杜曉

公務(wù)接待領(lǐng)域中之所以問題多多，主要是由于現(xiàn)有的一些制度脫離了公務(wù)消費(fèi)實(shí)際，或者是制度規(guī)范不健全、可操作性不強(qiáng)，難以規(guī)范公務(wù)接待活動(dòng)。同時(shí)，由于財(cái)政管理體制存在的不規(guī)范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對(duì)稱的便利，在公務(wù)接待中搞違規(guī)動(dòng)作。

抑制吃喝之風(fēng)、保持行政成本正常增長，不僅要保持預(yù)算的公開，更要保證決算的公開，建立事后倒查機(jī)制

近年來，公務(wù)接待呈現(xiàn)出惡性發(fā)展勢頭：一是違規(guī)消費(fèi)日趨公開化；二是金額呈剛性擴(kuò)張；三是牽涉人員和范圍廣；四是違規(guī)接待呈彌散性；五是對(duì)違規(guī)接待認(rèn)識(shí)上呈模糊性。

公務(wù)接待領(lǐng)域中之所以問題多多，主要是由于現(xiàn)有的一些制度脫離了公務(wù)消費(fèi)實(shí)際，或者是制度規(guī)范不健全。

從長期來看，抑制吃喝之風(fēng)、保持行政成本正常增長，還是應(yīng)該在保證預(yù)算科學(xué)的前提下實(shí)行預(yù)算公開：

“一個(gè)月僅吃喝就花約206萬元”；

“一次政府接待午餐花費(fèi)3萬多元”；

“兩天兩夜的行程消費(fèi)不下10萬元”；

……

近期連續(xù)發(fā)生的天價(jià)公務(wù)接待事件強(qiáng)烈刺激著公眾的眼球。

臨近年底，大大小小的單位再次掀起了新一輪的招待高潮。公務(wù)接待在公務(wù)活動(dòng)中不可避免，是行政成本的重要組成部分。

然而，在不少地方、部門，公務(wù)接待明顯已經(jīng)超出了“合理”范疇，成為一種不正之風(fēng)，甚至演變?yōu)楦瘮〉囊环N重要表現(xiàn)形式，引起社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。

公務(wù)接待呈現(xiàn)惡性發(fā)展勢頭：一是違規(guī)消費(fèi)日趨公開化，二是金額呈剛性擴(kuò)張，三是違規(guī)接待牽涉人員和范圍廣，四是違規(guī)接待呈彌散性，五是在違規(guī)公務(wù)接待認(rèn)識(shí)上呈模糊性。

近日，廣東省汕尾市煙草局局長陳文鑄被曝光涉嫌多項(xiàng)腐敗，人稱“史上最牛煙草局長”，引起社會(huì)各方關(guān)注。

此外，汕尾市煙草局局長還是當(dāng)?shù)厝吮M皆知的“吃喝大戶”。

據(jù)汕尾市煙草局2010年“業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)公開”顯示，當(dāng)年3月份該局業(yè)務(wù)招待費(fèi)達(dá)206萬元，4月份微微“下滑”至196.42萬元。僅僅是2010年，1萬元以上的“大額招待”至少有400次，全年平均每天吃喝1次多，最高的一次消費(fèi)達(dá)8萬多元。

此外，在汕尾市煙草局，就連外人看來油水甚少的單位食堂“廚房接待”，也充滿“玄機(jī)”：花費(fèi)比市場上的高檔酒樓還高得離譜，一次接待費(fèi)用達(dá)三四萬元的屢見不鮮，甚至有過一天吃掉13萬多元的紀(jì)錄。

如此大吃大喝，被人認(rèn)為是“違反了生理規(guī)律”。

事實(shí)上，如此“違反生理規(guī)律”的事件不一而足。

2010年12月27日，國內(nèi)一知名網(wǎng)站論壇出現(xiàn)題為《曝光海門市接待四川綿竹市官員消費(fèi)與場所名單》的帖子。帖子稱，海門市審計(jì)局在一次公務(wù)接待中，一共兩天兩夜行程，竟然出動(dòng)了24名公務(wù)人員陪同15名來客，工作交流不到4小時(shí)，其余時(shí)間都是吃喝玩樂，消費(fèi)不下10萬元。

2011年1月15日，由江蘇省審計(jì)廳、南通市審計(jì)局和海門市紀(jì)委、監(jiān)察局聯(lián)合調(diào)查的“接待門”有了處理結(jié)果，當(dāng)事人海門市審計(jì)局局長施平受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告和行政降職處分。

上述聯(lián)合調(diào)查結(jié)果顯示，網(wǎng)民質(zhì)疑的六大問題雖在數(shù)額等方面有出入，但當(dāng)事的海門市審計(jì)局及施平本人在收受紅包、公車私用、以權(quán)謀私等6個(gè)方面確實(shí)存在不同程度的違紀(jì)違規(guī)行為。

經(jīng)查，2008～2010年，海門市審計(jì)局公務(wù)接待費(fèi)按規(guī)定總額應(yīng)控制在64.2萬元以內(nèi)，實(shí)際發(fā)生額為95萬余元，3年共超支31萬余元。

除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的南部和東部地區(qū)外，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)在吃喝上也“不甘人后”。

平遙古城位于山西省晉中市平遙縣，是一座具有2700多年歷史的文化名城，也是目前我國唯一以整座古城申報(bào)世界文化遺產(chǎn)獲得成功的古縣城。

據(jù)公開資料顯示，本來縣財(cái)政就吃緊，城墻坍塌都無資金修繕，而成名后的平遙古城卻為名所累，公務(wù)接待不堪重負(fù)。全縣一年公務(wù)接待人次超10萬人，僅此一項(xiàng)就少收入1200萬元。

對(duì)此，湖南大學(xué)廉政研究中心教授龍?zhí)J(rèn)為，近年來公務(wù)接待中表現(xiàn)出腐敗跡象：公務(wù)接待耗費(fèi)巨大，超標(biāo)嚴(yán)重，而且呈現(xiàn)出幾個(gè)令人擔(dān)憂的惡性發(fā)展勢頭。一是公務(wù)接待違規(guī)消費(fèi)日趨公開化；二是公務(wù)接待金額呈剛性擴(kuò)張；三是違規(guī)公務(wù)接待牽涉人員和范圍廣，具有一定的普遍性；四是違規(guī)公務(wù)接待呈彌散性；五是對(duì)違規(guī)公務(wù)接待認(rèn)識(shí)上的模糊性，認(rèn)為不貪污、不受賄，吃喝沒關(guān)系。

兩個(gè)原因?qū)е鹿珓?wù)接待腐敗嚴(yán)重。一是目前相當(dāng)多的公務(wù)接待費(fèi)用在預(yù)算外循環(huán)；二是政府既是預(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，人大難以監(jiān)督

對(duì)于當(dāng)前吃喝成風(fēng)的現(xiàn)象，趙襄(化名)絲毫不感到吃驚，作為某地政府辦公室的工作人員，他見慣了這種迎來送往的場面。

“2010年年底已經(jīng)狠吃了幾回了，集中拉到郊外一個(gè)度假中心開會(huì)，開完總結(jié)會(huì)就吃飯，四五百塊錢一瓶的酒成箱成箱往上搬?！壁w襄說。

趙襄經(jīng)手的花錢最多的一頓飯，花了將近3萬元。

“樓上領(lǐng)導(dǎo)吃，樓下司機(jī)吃，領(lǐng)導(dǎo)吃兩萬，司機(jī)吃一萬?！敝劣谘缯?qǐng)的是什么人，趙襄也不太清楚，“應(yīng)該是對(duì)我們領(lǐng)導(dǎo)的仕途能夠形成直接影響的人”。

“有一次上級(jí)部門派來了一個(gè)工作組，人家就點(diǎn)名要住四星級(jí)以上的賓館，喝酒都是五糧液，一住就是將近一個(gè)月，很明顯超標(biāo)了，但也沒辦法。”趙襄說。

“在天價(jià)接待事件被曝光后，很多人提出，政府預(yù)算在接待費(fèi)的設(shè)置上應(yīng)該有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，比如每年的經(jīng)費(fèi)是多少，人均的經(jīng)費(fèi)是多少。”中國政法大學(xué)法治政府研究中心教授王敬波說，“事實(shí)上，這些標(biāo)準(zhǔn)都有，只是執(zhí)行起來很困難。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來檢查，你怎么可能給人家吃20塊錢一頓的飯?”

趙襄也認(rèn)為，雖然公務(wù)接待都有嚴(yán)格的接待標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作中，往往容易“破例”。

“比如喝酒，雖然我們規(guī)定接待用酒不用外地高檔酒水，但在用餐時(shí)，負(fù)責(zé)宴請(qǐng)的人一般會(huì)征求客人尤其是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見，有的領(lǐng)導(dǎo)只喝固定品牌的高檔酒，我們總不能說這里沒有，讓客人尤其是領(lǐng)導(dǎo)掃興吧?！壁w襄說，“還有一個(gè)是在用酒數(shù)量上無法控制，這里的人熱情好客，一旦碰到酒量大的客人，酒水常常超標(biāo)”。

查閱相關(guān)資料，記者注意到，根據(jù)2006年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，國內(nèi)公務(wù)接待是指“出席會(huì)議、考察調(diào)研、學(xué)習(xí)交流、檢查指導(dǎo)、請(qǐng)示匯報(bào)工作等公務(wù)活動(dòng)”。而具體到實(shí)際操作層面，目前，公務(wù)接待還沒有一個(gè)明確的概念和操作的標(biāo)準(zhǔn)。

“公務(wù)接待領(lǐng)域中之所以存在這么嚴(yán)重的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象，說到底是由于現(xiàn)行公務(wù)消費(fèi)體制漏洞多、隱患多?！饼?zhí)J(rèn)為，現(xiàn)有的一些制度脫離了公務(wù)消費(fèi)實(shí)際，或者是制度規(guī)范不健全、可操作性不強(qiáng)，難以規(guī)范公務(wù)接待活動(dòng)。

“同時(shí)，由于財(cái)政管理體制存在的不規(guī)范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對(duì)稱的便利，在公務(wù)接待中搞各種違規(guī)動(dòng)作?！饼?zhí)赋觥?/p>

中國行政體制改革研究會(huì)秘書長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱則認(rèn)為：“有兩個(gè)原因?qū)е铝斯珓?wù)接待腐敗嚴(yán)重。一是目前相當(dāng)多的公務(wù)接待費(fèi)用在預(yù)算外循環(huán)，很難掌握具體數(shù)目；二是在各級(jí)政府預(yù)算及其執(zhí)行的權(quán)力分配格局中，實(shí)際決定權(quán)掌握在政府而非人大手中。政府既是預(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，人大難以監(jiān)督?！?/p>

從長期來看，抑制吃喝之風(fēng)、保持行政成本正常增長，還是應(yīng)該在保證預(yù)算科學(xué)的前提下實(shí)行預(yù)算公開

有業(yè)內(nèi)人士提出，接待超標(biāo)成為常態(tài)的背后是行政費(fèi)用支出的年年增長。

一組被人們廣泛提及的權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，從1978年至2003年的25年間，我國財(cái)政收入增長了約28倍，而同期行政管理費(fèi)用卻增長了87倍。而且行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重在2003年就已上升到19.03%。

前不久，有關(guān)部委的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2005年以來，我國財(cái)政行政事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)支出每年增加1000多億元。2007年以來，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出已接近9000億元。

“從宏觀上來說，我們過去很多有關(guān)的研究都表明，在中國，行政運(yùn)行的費(fèi)用一直是居高不下的，有人估計(jì)超過了30%。換句話說，預(yù)算支出中可能有將近三分之一都是政府部門自己來運(yùn)行的?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，“運(yùn)行成本高，這涉及行政管理本身的問題，管理中是不是需要那么多的人員，我們的機(jī)構(gòu)是不是太多了，還有我們?cè)S多事項(xiàng)是不是招投標(biāo)實(shí)施得非常嚴(yán)格，能不能把成本控制住，我覺得這還涉及公共管理的問題”。

另一方面，是稅收的超幅增長態(tài)勢。

根據(jù)國家稅務(wù)總局日前發(fā)布的消息：2010年，全國稅收收入完成77390億元，比2009年增長22.64%。而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍預(yù)測，2010年我國全年GDP增速將達(dá)到10%。

行政支出和稅收都超過GDP增長，坊間對(duì)此非議頗多。

盡管關(guān)于稅收和稅負(fù)的問題，有關(guān)部門已經(jīng)多次解釋，但大多數(shù)人還是認(rèn)為稅負(fù)過重，于是有研究者毫不客氣地指出——“稅負(fù)過重的根本原因，是行政開支過大。龐大的政府機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，加之形形色色的其他‘吃皇糧的隊(duì)伍，幾乎將每年國民收入相當(dāng)大的一部分吃掉”。

“稅收當(dāng)中有相當(dāng)一部分是行政成本，行政成本中有相當(dāng)一部分是公務(wù)接待。”王敬波說。

由此，王錫鋅建議對(duì)“三公消費(fèi)”(公款吃喝、公車私用、公費(fèi)出國)進(jìn)行預(yù)算公開。

“關(guān)于‘三公的預(yù)算，有不少官員提出，‘三公中的接待、公車等等項(xiàng)目是放在不同的預(yù)算項(xiàng)目中，并不是單獨(dú)列為一塊。比如說接待費(fèi)用可能算到行政管理費(fèi)的預(yù)算中了?！蓖蹂a鋅說，“在我看來，‘三公可以作為預(yù)算公開的一個(gè)單獨(dú)項(xiàng)目，這在技術(shù)上是沒有問題的，只是更繁瑣而已”。

王敬波也認(rèn)為，從長期來看，抑制吃喝之風(fēng)、保持行政成本正常增長，還是應(yīng)該在保證預(yù)算科學(xué)的前提下實(shí)行預(yù)算公開。

“不僅要保持預(yù)算的公開，更要保證決算的公開，也就是說事后建立倒查機(jī)制，明確錢都被‘吃到哪里去了?！蓖蹙床ㄕf。

事實(shí)上，這一問題目前已經(jīng)引起了有關(guān)部門的高度重視。

2009年年初，中央下發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問題的通知》。同年5月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于采取有力措施認(rèn)真貫徹落實(shí)厲行節(jié)約八項(xiàng)要求的通知》。最近，“十二五”規(guī)劃也明確提出要嚴(yán)格財(cái)政管理和監(jiān)督，公務(wù)接待原則上零增長。

但有業(yè)內(nèi)人士直言，落實(shí)的效果不太令人滿意。為了徹底解決公務(wù)接待等方面存在的問題，有專家提出，需將整個(gè)公共財(cái)政進(jìn)一步納入法治范疇。

一位不愿透露姓名的某省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人指出，要建立、健全依法治稅理財(cái)?shù)慕M織架構(gòu)，構(gòu)建法治財(cái)政的組織保障體系。目前的治稅理財(cái)?shù)慕M織架構(gòu)包括立法、執(zhí)法、行政、監(jiān)督等機(jī)構(gòu)，總的來說是健全的，問題在于相互制衡不夠，機(jī)構(gòu)職能銜接不緊。特別是行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)彼此配合不主動(dòng)、不密切，再加上政府機(jī)構(gòu)仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)既高度集中又部門分割的痕跡，不少部門工作環(huán)節(jié)存在著有法不依或違法不究的空隙。這種狀況使公共財(cái)政的職能不能充分發(fā)揮，甚至使公共財(cái)政由政府財(cái)政變成部門財(cái)政而被肢解，造成政府財(cái)政不完整，使一部分財(cái)政資金的收支脫離法律法規(guī)的約束，不能真正用到公共服務(wù)領(lǐng)域。

這位負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出，應(yīng)該建立健全財(cái)政資金收支活動(dòng)全過程的法定程序，構(gòu)建法治財(cái)政運(yùn)行的程序規(guī)范體系。職權(quán)法定、程序正當(dāng)、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一是建設(shè)法治政府和依法行政的基本要求，也是建設(shè)法治財(cái)政的基本要求。建設(shè)法治財(cái)政的核心和根本，是使公共財(cái)政為黨依法執(zhí)政，為政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法行政、實(shí)現(xiàn)政府法定職能和工作目標(biāo)服務(wù)。這就要求把財(cái)政資金的收支置于政府的依法管理之中，限定在法律范圍之內(nèi)，決不允許任何個(gè)人濫用職權(quán)肢解和浪費(fèi)財(cái)政資金，堅(jiān)決杜絕以權(quán)壓法、以情代法的現(xiàn)象?！?/p>