。條例要求管道公司建立公共告知程序，通知公眾附近有管道這一實(shí)事。

委員會(huì)管道安全程序規(guī)定，所有的事故必須呈報(bào)，其認(rèn)為再小的事故也能反應(yīng)出管道運(yùn)行條件存在問(wèn)題，同時(shí)顯示不符合相關(guān)規(guī)定，或需要改進(jìn)公司的有關(guān)政策和做法，或改進(jìn)委員會(huì)的安全程序。采取哪種報(bào)告事故反應(yīng)程序取決于事故的嚴(yán)重程度。

（三）美國(guó)

美國(guó)于80年代制定的《美國(guó)聯(lián)邦管道安全法規(guī)》是較完整的一部關(guān)于管道安全方面的法規(guī)。它包括三篇：I、液體管道最低安全標(biāo)準(zhǔn)；Ⅱ、氣體管道最低安全標(biāo)準(zhǔn)；Ⅲ、氣體管道泄漏報(bào)告。該法規(guī)對(duì)管件的生產(chǎn)、制造，管道的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行、維修及事故報(bào)告、調(diào)查都作了明確而詳盡的規(guī)定。如在I篇D中，對(duì)施工中各工序，包括材料檢驗(yàn)、焊接試驗(yàn)、施焊、返修，管子垠彎、防腐，管溝開(kāi)挖、回填，閥井及泵站的安裝都作了嚴(yán)格規(guī)定。同時(shí)成立了管道安全辦公室（OPS）。管道安全辦公室隸屬于研究和特殊計(jì)劃局，它是依據(jù)1968年通過(guò)的《天然氣管道安全法》而建立的。研究和特殊計(jì)劃局主要通過(guò)OPS來(lái)實(shí)施管道監(jiān)管工作。OPS主要負(fù)責(zé)對(duì)具體設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管。其基本職責(zé)是保障美國(guó)油、氣管道系統(tǒng)在安全、可靠、環(huán)保的狀況下運(yùn)營(yíng)（包括管道檢測(cè)）。

美國(guó)有各種與石油、天然氣、供電、供水、供熱等工業(yè)有關(guān)的中介機(jī)構(gòu)。如石油管道學(xué)會(huì)、供熱管道技術(shù)學(xué)會(huì)、國(guó)際管道研究學(xué)會(huì)等。這些中介機(jī)構(gòu)都有自己的章程和專(zhuān)家。他們協(xié)同OPS，一直致力于管道的安全、可靠運(yùn)營(yíng)和環(huán)保工作。

1968年美國(guó)《天然氣管道法（NGPSA）》 和1979年《危險(xiǎn)氣體管道法（HLPSA）》形成了聯(lián)邦管道安全程序的框架。這兩個(gè)法授權(quán)運(yùn)輸部監(jiān)管州際天然氣（可燃、有毒或腐蝕氣體）和其他氣體的管道運(yùn)輸以及LNG的儲(chǔ)存，和危險(xiǎn)液體（原油、成品油、無(wú)水氨和二氧化碳）的管道運(yùn)輸。1992年的《管道安全法》對(duì)NGPSA和HLPSA作了修訂，擴(kuò)大了其程序范圍，把環(huán)保和公共安全作為程序活動(dòng)的基礎(chǔ)。為了改進(jìn)對(duì)石油泄漏的反應(yīng)能力并減少環(huán)境污染，OPS依據(jù)《管道安全法》（聯(lián)邦法第49部第601章）監(jiān)管州際管道的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和維護(hù)，還依據(jù)聯(lián)邦法第49部第190～199部分頒布了管道安全監(jiān)管條例。各州建立管道安全監(jiān)管辦公室，負(fù)責(zé)州內(nèi)管道的運(yùn)輸安全，還經(jīng)運(yùn)輸部OPS的批準(zhǔn)，檢查州際管道是否符合聯(lián)邦管道安全條例。

雖然美國(guó)建立了較為完善的管道安全管理體系，但安全事故仍頻發(fā)。1999年6月10日在華盛頓的Bellingham以及2000年8月19日在新墨西哥州的Carlsbad發(fā)生的兩起管道事故中，共導(dǎo)致15人死亡，財(cái)產(chǎn)及其他損失合計(jì)達(dá)4600萬(wàn)美元。1990年-1999年期間共發(fā)生777起重大管道事故，其中，319起（占41%）為外力損壞（第三方損壞占30%，地震、洪水占11%，其他為人為外力）；173起（22%）為腐蝕（其中內(nèi)腐蝕105，占14%，外腐蝕67，占9%）；119起為管道施工和材料缺陷；16起（21%）為其他原因所致。從1998年到2002年，共發(fā)生1770起管道事故，導(dǎo)致100座基礎(chǔ)設(shè)施受損和6.21億美元的財(cái)產(chǎn)損失。

為了進(jìn)一步推動(dòng)管道安全建設(shè)，美國(guó)國(guó)會(huì)于2002年11月15日通過(guò)了《管道安全促進(jìn)法》。時(shí)任總統(tǒng)布什于2002年12月17日簽署了該議案，使其成為正式法律而開(kāi)始實(shí)施。同時(shí)，為了避免政府部門(mén)職能間的沖突，方便企業(yè)，減少企業(yè)開(kāi)支，管道安全辦公室還與礦產(chǎn)管理局（1982年成立，隸屬于美國(guó)內(nèi)政部）簽定了諒解備忘錄，以明確各自職能。

（四）日本

在日本，能夠用于居住開(kāi)發(fā)的土地只占總用地的20%，所以，日本的城市地區(qū)十分擁擠，特別是大城市，如東京和大阪，地面再安排新的設(shè)施是十分困難的。目前，日本已成為世界上地下空間利用領(lǐng)先的國(guó)家。

在城市公用管線安全防控管理方面，首先是對(duì)地下專(zhuān)用隧道或共同溝的建設(shè)和規(guī)劃。對(duì)于公用事業(yè)和通訊設(shè)施所涉及的城市公用管線及設(shè)施的安全規(guī)劃，大多數(shù)城市采用在地下30m乃至50m建設(shè)專(zhuān)用地下隧道或共同溝的方式進(jìn)行管控。如東京臨海副都心的共同溝開(kāi)發(fā)，共同溝中有上水、下水、垃圾回收、電力、電訊、燃?xì)夂图泄┡裙艿馈９餐瑴嫌烧蜕鐖F(tuán)投資建設(shè)，由事業(yè)部門(mén)經(jīng)營(yíng)管理。橫濱港灣21世紀(jì)中心的干線道路下面，也設(shè)置了維持城市功能、收藏供應(yīng)處理設(shè)施的共同溝。共同溝中布置了自來(lái)水管、電話線、電線、中壓煤氣管、廢物運(yùn)輸管、地區(qū)的冷暖氣管、CATV管等，有效地利用了道路空間，防止因工程引起的道路開(kāi)挖，并有助于改善城市景觀。

其次，是地下管線施工新技術(shù)的運(yùn)用。除了市政管理的共同溝規(guī)劃，管線施工技術(shù)中的不開(kāi)挖施工技術(shù)在日本的燃?xì)夤镜玫綇V泛應(yīng)用。地上定位儀可使地下PE管繞開(kāi)任何障礙物，大大降低了施工強(qiáng)度，減輕了對(duì)周?chē)h(huán)境造成的不良影響，同時(shí)，極大地提高了施工效率。如東京燃?xì)夤驹诘叵?0m一50m處挖掘燃?xì)夤軐?zhuān)用隧道用以鋪設(shè)7.OMPa永久性高壓干線，以完善整個(gè)東京都天然氣輸配管網(wǎng)狀況，集中體現(xiàn)了天然氣施工領(lǐng)域的高新技術(shù)，定位系統(tǒng)準(zhǔn)確，自動(dòng)焊接高效快捷，尤其是地下采掘出的泥土石塊經(jīng)處理成混合溶液再由管網(wǎng)系統(tǒng)輸送至地面槽池按環(huán)保要求加工的流動(dòng)化處理技術(shù)，最大程度上減輕了由于施工所造成的環(huán)境污染。

第三，地下管線設(shè)施可以永久使用。日本的地下管線設(shè)施，特別是在專(zhuān)用隧道或共同溝中鋪設(shè)的燃?xì)夤芫€大多都是可以永久使用無(wú)需中途更換的。如東京燃?xì)夤句佋O(shè)在共同溝內(nèi)的高壓天然氣干線和正在建設(shè)的京濱干線，都是永久性干線，不需要中途更換。通過(guò)在專(zhuān)用隧道和共同溝內(nèi)安裝濃度警報(bào)器、加強(qiáng)日常維護(hù)的方式，來(lái)確保干線運(yùn)行安全。

通過(guò)以上的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家在管線安全管理方面采用的模式，即：國(guó)家制定法律、法規(guī)，規(guī)范政府部門(mén)以及擁有管道企業(yè)的行為；政府部門(mén)制定政策和行業(yè)規(guī)范，約束和引導(dǎo)相關(guān)管道企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)，對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行的業(yè)務(wù)活動(dòng)和市場(chǎng)秩序進(jìn)行監(jiān)督和管理，確保國(guó)家的法律、法規(guī)和政府各項(xiàng)政策的貫徹實(shí)施；許多中介組織（主要是一些管道行業(yè)自己建立的學(xué)會(huì)等）作為政府和企業(yè)之間的橋梁，在行業(yè)內(nèi)部發(fā)揮規(guī)范、協(xié)同企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用。另外，城市建設(shè)規(guī)劃中專(zhuān)用隧道或共同溝的運(yùn)用以及新施工技術(shù)的運(yùn)用也有助于城市公用管線安全防控管理的開(kāi)展。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家城市公用管線安全防控管理的啟示

（一）健全法律法規(guī)體系，確保有法可依

西方發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)一例外都注重用法律規(guī)范解決公用管線管理中存在的問(wèn)題，特別是美國(guó)針對(duì)具體的管線安全問(wèn)題都有明細(xì)的法規(guī)作為指導(dǎo)。在這方面我們尚存在很多不足，我國(guó)雖然有一些對(duì)管線保護(hù)的法律和條例，但規(guī)定得較為籠統(tǒng)，權(quán)屬問(wèn)題一直不能得到很好的解決，實(shí)施起來(lái)困難重重。因此，建議相關(guān)部門(mén)制定更為明細(xì)的管線安全保護(hù)規(guī)定，明確具體的責(zé)任單位和相關(guān)的處罰措施。其次，提高相關(guān)管線保護(hù)法律的位階，增加相關(guān)部門(mén)不作為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定，同時(shí)對(duì)單位違反管道保護(hù)的必須要增加罰金刑。最后，相關(guān)政府部門(mén)要切實(shí)落實(shí)公用管線保護(hù)法律法規(guī)的宣傳力度，特別是對(duì)本單位的職工和管道沿線的群眾要進(jìn)行管線安全法律法規(guī)和管線事故的急救知識(shí)的普及。

（二）加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)的公用管線安全事故

由于公用管線管理的歷史遺留問(wèn)題，在處置公用管線安全事故時(shí)，協(xié)調(diào)成為一大難題，相關(guān)職能部門(mén)和企業(yè)部門(mén)有效合作的力度不夠，處理事故的效率較低。因此，本文認(rèn)為，成立如上所述的公用管線機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行，只有這樣才能從根本上解決協(xié)調(diào)問(wèn)題，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升反應(yīng)速度，在短時(shí)間內(nèi)解決公用管線事故。

以北京市為例，“非典”后北京市建立和完善了突發(fā)公共事件組織體系，成立了北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作。應(yīng)急委員會(huì)主任由市長(zhǎng)擔(dān)任，副主任按處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四類(lèi)突發(fā)公共事件的分工，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為日常辦事機(jī)構(gòu)。辦公室設(shè)在市政府辦公廳，加掛市應(yīng)急指揮中心牌子。由北京市突發(fā)公共事件委員會(huì)辦公室主持日常工作，其下轄包括城市公共設(shè)施事故應(yīng)急指揮部等十三個(gè)專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮部。北京市政管委下設(shè)應(yīng)急處，負(fù)責(zé)北京市應(yīng)急辦交辦的工作，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)各管線權(quán)屬單位進(jìn)行管線突發(fā)事故應(yīng)急工作。公用管線安全防控機(jī)制作為多部門(mén)參與的機(jī)制，要做到工作的有序運(yùn)行，就必須協(xié)調(diào)相關(guān)單位部門(mén)的工作。可采用委員會(huì)的工作模式，即建立公用管線安全保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)并成立執(zhí)行委員會(huì)或管理委員會(huì)。本文認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)由市政管理部門(mén)主持委員會(huì)日常工作并協(xié)調(diào)不同企業(yè)部門(mén)之間的活動(dòng)，成員由各部門(mén)和單位的主管領(lǐng)導(dǎo)組成。通過(guò)定期或不定期的會(huì)議，政府部門(mén)和各企業(yè)之間保持經(jīng)常性的信息交流，通報(bào)對(duì)管線的監(jiān)督檢查情況，以保證提供相互間必要的配合。

（三）積極利用中介組織和安全服務(wù)公司，提升城市公用管線的保護(hù)水平和力度

國(guó)外中介組織參與公用管線保護(hù)主要體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持和專(zhuān)業(yè)的安全服務(wù)，各種技術(shù)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)從專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)各種管線的安全標(biāo)準(zhǔn)制定與發(fā)布、鋪設(shè)的要求以及技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一等方面進(jìn)行指導(dǎo)，而安全服務(wù)公司從管線鋪設(shè)伊始就提供專(zhuān)業(yè)的安全方案和相關(guān)的法律法規(guī)支持，在鋪設(shè)完成后為企業(yè)設(shè)計(jì)安全保護(hù)方案并定期提供咨詢(xún)。我國(guó)在這一方面的發(fā)展明顯滯后，同時(shí)我國(guó)的公用管線在今后一段時(shí)間將程爆炸式的增長(zhǎng)，但靠政府部門(mén)和企業(yè)的力量進(jìn)行防護(hù)已經(jīng)顯得力量單薄。另一方面隨著我國(guó)管道行業(yè)的發(fā)展和保安服務(wù)業(yè)服務(wù)形式和服務(wù)質(zhì)量的提高，企業(yè)希望積極地參與公用管線的保護(hù)，以發(fā)揮各自的作用，實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。因此，中介組織和安全服務(wù)公司參與公用管線防護(hù)空間很大，政府部門(mén)和企業(yè)單位要積極引導(dǎo)中介組織和安全服務(wù)公司參與公用管線的防護(hù)，同時(shí)要制定相關(guān)的規(guī)定，規(guī)范它們的參與行為，使其能夠真正地服務(wù)于公用管線的保護(hù)。

綜上所述，加強(qiáng)城市公用管線安全防控管理是有利于國(guó)家、企業(yè)和百姓的公共安全服務(wù)事項(xiàng)，是關(guān)系城市發(fā)展規(guī)劃、城市公共事業(yè)立法、城市公共部門(mén)協(xié)作以及動(dòng)員社會(huì)力量合作的重要事項(xiàng)。公安機(jī)關(guān)在學(xué)習(xí)和借鑒相關(guān)國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有法律法規(guī)，在“單位負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”的工作方針指導(dǎo)下，發(fā)揮政府監(jiān)管職能，及時(shí)處罰和打擊侵害城市公用管線安全的違法犯罪行為，保障城市居民生活工作正常秩序。

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D631.4

A

1672-6405（2011）01-0023-03

李偉清，男，中國(guó)人民公安大學(xué)治安系副教授。

李小波，男，中國(guó)人民公安大學(xué)2007級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)治安學(xué)方向研究生。

2011-01-17

首都社會(huì)安全研究基地資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：07JD0070。

張欽]