張懷鑫

（中國人民公安大學，北京 100038）

對公安執(zhí)法規(guī)范化建設的初步探析

張懷鑫

（中國人民公安大學，北京 100038）

伴隨著我國現(xiàn)代化建設的深入推進和整個社會經濟的飛速發(fā)展，一系列的社會矛盾和問題逐漸凸顯出來,并且有日益激化的趨勢。作為國家政權重要組成部分的公安機關，既是執(zhí)法機關，也是群眾工作機關；公安民警既是執(zhí)法者，也是群眾工作者。隨著政治經濟改革力度的不斷加大，公安機關面臨的客觀環(huán)境、執(zhí)法要求正在發(fā)生深刻變化，本文對公安民警在執(zhí)法的過程中也暴露出各種各樣的問題進行了分析，對執(zhí)法規(guī)范化建設提出了自己的意見和建議。

公安機關；執(zhí)法規(guī)范化；建設

公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設就是：“公安執(zhí)法主體為了實現(xiàn)公正、文明、嚴格、高效的執(zhí)法目標，在法律的框架內，對公安執(zhí)法活動進行程序化與標準化建設的一項系統(tǒng)工程”。

公安機關執(zhí)法規(guī)范化，就是要求公安執(zhí)法者的一切執(zhí)法行為必須嚴格限制在法律的框架之內，按照法律、法規(guī)明確的職權和義務依法辦事。按照法律預先設定的模式、程序、規(guī)則、軌跡通過執(zhí)法程序的設計實現(xiàn)一切警察權力的行使必須要有法律的明確授權、一切警察權力的行使必須遵循法律規(guī)定的程序、一切警察權力的行使必須受到監(jiān)督和制約的執(zhí)法體制和運行機制，達到嚴格、公正、文明、理性、高效的執(zhí)法目標。

加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設，既是提升公安機關執(zhí)法能力、促進社會公平正義的必然要求，也是維護社會和諧穩(wěn)定、保障社會經濟發(fā)展的重要舉措。近年來，通過加強法治理念教育、不斷完善辦案機制、強化執(zhí)法監(jiān)督等各種有力舉措，各地公安機關的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平顯著提升，服務社會經濟發(fā)展能力明顯增強，人民群眾滿意率不斷提高。但是，隨著民主法治建設的深入推進，人民群眾對公安執(zhí)法也提出了更新更高要求，寄予了更高期望。為此，為更好推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設，作為一名公安大學的學生結合當前公安執(zhí)法實踐，就如何推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設作一淺顯的分析探討。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化建設的現(xiàn)狀及突出問題

在科學判斷當前執(zhí)法中存在的突出問題和所面臨執(zhí)法環(huán)境的基礎上, 近年來，全國公安機關將“依法行政、規(guī)范執(zhí)法”付諸實踐，特別是公安部黨委于2008年9月23日在南京全國公安廳（局）長座談會上，作出了加強公安信息化建設、加強執(zhí)法規(guī)范化建設、構建和諧警民關系等“三項建設”的重要決策部署, 并提出了理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念。標志著執(zhí)法規(guī)范化建設駛上快車道。為全面深入推進執(zhí)法規(guī)范化建設，公安部先后下發(fā)了《關于大力加強公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的指導意見》、《全國公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設總體安排》、 《公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設階段目標和成效標準》等文件，相繼出臺了執(zhí)法細則、執(zhí)法資格等級考試、執(zhí)法信息化、法制員制度、執(zhí)法場所設置規(guī)范等一系列配套措施，基本形成了比較完善的工作機制。這些推進執(zhí)法規(guī)范化建設綱領性文件和措施的出臺，對新形勢下的公安執(zhí)法工作提出了更高的要求?？梢哉f, 執(zhí)法規(guī)范化建設是當前和今后一段時期內公安法制工作的主線, 是一項全局性、基礎性、長期性的重大戰(zhàn)略任務。

但我們也應清醒看到，當前公安機關一些執(zhí)法問題依然比較突出，執(zhí)法質量還不盡如人意，主要表現(xiàn)在：

（一）執(zhí)法不作為或消極作為

一些公安實戰(zhàn)單位尤其是一些基層辦案民警，缺少職業(yè)素養(yǎng)，思想懈怠、工作拖沓，出、處警不及時，調查取證走過場，敷衍了事，部門之間相互推諉，受理案件后不是想方設法盡快查清事實, 而是拖拖拉拉, 錯過了最佳取證時機,導致案件事實不清、證據(jù)不足，甚至使違法犯罪嫌疑人無法受到應有的懲罰，嚴重影響執(zhí)法辦案質量和效率。

（二）濫用職權、執(zhí)法不公

如今有些公安民警未能在日常工作中將法律作為工作的頭等準繩，濫用職權，以罰代法，甚至辦人情案。例如在行政處罰中, 對于二人以上的共同違法案件, 有的人“頂格”處罰, 有的人按最低限處罰, 情節(jié)輕重與處罰力度不相當，執(zhí)法隨意性強。有的則是該立案的不立，該罰的不罰、該拘的不拘，該捕的不捕，造成大量信訪案件。

（三）執(zhí)法方式簡單粗暴

有的民警特權思想嚴重，不善于做群眾工作, 執(zhí)法方式簡單粗暴，一直延續(xù)“冷、橫、硬”的老式工作作法，在處理群眾糾紛時不能以理服人，依法服眾，執(zhí)法辦案過程中變相體罰現(xiàn)象依然時有發(fā)生。據(jù)河北省公安廳對去年赴省進京初信初訪分析，對公安機關案件查辦處理不滿約占40%，對民警的執(zhí)法行為方式方法不滿約占30%，對行政處罰、傷情鑒定結論不滿約占16%。造成這“三個不滿”的主要原因是，一些民警的宗旨觀念不牢，不作為，亂作為，“冷橫硬推”和“推諉扯皮”；業(yè)務素質特別是辦案水平、證據(jù)意識、法律素質低下，群眾工作方法簡單，有的就是因為一句話而將群眾推向上訪路。

（四）適用法律不當，執(zhí)法不到位

公安隊伍法制化的高低取決于廣大公安民警法治意識的強弱，有些民警缺少專業(yè)法律知識，又不善于學習，適用法律、法規(guī)不當，少數(shù)基層單位在治安裁定上出現(xiàn)偏差，執(zhí)行落實裁決的力度也不到位，降低了法律的權威性和公安機關公信力，而且還容易引發(fā)案件當事人的不滿情緒以及行政復議案件。

二、影響公安執(zhí)法規(guī)范化建設的主要原因

（一）警力不足，疲于應付大量非警務活動

全國各地公安機關，尤其是邊遠落后地區(qū)依然存在著警力嚴重不足的問題，隨著社會各種矛盾增加，犯罪手段多樣化，各類案件成倍上升，基層實戰(zhàn)警力更顯得嚴重匱乏，而大量非警務活動又占據(jù)了相當比重。這類非警務執(zhí)法活動往往帶有明顯的強制執(zhí)行性，容易與群眾產生沖突，使公安民警不堪重負。如土地征用、拆除違章建筑以及基層組織換屆選舉等，不僅大量增加了民警的工作量，更增加了職業(yè)風險，并在一定程度上破壞了警民關系，影響了公安執(zhí)法機關的形象。除此之外，從派出所和巡警接處警情況分析，嚴格意義上不屬于警務范圍的接處警（不夠刑事案件、治安案件立案標準的）約占全部報警數(shù)的40%到50%左右，如沒帶鑰匙，迷路、走失、家庭瑣事糾紛，噪音污染等帶有服務性質的工作。

（二）民警職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平參差不齊

由于前些年，一些公安機關不能嚴把“進口”關，使的一些法制觀念差、業(yè)務素質低的人進入公安隊伍，濫竽充數(shù)，造成整個公安隊伍職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平參差不齊。一些單位和民警宗旨意識不強，執(zhí)法指導思想模糊不清，依然將“立警為公、執(zhí)法為民”停留在口號上。在執(zhí)法辦案過程中，盲目為績效執(zhí)法、為考核執(zhí)法、為領導執(zhí)法，甚至出現(xiàn)明顯失誤，違背社會公平正義原則。一些民警疏于學習，知識陳舊，對新修訂、新出臺的法律、法規(guī)不掌握、不了解，一些民警對法律精神的理解不深不透，依然存在“重實體、輕程序”、“重結果、輕過程”、“重口供、輕證據(jù)”等思想問題，容易辦錯案、“瑕疵”案。一些單位領導缺乏大局意識和政治敏感性，過于重視表面執(zhí)法, 工作僅僅停留在粗放式的管理上, 而忽略了執(zhí)法問題的深層次原因, 對執(zhí)法規(guī)范化建設的重要性認識不到位, 有的領導甚至認為執(zhí)法規(guī)范化建設工作是法制部門一家的事, 沒有從全局上做出考慮和安排。還有少數(shù)民警立場不夠堅定，在執(zhí)法中容易被金錢、權力所誘惑，被人情所困擾，徇私枉法、徇情枉法，做出權錢交易、辦人情案等違法違紀行為。

（三）缺少強有力的執(zhí)法考核和監(jiān)督機制

在某種程度上而言，法律體系不健全，相關制度不科學、不完善也是導致執(zhí)法問題出現(xiàn)的重要原因。隨著社會飛速發(fā)展和進步，一些法律法規(guī)滯后、有些規(guī)章制度不明晰，還有一些法律法規(guī)規(guī)定過于原則，可操作性不強，致使民警在執(zhí)法時無所適從。

近幾年，隨著“三項建設”的不斷深入，各地公安機關也制定出相應的執(zhí)法規(guī)范化的各種規(guī)章制度和細則，但有的卻流于形式，與實際脫節(jié)，有的雖然有機制有制度但缺乏落實。在執(zhí)法規(guī)范化建設的過程中，監(jiān)督部門未認真履責的現(xiàn)象比比皆是，甚至監(jiān)督部門認真履責頻遭冷眼、受排擠，這樣的監(jiān)管顯然無法發(fā)揮應有的作用。其次，當前法制部門存在機構小、人員少的問題,并且大多數(shù)部門仍然把工作重心放在案件審核或者具體案件的指導上, 對本地公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的組織、規(guī)劃、推動、協(xié)調的職能作用發(fā)揮不夠。從責任追究上看，目前執(zhí)法責任制雖然基本完善，但是在執(zhí)行上力度不夠，執(zhí)法過錯追究落實難，責任落實到領導難，形成了在執(zhí)法過程中出現(xiàn)錯誤，檢查發(fā)現(xiàn)后整改，整改后又犯。這也在一定程度上影響了執(zhí)法規(guī)范化建設的開展和推進。

（四）執(zhí)法保障的不足

雖然幾年來的“三基工程”建設對基層公安機關的基礎工作起到了很大的推動作用, 但是, 各地各級公安機關在人力、財力、物力方面仍未能得到根本性的改善和支持, 執(zhí)法規(guī)范化建設在執(zhí)法主體、執(zhí)法保障等方面的要求還得不到充分保證和有效解決。缺少專業(yè)的人才、公安裝備落后，信息化建設進程進展緩慢等等這些問題在某種程度上，嚴重制約著執(zhí)法規(guī)范化建設的健康、穩(wěn)步發(fā)展。

（五）執(zhí)法環(huán)境差，人民群眾對公安民警的認知度有待提高

一是人民警察是“高風險、高對抗、高強度”職業(yè)，身心都承受著巨大的壓力，生活沒規(guī)律，長期得不到休整，一些民警積勞成疾、身體素質下降，一些民警出現(xiàn)職業(yè)倦怠和厭戰(zhàn)情緒，嚴重影響了隊伍戰(zhàn)斗力。二是嚴峻的社會治安形勢一直使公安機關處與風口浪尖之上，使公安執(zhí)法工作要考慮多方面因素，執(zhí)法手段受到制約。三是受社會大環(huán)境的影響，致使“人情”、“關系”、“金錢”、“權力”等因素滲入到執(zhí)法環(huán)節(jié)，直接干擾執(zhí)法民警客觀公正執(zhí)法，使得公安執(zhí)法缺乏良好的公信力。同時，由于當前暴力抗法時有發(fā)生，給公安民警執(zhí)法心理造成很大沖擊，導致有的民警執(zhí)法時縮手縮腳，有些民警容易激動沖動、甚至防衛(wèi)過當，一定程度上影響了執(zhí)法辦案質量。

三、加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設的舉措

（一）通過規(guī)范執(zhí)法體系和考評制度實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化

規(guī)范的執(zhí)法服務體系和執(zhí)法標準以及切實可行的執(zhí)法考評制度是提高執(zhí)法質量最根本的保證。其中切實可行的做法是結合各地工作的實際情況，抓住重點、劃分層次、區(qū)分警種、區(qū)分崗位，把基層公安機關作為工作的重點，同時對已有的崗位規(guī)范進行分解整合，去粗取精，制定出一套統(tǒng)一、便于操作執(zhí)行和考核評定的執(zhí)法標準和服務規(guī)范，并與執(zhí)法方面的制度、規(guī)定相互銜套，互相補充，共同規(guī)范執(zhí)法民警的言行，從而督促公安民警在實踐中自覺提高執(zhí)法服務的素質和水平。

（二）通過加強公安法制化建設推動公安執(zhí)法規(guī)范化建設

隨著我國法制化進程的層層深入，民眾逐漸走出了一條知法、懂法、守法、護法的法治道路。尤其是在南方沿海城市，民眾依靠法律維護自身合法權益的意識非常強，這就對公安民警提出了更高的要求。當前我國的法制化進程有兩大特點：一是主體多元，二是主權在民。這就要求公安民警不能還像原來一樣消極工作，而應該把思想觀念轉變成以服務群眾為主，爭做人民群眾的公仆。

（三）通過加強公安民警培訓推動公安執(zhí)法規(guī)范化建設

在公安執(zhí)法過程中暴露出來的諸多問題，表面看是執(zhí)法環(huán)節(jié)或者執(zhí)法規(guī)范上的問題，但細細想來，其深層次原因是公安民警的宗旨意識不強、執(zhí)法思維陳舊和執(zhí)法觀念落后等。從這一意義上而言，公安執(zhí)法的規(guī)范化建設只在程序化、表面化上做文章是遠遠不夠的，要切實加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設，必須將規(guī)范化建設與隊伍建設的長效機制結合起來、將解決現(xiàn)實當中的突出問題與長遠目標的謀劃結合起來、將實踐中的務實精神與理論上的“務虛”精神結合起來。歸根結底，我們要做的就是通過一切措施致力于公安民警綜合素質的提高。只有公安民警素質提高了，公安的整體執(zhí)法質量才能有保證。

（四）通過改變案件審核模式實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化

通過立法可以解決執(zhí)法規(guī)范不完善的問題，而執(zhí)法行為不規(guī)范的問題則可以通過改變案件審核方式來解決。我在北戴河和廣州等地實習發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的由公安機關法制部門負責或者主導的案件審核模式不能完全實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設的目標，例如，有的問題缺乏法律規(guī)范，如法律沒有規(guī)定重新鑒定的次數(shù)，實踐中一些案件當事人或其家屬無休止地要求重新鑒定, 纏訪鬧訪，導致案件無法終結；有的法律規(guī)定過于恪守原則，自由裁量的空間過大，導致執(zhí)法的隨意性和不規(guī)范；有的法律規(guī)定不切合公安執(zhí)法實際，如刑事拘傳、刑事拘留均要求有證進行，不利于公安機關在緊急情況下強制犯罪嫌疑人到案接受調查，等等。因而有必要通過改變現(xiàn)行的案件審核模式來實現(xiàn)公安執(zhí)法的規(guī)范化。

（五）加強軟硬件建設，以信息化推動執(zhí)法規(guī)范化

公安信息化建設是全面加強公安工作、加速推進現(xiàn)代化和正規(guī)化建設進程的切入點；執(zhí)法規(guī)范化建設是公安機關履職盡責、完成三大政治社會責任的生命線；和諧警民關系建設既是公安機關保持與人民群眾血肉聯(lián)系、實現(xiàn)公安工作群眾化的重要基礎，也是公安工作追求的目標。運用信息化手段提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平，越來越得到公安機關的重視。為深入推進執(zhí)法信息化建設，公安部制定了《關于進一步規(guī)范和加強公安機關執(zhí)法信息化建設的指導意見》，全面推行“執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質量網(wǎng)上考核”的執(zhí)法辦案新模式，強化了對執(zhí)法辦案活動全程、實時、動態(tài)監(jiān)控。

在執(zhí)法規(guī)范化建設中，各地公安機關可以通過加大投入，為執(zhí)勤民警配備攝像機、錄音筆、數(shù)碼相機、警務通、警械具等執(zhí)法必需設備，不斷提高現(xiàn)場證據(jù)采集和民警自我保護能力；規(guī)范辦案、監(jiān)管場所管理，合理設置詢問室、訊問室、候問室，并盡快落實訊問犯罪嫌疑人全程錄音錄像制度，保證執(zhí)法的規(guī)范。

[1]何冊輝.關于公安執(zhí)法規(guī)范化建設的思考[J].遼寧警專學報，2009，（6）.

[2]易繼蒼.公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設研究綜述[J].公安學刊，2011，（1）

D631

A

1672-6405（2011）02-0061-03

張懷鑫（1990- ），男，中國人民公安大學安全防范工程專業(yè)2008級學生。

2011-05-18

張欽]