程紹燕

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

行刑銜接廓清
——行刑銜接的內(nèi)涵與外延

程紹燕

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

行刑銜接中的問題很多，實(shí)踐部門對(duì)此非常重視，出臺(tái)了很多行政法規(guī)、司法解釋等。然而，究竟應(yīng)當(dāng)如何界定行刑銜接，行刑銜接都包括哪些內(nèi)容卻并不清晰。本文分析了實(shí)踐中的各種提法，并對(duì)行刑銜接的具體指代進(jìn)行了界定，即行刑銜接指行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件需要刑事處理時(shí)，案件從行政執(zhí)法程序向刑事司法程序流轉(zhuǎn)的過程。在外延上，行刑銜接包括行政機(jī)關(guān)向偵查機(jī)關(guān)移送疑似犯罪案件和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督兩大部分，其中，第一部分又包括立案銜接、證據(jù)銜接和處罰銜接。

行刑銜接；內(nèi)涵；外延

行刑銜接是一個(gè)既陌生又熟悉的概念，熟悉是因?yàn)榻?jīng)常見諸報(bào)端，陌生則是因?yàn)椤靶行蹄暯?、兩法銜接、行政?zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接、以罰代刑”等等各種概念紛繁，無法分辨?zhèn)€中關(guān)系以及具體指代。

出現(xiàn)這種情況，原因在于理論與實(shí)踐的脫節(jié)。實(shí)踐中，行刑銜接問題突出，以罰代刑盛行。以北京市為例，據(jù)稱：“2006年至2008年，北京市公安機(jī)關(guān)受理刑事案件417264件，而由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件只有40件，不到萬分之一，且呈逐年遞減之勢(shì)，2008年僅移送了4件?！边@一現(xiàn)象很早就引起了相關(guān)部門的重視：2001年7月國務(wù)院發(fā)布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》；2003年4月全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作會(huì)議提出“進(jìn)一步解決行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接問題，加強(qiáng)案件移送和監(jiān)督檢查，不得以罰代刑”；2004年3月，最高人民檢察院與全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》；2006年1月，最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》。隨著這些規(guī)范性文件的發(fā)布，實(shí)踐部門的試點(diǎn)行動(dòng)不斷，聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享平臺(tái)等在各個(gè)地區(qū)陸續(xù)建立。

然而，與之相對(duì)應(yīng)，此問題卻沒有引起理論界的關(guān)注，對(duì)此研究甚少，鮮見的研究多著眼于實(shí)踐中存在的問題及解決對(duì)策，而對(duì)于最基本的行刑銜接本身為何物卻無人論及。本文正是著眼于此種境況，從內(nèi)涵與外延的角度認(rèn)識(shí)行刑銜接，力圖廓清其面貌。

內(nèi)涵與外延是邏輯學(xué)上的范疇，是認(rèn)識(shí)事物的最初階段，也是認(rèn)識(shí)事物的最基本要求?，F(xiàn)代漢語詞典中對(duì)內(nèi)涵的解釋是：“（1）一個(gè)概念所反映的事物的本質(zhì)屬性的總和，也就是概念的內(nèi)容。例如‘人’這個(gè)概念的內(nèi)涵是能制造工具并使用工具進(jìn)行勞動(dòng)的動(dòng)物。（2）內(nèi)在的涵養(yǎng)：他是個(gè)內(nèi)涵很深厚的青年?！睂?duì)外延的解釋是：“邏輯學(xué)上指一個(gè)概念所確指的對(duì)象的范圍，例如‘人’這個(gè)概念的外延是指古今中外一切的人?！憋@然，在內(nèi)涵與外延對(duì)應(yīng)使用時(shí)，要取內(nèi)涵的第一種解釋，即內(nèi)涵和外延就是指：一個(gè)概念所反映的事物的本質(zhì)屬性和其確指的對(duì)象范圍。具體到行刑銜接中，就是行刑銜接的本質(zhì)屬性和其確指的對(duì)象的范圍。

一、行刑銜接的內(nèi)涵

行刑銜接的內(nèi)涵，即行刑銜接的本質(zhì)屬性，亦即行刑銜接區(qū)別于其他事物的特征。

由于“行刑銜接”這一概念并非法定概念，法律中并沒有出現(xiàn)此一詞，此種提法也尚未成為約定俗成的固有概念，因此，首先要說明此詞的指代。簡單來說，“行”指“行政執(zhí)法”，而“刑”指“刑事司法”，行刑銜接就是指行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。因此，行刑銜接就是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件需要刑事處理時(shí)，案件從行政執(zhí)法程序向刑事司法程序流轉(zhuǎn)的過程。

對(duì)行刑銜接的內(nèi)涵進(jìn)行界定并不難，然而，實(shí)踐中對(duì)“案件從行政執(zhí)法程序向刑事司法程序流轉(zhuǎn)的過程”的概括卻有多種提法，為何用“行刑銜接”來界定值得探討。

（一）常見的幾種提法

對(duì)于此一過程的概括，有很多種提法，常見的有行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接、行刑銜接、兩法銜接、行刑對(duì)接、以罰代刑。

1.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接

如賈春旺檢察長在2003年底召開的全國檢察長會(huì)議上指出:“繼續(xù)推動(dòng)建立和完善行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的工作機(jī)制,有效解決一些地方存在的對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪以罰代刑的問題。”

2.行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

如《法制日?qǐng)?bào)》2008年12月30日第006版有文題為：《上海浦東提升行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制科技含量確保涉嫌犯罪案件24小時(shí)內(nèi)移送》。再如：“行政執(zhí)法和刑事司法相銜接是中央落實(shí)依法治國而提出的一項(xiàng)重要工作機(jī)制?！?/p>

3.行刑銜接

行刑銜接是最常見的提法之一。如“行刑銜接工作機(jī)制系‘行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制’的簡稱，主要指工商、稅務(wù)、煙草、海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處行政違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，依法向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)移送案件的一種工作銜接機(jī)制。同時(shí)，它也包含公安司法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中，對(duì)雖然不構(gòu)成犯罪、不需要處以刑罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件，依法移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的工作機(jī)制?！痹偃缛珖f(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)主任張福森在檢察日?qǐng)?bào)2010年12月8日第003版撰文《淺析行刑銜接聯(lián)席會(huì)議中的牽頭部門》。

4.兩法銜接

兩法銜接的提法也很多。如有人認(rèn)為：“‘兩法銜接’，是檢察機(jī)關(guān)會(huì)同公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實(shí)行的旨在防止以罰代刑、有罪不究，及時(shí)將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理的工作機(jī)制?！痹偃纾骸啊畠煞ā?，是指行政執(zhí)法與刑事司法。這兩個(gè)不同性質(zhì)的法律體系，在打擊破壞市場秩序違法與犯罪行為方面有需要銜接的地方?！?010年兩會(huì)期間，四川省檢察院檢察長鄧川代表建議:“兩法銜接”應(yīng)制定單行法律。

5.行刑對(duì)接

有學(xué)者認(rèn)為“‘對(duì)接’與銜接和連接相比，都表示兩事物相聯(lián)，但力度不同，銜接與連接之意相近，而對(duì)接的力度最大，不僅連接而且接合為一體。照此種理解，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公檢機(jī)關(guān)在疑似犯罪案件中就信息溝通、交流及案件材料的移送等方面實(shí)行‘對(duì)接’，就是既配合又接觸，像兩艘宇宙飛船相互靠攏結(jié)合成一體密不可分。”

6.以罰代刑

縱觀各種報(bào)道，此種提法最多。如《檢察日?qǐng)?bào)》2000年6月2日第006版有文題為《不法之徒攔路搶劫，派出所卻在罰款后對(duì)其不予立案——以罰代刑難過檢察關(guān)》；《中國改革報(bào)》2005年7月29日第003版有文題為《“以罰代刑”貽害無窮》； 《新華每日電訊》2003年07月18日第001有文題為《200多起涉林案為何無一立案?——海南瓊中縣公安林業(yè)分局以罰代刑的背后》； 《中國安全生產(chǎn)報(bào)》2010年10月21日第003版有文題為《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)展開——安全生產(chǎn)等是重點(diǎn)、嚴(yán)查以罰代刑》。

（二）各種提法之間的關(guān)系

各種提法本身均為關(guān)系界定，均表現(xiàn)為“行政”與“刑事”的關(guān)系，所不同在于具體的表述。

1.“行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接”與“行政執(zhí)法與刑事司法的銜接”

對(duì)比此二種，只一字之差，一為“刑事執(zhí)法”，一為“刑事司法”。

從法理學(xué)角度分析，執(zhí)法與司法都屬于法的運(yùn)行范疇，法的運(yùn)行包括立法、守法、執(zhí)法、司法、法制監(jiān)督等。可見，執(zhí)法與司法是并行的兩個(gè)概念。其中，執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。司法是指國家司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動(dòng)。這種定義，主要是從主體上區(qū)分執(zhí)法與司法，即執(zhí)法適用于行政主體實(shí)施法律的活動(dòng)，而司法適用于司法機(jī)關(guān)適用法律的活動(dòng)。這也是我們的慣用方法，行政領(lǐng)域使用執(zhí)法，司法領(lǐng)域使用司法。

但是，除了這種大多數(shù)人慣用的方法之外，執(zhí)法又有廣義、狹義之分。以上的定義為狹義的執(zhí)法。“執(zhí)法”一詞字面含義為“執(zhí)行法律、法令”，廣義的執(zhí)法包括一切執(zhí)行法律、適用法律的活動(dòng)，即包括行政活動(dòng)與司法活動(dòng)。

通過以上分析可知，此兩種表述均無錯(cuò)誤。一個(gè)是狹義上使用執(zhí)法一詞，一個(gè)是廣義上使用。然而，考慮到使用習(xí)慣以及概念的精準(zhǔn)區(qū)分，筆者認(rèn)為在狹義上使用執(zhí)法更加合理，故二者比較、必取其一的話，“行政執(zhí)法與刑事司法的銜接”更為妥帖。

2.“行政執(zhí)法與刑事司法的銜接”與“行刑銜接”

此二者比較，實(shí)質(zhì)為全稱與簡稱的差別。二者均表述為行政與刑事的銜接關(guān)系，只是后者以“行”代表行政執(zhí)法，而以“刑”代表刑事司法。全稱更加清晰明白，而簡稱更加簡潔有力，方便使用。前者充其量是表述兩種活動(dòng)的關(guān)系，而后者可稱其為一個(gè)概念。概念是法的研究、實(shí)施的基礎(chǔ)，是對(duì)某種活動(dòng)的簡短概括，概念的使用推動(dòng)了法治的發(fā)展。

鑒于“行政執(zhí)法與刑事司法的銜接”問題已經(jīng)成為實(shí)踐中的重要問題，引起了立法部門、司法機(jī)關(guān)以及理論界的一定關(guān)注，有必要以一種簡短的概念來概括這種活動(dòng)，故二者選其一，“行刑銜接”更勝一籌。

3.“行刑銜接”、“兩法銜接”與“行刑對(duì)接”

此三種均為簡短概念，只在具體指代上略有差別。“兩法銜接”中，兩法系指行政執(zhí)法與刑事司法，與行刑銜接無異。然而，“行刑”二字一看便知為行政與刑事，而“兩法”卻并不那么明確，可指代內(nèi)容較多，初見者更容易理解為“兩部法律”。概念應(yīng)該清晰明了，體現(xiàn)所指代內(nèi)容的特征，在這一點(diǎn)上，“兩法銜接”不夠鮮明。

“行刑對(duì)接”與“行刑銜接”在“行刑”的指代上相同，只在“行”、“刑”的關(guān)系概括上略有差別。誠如《行政執(zhí)法與刑事司法對(duì)接之正當(dāng)性及建言——以疑似罪案材料移送為視闕》一文中的表述，對(duì)接的力度更大，不僅連接而且接合為一體。然而，就目前而言，“銜接”一詞的使用范圍較廣，無論是“行政執(zhí)法與刑事司法的銜接”、“行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接”還是“兩法銜接”，都使用了銜接一詞，具有一定的影響力。鑒于這種考慮，筆者還是以“行刑銜接”來表述。

4.“行刑銜接”與“以罰代刑”

“以罰代刑”的提法最多，然而，以罰代刑只是行刑銜接過程中的一種現(xiàn)象，指以行政處罰代替刑事處理，其與“行刑銜接”是一種包含與被包含的關(guān)系。

綜上，在眾多的概念中，筆者最終選取“行刑銜接”來概括行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件向刑事司法程序流轉(zhuǎn)的過程，包括涉嫌犯罪案件的移送以及法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督等內(nèi)容，具體在下一部分分析。

二、行刑銜接的外延

談到行刑銜接，往往與以罰代刑相聯(lián)系，誠然，行刑銜接中最多的問題就是不移送涉嫌犯罪案件，而以行政處罰代替刑事處理，然而，行刑銜接的內(nèi)容還有很多，并不限于以罰代刑。

（一）從主體間的關(guān)系來看，行刑銜接包括行政機(jī)關(guān)向偵查機(jī)關(guān)移送疑似犯罪案件和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督

行刑銜接中涉及的主體主要有以下幾類：

1.行政機(jī)關(guān)

行政機(jī)關(guān)主要包括工商、稅務(wù)、煙草、海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等各個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。除此之外，公安機(jī)關(guān)應(yīng)否列入行政機(jī)關(guān)值得探討。從機(jī)關(guān)性質(zhì)上看，公安機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)，但是，公安機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)兩種職能：行政執(zhí)法、刑事偵查。在刑事訴訟領(lǐng)域，一提到公安機(jī)關(guān)最先想到的是其偵查犯罪的職能。然而，具體到行刑銜接中，在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)使其向刑事領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，此處的行政執(zhí)法，自然應(yīng)當(dāng)包括治安管理處罰，即公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)包括在行政機(jī)關(guān)當(dāng)中。

行刑銜接的關(guān)注重點(diǎn)是涉嫌犯罪案件的移送，而移送的接收機(jī)關(guān)為偵查機(jī)關(guān)，最為典型的偵查機(jī)關(guān)又是公安機(jī)關(guān)。因此，治安管理處罰案件中，如果涉及疑似犯罪案件，公安機(jī)關(guān)自身就可以判斷，并可直接進(jìn)行刑事立案，看似不存在移送的問題，無須在行刑銜接中強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)。這也是實(shí)踐中重視經(jīng)濟(jì)類犯罪的行刑銜接而忽視其他的犯罪中的行刑銜接問題的原因所在。然而，公安機(jī)關(guān)治安管理處罰中涉嫌犯罪案件移送刑事偵查仍然有必要進(jìn)行研究，實(shí)踐中許多以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)生，不排除公安機(jī)關(guān)治安管理處罰代替刑事偵查的存在，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此問題的監(jiān)督，這也是立案監(jiān)督的重要內(nèi)容。

2.偵查機(jī)關(guān)

偵查機(jī)關(guān)包括公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)是最主要的刑事偵查機(jī)關(guān)，同時(shí)，行政執(zhí)法過程中，也可能發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪、瀆職等犯罪的，依法應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)立案偵查，則應(yīng)移送檢察機(jī)關(guān)。

3.監(jiān)督機(jī)關(guān)

監(jiān)督機(jī)關(guān)包括法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門，即檢察機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察部門。

行刑銜接中的監(jiān)督，重點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)和偵查機(jī)關(guān)的立案、偵查活動(dòng)都有權(quán)監(jiān)督。“從服務(wù)大局、建設(shè)和諧社會(huì)的角度分析，檢察機(jī)關(guān)特別要使監(jiān)督工作前置，應(yīng)當(dāng)盡可能地使法律監(jiān)督與公安、法院或其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為同步，并深入到訴訟過程的每一環(huán)節(jié)中去?！?/p>

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對(duì)于徇私枉法、該移送而不移送現(xiàn)象的監(jiān)督。在行刑銜接過程中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與監(jiān)察部門的監(jiān)督相結(jié)合往往能取得更好的效果。

按照三類主體間的相互關(guān)系，行刑銜接可以分為：

1.行政機(jī)關(guān)向偵查機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件

此為行刑銜接的重點(diǎn)內(nèi)容，是實(shí)踐中問題較多的部分，也是目前行刑銜接研究最多的問題，多數(shù)關(guān)于行刑銜接的研究主要針對(duì)這一過程或是潛在的以這一過程作為行刑銜接的全部內(nèi)容，足見其重要性。

按照案件接收主體的不同，還可分為行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件和行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件。

由于此類移送中多是涉及兩個(gè)及以上性質(zhì)不同的部門，但是又尚無完善、統(tǒng)一、層級(jí)較高的法律規(guī)范的指導(dǎo)和約束，導(dǎo)致實(shí)踐中問題頗多。針對(duì)這種情況，很多地方建立了聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享平臺(tái)、偵查機(jī)關(guān)提前介入等制度，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，促進(jìn)案件的移送。

2.監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)上述移送和是否立案進(jìn)行監(jiān)督

按照監(jiān)督主體的不同，可以分為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和監(jiān)察部門的監(jiān)督，其中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是重點(diǎn)。

按照監(jiān)督對(duì)象的不同，可以分為對(duì)行政機(jī)關(guān)是否移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督和對(duì)偵查機(jī)關(guān)是否立案的監(jiān)督。二者同樣重要。

目前對(duì)行刑銜接的研究，多著眼于對(duì)行政機(jī)關(guān)是否移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，主要是如何加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)該移送而不移送的監(jiān)督。如建立信息共享平臺(tái)，增加透明度，使檢察機(jī)關(guān)可以了解行政機(jī)關(guān)的行政處罰信息，對(duì)是否移送了涉嫌犯罪的案件進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督是推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的外力，要想從根源上改善有案不送的狀況，還需要從內(nèi)力上入手，內(nèi)外結(jié)合。即從行政機(jī)關(guān)入手，提高行政執(zhí)法人員的移送積極性，包括對(duì)移送的獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)該移送而不移送的處罰兩個(gè)方面。一是在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員考核、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面，增設(shè)對(duì)移送案件數(shù)量的考核并給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。這里的案件數(shù)量應(yīng)當(dāng)是指將涉嫌犯罪的案件移送偵查機(jī)關(guān)并被偵查 機(jī)關(guān)刑事立案的案件數(shù)量，除此之外，為了防止濫移送，還應(yīng)考核在所有移送偵查機(jī)關(guān)的案件中，被刑事立案的數(shù)量的比率。二是處罰措施，即行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究機(jī)制。這一點(diǎn)需要與監(jiān)督并行。對(duì)于該移送而不移送的，加大處罰力度，包括行政處分和刑事責(zé)任追究。有此作為威懾，也可提高行政執(zhí)法人員移送案件的積極性。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送偵查機(jī)關(guān)之后，偵查機(jī)關(guān)是否立案也是監(jiān)督的重點(diǎn)。無論偵查機(jī)關(guān)是否立案，都應(yīng)當(dāng)給出書面的意見書，并送達(dá)移送機(jī)關(guān)。移送機(jī)關(guān)對(duì)于不立案存有異議的，可以向偵查機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案的，應(yīng)當(dāng)要求偵查機(jī)關(guān)說明不立案理由，認(rèn)為理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)要求偵查機(jī)關(guān)立案。值得注意的是，無論是實(shí)踐中還是理論界對(duì)于不該立案而立案的關(guān)注都較少。實(shí)質(zhì)上，不該立案而立案的危害更大，其中還往往涉及執(zhí)法、司法人員的個(gè)人刑事問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)此方面的監(jiān)督。

（二）從時(shí)間順序上看，行政機(jī)關(guān)向偵查機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件包括立案銜接、證據(jù)的銜接和處罰的銜接

行政機(jī)關(guān)向偵查機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件是行刑銜接的主要內(nèi)容，也是目前研究的重點(diǎn)，但是，目前無論是實(shí)務(wù)界還是理論界都只關(guān)注了如何保障將疑似犯罪的案件移送偵查機(jī)關(guān)的問題，也就是立案銜接的問題，而忽略了立案之后其他問題的處理。實(shí)質(zhì)上，除了立案銜接，還涉及行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)如何向刑事程序轉(zhuǎn)化的問題，即證據(jù)的銜接，以及行政處罰與刑事處罰的關(guān)系問題，即處罰的銜接。

1.立案銜接

立案銜接是指行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)疑似犯罪案件的，將案件移送偵查機(jī)關(guān)，由偵查機(jī)關(guān)審查決定是否刑事立案的過程。此一過程中最大的問題就是有案不送、以罰代刑。針對(duì)這一問題，已有相關(guān)的法規(guī)、司法解釋出臺(tái)，提出了建立聯(lián)席會(huì)議、信息共享平臺(tái)等措施，以促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件。然而，在促使這一問題得到解決的同時(shí)，立案之后將面臨另一重大問題：公安、司法機(jī)關(guān)的辦案壓力增大，應(yīng)該研究、解決在人力、物質(zhì)等方面給予公安、司法機(jī)關(guān)一定的幫助。

2.證據(jù)銜接

證據(jù)銜接是指行政機(jī)關(guān)將其在行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)移送偵查機(jī)關(guān)，并在刑事程序被使用的過程。此處的關(guān)鍵問題是，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的證據(jù)可否直接在刑事程序中使用。

對(duì)此問題，法律及相關(guān)的行政法規(guī)、司法解釋中都沒有直接的規(guī)定，與之相關(guān)的是刑事訴訟法的第43、45條，第43條規(guī)定審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序收集能夠證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)。第45條規(guī)定人民法院、人民檢查眼和公安機(jī)關(guān)有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人收集、調(diào)取證據(jù)。此兩條都是從正面規(guī)定了審判人員、檢察人員、偵查人員的調(diào)查取證權(quán)，但是并沒有限定只此三者有權(quán)調(diào)查取證，也沒有否定行政執(zhí)法人員收集的證據(jù)在刑事訴訟中的使用。

從行政法的角度講，行政行為具有公定力，在沒有相反證據(jù)的情況下，被推定為合法，則行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)也應(yīng)當(dāng)被推定為合法。再從刑事訴訟法的角度講，刑事程序本身可能造成對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的基本權(quán)利的侵犯，而刑事程序的結(jié)果更是可能限制或者剝奪被告人的某些基本權(quán)利。為了防止錯(cuò)誤的“權(quán)利侵犯和剝奪”，有必要嚴(yán)格刑事程序，提高對(duì)證據(jù)的收集、審查標(biāo)準(zhǔn)，故而在行政法領(lǐng)域中合法的證據(jù)并不必然在刑事訴訟領(lǐng)域獲得合法地位，需要區(qū)分對(duì)待。具體來講，其一，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的物證、勘驗(yàn)檢查筆錄、鑒定結(jié)論等證據(jù)，如無相反證據(jù)，可直接在刑事程序中使用；其二，對(duì)于言詞證據(jù)，由于其可靠性、穩(wěn)定性不如物證，加之容易重新收集，所以除確實(shí)無法重新收集外，一般應(yīng)當(dāng)重新收集。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的言詞證據(jù)可作為重新收集以及案件偵查的線索。

3.處罰銜接

處罰銜接是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出處罰，并將案件移送偵查機(jī)關(guān)，被告人又被作出刑事處罰的，行政處罰與刑事處罰的競合與折抵。

對(duì)于明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即將案件移送偵查機(jī)關(guān)。但是，對(duì)于那些不是明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的，如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政處罰，后發(fā)現(xiàn)可能涉嫌刑事犯罪的，仍應(yīng)當(dāng)移送偵查機(jī)關(guān)。《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》規(guī)定，對(duì)未能及時(shí)移送并已作出行政處罰的涉嫌犯罪案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于作出行政處罰十日內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院抄送行政處罰決定書副本，并書面告知相關(guān)權(quán)利人。

根據(jù)一事不再罰原則，刑事處罰后，應(yīng)當(dāng)與已經(jīng)作出的行政處罰進(jìn)行折抵。《行政處罰法》明確規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。

應(yīng)當(dāng)注意的是，此處的行政處罰應(yīng)當(dāng)僅指針對(duì)被刑事處罰的行為進(jìn)行的行政處罰，如果是針對(duì)同一人的不同行為，刑事處罰不影響行政處罰，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行折抵。

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D915

A

1672-6405（2011）02-0036-04

程紹燕（1982- ），女，山東招遠(yuǎn)人，中國政法大學(xué)刑事訴訟法學(xué)博士研究生。

2011-05-05

王鳳玲]