黃 沛 贠平良

（1.空軍工程大學(xué), 陜西 三原 710038; 2.西安市公安局, 陜西 西安 710002）

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)相關(guān)警務(wù)模式研究綜述

黃 沛1贠平良2

（1.空軍工程大學(xué), 陜西 三原 710038; 2.西安市公安局, 陜西 西安 710002）

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式根植于傳統(tǒng)警務(wù)經(jīng)驗(yàn)，是在現(xiàn)代科技發(fā)展的前提下，以當(dāng)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化為背景，從傳統(tǒng)警務(wù)模式的利弊中探索出的一些開展警務(wù)工作的全新思維方式。為了清晰了解情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式，就必須對(duì)常規(guī)模式及社區(qū)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、比較統(tǒng)計(jì)導(dǎo)向等新興警務(wù)模式理論進(jìn)行必要的對(duì)比和研究。

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)；警務(wù)模式；研究綜述

警務(wù)（Policing），一般指警察行為。 模式（Model），其含義為輔助分析某一體系的簡(jiǎn)化分類。警務(wù)模式（Policing Model），則是為輔助分析總體警察行為的簡(jiǎn)單分類。不同的歷史時(shí)期，不同的社區(qū)條件，造就了取向不同、風(fēng)格迥異的警務(wù)。

一、常規(guī)警務(wù)模式及其局限性

常規(guī)警務(wù)模式是一種被動(dòng)反應(yīng)單向警務(wù)模式：快速反應(yīng)－出現(xiàn)場(chǎng)－偵查－破案，20世紀(jì)30至70年代在歐美成行一時(shí)，主要表現(xiàn)為警察的現(xiàn)代化。在我國(guó)，自80年代后才開始逐漸實(shí)施警察現(xiàn)代化，而此時(shí)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家警察現(xiàn)代化已經(jīng)停止，開始了社區(qū)警務(wù)革命。常規(guī)警務(wù)模式在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，成為我國(guó)警務(wù)工作的主要模式。它以隨機(jī)巡邏、快速反應(yīng)、發(fā)案后偵破工作為基本內(nèi)容，以執(zhí)法打擊和司法體系為降低發(fā)案的主要方式，以破獲已發(fā)案件為目的，強(qiáng)調(diào)接報(bào)案后警察的快速反應(yīng)，通過(guò)屬地原則和反應(yīng)時(shí)間提高警務(wù)工作效率。常規(guī)警務(wù)模式是警察現(xiàn)代化階段的主要警務(wù)模式，它是警察最輝煌的一段歷史，但也突現(xiàn)出不可消除的局限性。

（一）犯罪與警力同步增長(zhǎng)

常規(guī)警務(wù)模式力求實(shí)現(xiàn)警察現(xiàn)代化，在人財(cái)物的投入上逐年增長(zhǎng)，而警力資源卻供不應(yīng)求。增加警力的初衷是要抑制犯罪，但警力翻一番，犯罪跟著翻一番。這里有兩個(gè)較為成熟和公認(rèn)的西方警務(wù)理論，“犯罪上升和警察沒(méi)有直接關(guān)系論”和“犯罪轉(zhuǎn)移論”。前者就是所謂的“犯罪高峰論”，發(fā)案按照一個(gè)發(fā)案模式產(chǎn)生，由社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景作為震蕩源引起社會(huì)震蕩，從而導(dǎo)致犯罪高發(fā)。當(dāng)社會(huì)震蕩源消失后，犯罪也隨之回落，說(shuō)明犯罪率是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，警察和犯罪之間有關(guān)系，但不是直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。后者理論主要說(shuō)明犯罪能量是守恒的，而且是轉(zhuǎn)移的。在這種情況下，某地的警務(wù)工作能把某地的犯罪壓下一部分，但是犯罪不會(huì)消滅，而會(huì)轉(zhuǎn)移到與某地相領(lǐng)地或外地，因?yàn)榉缸锟偭渴睾?，某地打擊犯罪，犯罪就往別的地方轉(zhuǎn)移。由于兩個(gè)理論的支持，人們愈來(lái)愈對(duì)常規(guī)警務(wù)模式人財(cái)物的大量投入和現(xiàn)代化效益提出質(zhì)疑。

（二）警民關(guān)系的日益疏遠(yuǎn)和惡化

在警察現(xiàn)代化進(jìn)程中，現(xiàn)代科技對(duì)警務(wù)工作影響巨大，引起警務(wù)方式、方法發(fā)生巨變，警務(wù)風(fēng)格也隨之發(fā)生變化。警察傳統(tǒng)的徒步巡邏被車巡代替；通訊實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化；20世紀(jì)60年代開始了計(jì)算機(jī)革命；個(gè)人裝備現(xiàn)代化。20世紀(jì)70年代英國(guó)警察部門信息情報(bào)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)電子計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，有關(guān)的犯罪情報(bào)、檔案可在幾秒鐘時(shí)間內(nèi)遠(yuǎn)距離傳送。這種秀才不出門，全知天下事的情況，直接造成了警察自我封閉的局面。在這種條件下，警察成為“三種機(jī)器人”，即計(jì)算機(jī)、對(duì)講機(jī)和汽車。技術(shù)革命相對(duì)減輕了工作壓力，提高了辦事效率，但也由此導(dǎo)致警察逐漸失去三件最珍貴的東西，即群眾的友誼、了解和聯(lián)系。在技術(shù)革命推動(dòng)下，警民關(guān)系中產(chǎn)生了一條巨大的鴻溝，鴻溝的一側(cè)，警察畫地為牢，走進(jìn)反應(yīng)警務(wù)死胡同，另一側(cè)，群眾則產(chǎn)生了誤解、猜疑甚至敵意。

二、社區(qū)主導(dǎo)警務(wù)模式

社區(qū)主導(dǎo)警務(wù)（Community-oriented Policing），又稱社區(qū)警務(wù)（Community Policing），產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代中期，70年代后在歐美各國(guó)的警務(wù)改革中被廣泛采用。這種戰(zhàn)略被廣泛認(rèn)定為自警察裝備現(xiàn)代化后的又一場(chǎng)警務(wù)革命，即所謂的第四次警務(wù)革命。在我國(guó)，社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)就實(shí)質(zhì)而言就是公安機(jī)關(guān)專門工作與群眾工作相結(jié)合的方針，只是在社會(huì)封閉的年代并沒(méi)有明確提出社區(qū)警務(wù)這一概念。從上世紀(jì)80年代，我國(guó)公安機(jī)關(guān)開始學(xué)習(xí)西方社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)，吸取世界警務(wù)革命成果，結(jié)合總結(jié)我國(guó)公安工作的歷史經(jīng)驗(yàn)，掀起了一場(chǎng)社區(qū)警務(wù)革命，不斷探索一條在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境中預(yù)防犯罪、創(chuàng)造良好治安環(huán)境的新路子，逐步形成我國(guó)特色社區(qū)警務(wù)理論與實(shí)踐形式。2002年3月召開了全國(guó)公安派出所工作會(huì)議。會(huì)議要求2004年年底前在全國(guó)大中城市全面實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。2002年6月14日，公安部頒布《關(guān)于改革和加強(qiáng)公安派出所工作的決定》，明確提出公安派出所工作“堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合的方針，改革警務(wù)機(jī)制，積極實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略”。

（一）內(nèi)涵

社區(qū)主導(dǎo)警務(wù)是一種新型的警務(wù)改革方式，它是以社區(qū)為主要單位的警務(wù)活動(dòng)，這種警務(wù)活動(dòng)充分體現(xiàn)了主動(dòng)先發(fā)警務(wù)的精髓。社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)的定義繁多，美國(guó)休斯敦警察局，英國(guó)安德遜、萊斯特大學(xué)麥克金和中國(guó)人民公安大學(xué)的王大偉教授給出的定義都比較有代表性。事實(shí)上，社區(qū)警務(wù)單一定義是不可能的，但正是由于社區(qū)警務(wù)定義的模糊性、靈活性、動(dòng)態(tài)性和多樣性，社區(qū)警務(wù)才獲得如此廣泛的應(yīng)用。本文從社區(qū)警務(wù)大多數(shù)定義構(gòu)成要素的共同點(diǎn)理解認(rèn)為：社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)的核心是增加警察在社會(huì)上的公信力，它是警務(wù)裝備現(xiàn)代化后，面對(duì)日益增長(zhǎng)的犯罪而追求傳統(tǒng)的反璞歸真式改革。它的組織戰(zhàn)略是將確定工作重點(diǎn)和落實(shí)方式的權(quán)力大幅度移交給居民和服務(wù)鄰里的警員，以社區(qū)為基本單位，以解決社區(qū)問(wèn)題和滿足公眾期望為警方的信條和目標(biāo)，通過(guò)與公眾合作來(lái)發(fā)現(xiàn)解決實(shí)際問(wèn)題。社會(huì)警務(wù)的一個(gè)重要宗旨是提高群眾對(duì)警察的認(rèn)可度，改進(jìn)群眾對(duì)警方服務(wù)的滿意度。我們可以根據(jù)鄰里守望會(huì)議和徒步巡邏來(lái)判斷某一警察組織是否確立了社區(qū)警務(wù)。

（二）方法

社區(qū)警務(wù)的基本特征是以有效的預(yù)防和減少犯罪作為警務(wù)工作的最終目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)警方與社區(qū)互動(dòng)，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)所關(guān)注的治安問(wèn)題，依靠社會(huì)公眾力量抑制犯罪，使警務(wù)工作實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)型向主動(dòng)型轉(zhuǎn)變，由打擊型向防范型轉(zhuǎn)變、由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的良性循環(huán)。社區(qū)警務(wù)不僅在各國(guó)表現(xiàn)出了巨大差異，而且在同一國(guó)家的不同地區(qū)，同一地區(qū)的不同社區(qū)也呈現(xiàn)出不同形式，如具有代表性的日本交番制度，新加坡“鄰里警察中心”制度。但無(wú)論何種不同，社區(qū)警務(wù)都使警方與社區(qū)通過(guò)警務(wù)活動(dòng)緊密地聯(lián)系在一起，共同承擔(dān)起預(yù)防和控制犯罪的責(zé)任，其目的在于警方和社區(qū)共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)的治安問(wèn)題。警察只是刑事司法系統(tǒng)的一部分，控制犯罪是全社會(huì)的責(zé)任。

（三）與情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的關(guān)系

社區(qū)警務(wù)以調(diào)查犯罪現(xiàn)狀與其他社會(huì)問(wèn)題為先導(dǎo)，以公眾為打擊犯罪的主體，以社會(huì)為根治犯罪的主戰(zhàn)場(chǎng)，以宣傳、組織、教育公眾為警務(wù)工作的中心，但大多數(shù)實(shí)施中的社區(qū)警務(wù)都沒(méi)有明確的意圖和目標(biāo)，通常導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)失敗。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)是一個(gè)全新層面的社區(qū)警務(wù)，其策略和方法論是從多年的社區(qū)警務(wù)實(shí)驗(yàn)中發(fā)展而來(lái)的，可以說(shuō)，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)是社區(qū)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的最新發(fā)展。它們的區(qū)別是社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)增加與公眾和社會(huì)的接觸，下放資源配置權(quán)，而情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)集中了資源控制權(quán)，這樣可能導(dǎo)致減少了民警與群眾的日常接觸，因?yàn)橹鲃?dòng)式警務(wù)的核心宗旨是更少地依賴報(bào)案。

三、問(wèn)題主導(dǎo)警務(wù)模式

20世紀(jì)70年代，面對(duì)被動(dòng)反應(yīng)式警務(wù)模式日益突顯的局限性，出現(xiàn)了一種以問(wèn)題為導(dǎo)向來(lái)改善警務(wù)活動(dòng)的新型警務(wù)模式。這種警務(wù)模式屬于主動(dòng)先發(fā)式警務(wù)，它強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)問(wèn)題的根本解決，警察的職責(zé)不僅僅是打擊犯罪和為民服務(wù)，還要從根源解決各類社會(huì)問(wèn)題，而不是僅僅對(duì)問(wèn)題的簡(jiǎn)單處置。

（一）內(nèi)涵

問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)（Problem-Oriented Policing）是一個(gè)概念性的方法，可以解決大量的警務(wù)課題。它的基本含義是：將由警察負(fù)責(zé)處理的各個(gè)事件（不論是否犯罪）進(jìn)行分類匯總，警察通過(guò)對(duì)每一類問(wèn)題認(rèn)真地分析或者憑借豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造性地尋找出解決這類問(wèn)題的有效途徑。問(wèn)題主導(dǎo)警務(wù)要求警察深入研究那些影響其所在社區(qū)安全的根本性問(wèn)題，群眾希望警方解決哪些問(wèn)題，這些問(wèn)題就是警方的工作重點(diǎn)，警方的最終目標(biāo)不是簡(jiǎn)單的執(zhí)法，而是有效解決問(wèn)題。這要求警方投入大量精力、人力和物力，充分利用各種機(jī)會(huì)，掌握廣泛的信息來(lái)源，包括報(bào)警求助、受理案件，接待舉報(bào)人和群眾，然后將這些求助按照問(wèn)題根源分類匯總，對(duì)每一個(gè)具體問(wèn)題進(jìn)行深入的理解、思考和深度研究，爭(zhēng)取從根本上予以解決，并建立起解決問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）方法

問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)的方法由下面的核心因素組成：瀏覽、分析、反應(yīng)、評(píng)價(jià)，這就是SARA模式。分別代表四個(gè)步驟：一是S（scanning），即審視問(wèn)題，確認(rèn)什么是問(wèn)題。即把單個(gè)的事件匯集在一起，使之成為問(wèn)題，而不是依賴廣義的與法律相關(guān)的概念來(lái)定義事件，然后做出反應(yīng)。這樣的問(wèn)題就不是孤立的事件，因而可以成為警察工作的基本單元。二是A（analysis），即分析問(wèn)題，弄清楚問(wèn)題的原因、影響范圍和程度。定義問(wèn)題后，接下來(lái)的工作是要對(duì)與這個(gè)問(wèn)題有關(guān)的信息進(jìn)行系統(tǒng)搜集和分析。三是R（response），即對(duì)問(wèn)題采取措施。如果當(dāng)前的反應(yīng)行動(dòng)是不恰當(dāng)?shù)?，有必要尋求和?zhí)行因地制宜的反應(yīng)策略。這包括戰(zhàn)術(shù)環(huán)境選擇，而不是一般的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用。四是A（assessment），即評(píng)估措施的有效性。在這個(gè)階段，分析員要評(píng)估指定反應(yīng)的影響，看問(wèn)題是否解決了或緩和了。這需要評(píng)估對(duì)問(wèn)題的影響這一評(píng)價(jià)行為，而不是為了完成評(píng)估目的而為行為提供證明。

（三）與情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的關(guān)系

歐美部分學(xué)者認(rèn)為，問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)（ POP）是社區(qū)警務(wù)的必要組成部分，其廣度雖然略低于社區(qū)警務(wù)，但其用途仍比較廣泛。問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)適用于情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式，雖然有時(shí)取決于問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)如何應(yīng)用。問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)的最終目標(biāo)，是對(duì)要求警察解決的問(wèn)題作出更有效的反應(yīng)。情報(bào)這個(gè)術(shù)語(yǔ)并未用在問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)文獻(xiàn)或SARA模式中，大概因?yàn)榍閳?bào)經(jīng)常被狹義地理解為只與有組織犯罪、賣淫、毒品、恐怖和類似行為有關(guān)，但是，問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)中的瀏覽、分析步驟與情報(bào)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)相一致。因此，問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略一般應(yīng)適應(yīng)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)。

四、比較統(tǒng)計(jì)主導(dǎo)警務(wù)模式

20世紀(jì)八九十年代一些西方國(guó)家警務(wù)模式不僅采用基于問(wèn)題和社區(qū)的解決方案來(lái)控制犯罪，還迅速崛起了一種新的打擊犯罪新戰(zhàn)略——比較統(tǒng)計(jì)（COMPSTAT）。這一名稱來(lái)源于美國(guó)儲(chǔ)存犯罪數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)檔案的最初名稱。比較統(tǒng)計(jì)主導(dǎo)警務(wù)是在1994年1月紐約市警察局犯罪控制戰(zhàn)略會(huì)議上開始啟動(dòng)的，由時(shí)任美國(guó)紐約市城市公交警察局局長(zhǎng)威廉姆·布萊頓（William Batton）創(chuàng)立。

（一）內(nèi)涵

比較統(tǒng)計(jì)是一項(xiàng)管理責(zé)任機(jī)制。警方中層指揮員要對(duì)其各基層單位的違法犯罪進(jìn)行控制，并對(duì)高層負(fù)責(zé)。通過(guò)責(zé)任激勵(lì)機(jī)制，管理者將利用定期、詳細(xì)的犯罪情報(bào)，在情報(bào)流轉(zhuǎn)過(guò)程中決定合適的發(fā)案降低策略。比較統(tǒng)計(jì)很容易界定，其發(fā)案降低機(jī)制涉及四項(xiàng)原則。一是及時(shí)準(zhǔn)確的情報(bào)；二是有效的手段；三是快速反應(yīng)；四是持續(xù)跟進(jìn)和評(píng)估。

（二）方法

比較統(tǒng)計(jì)運(yùn)行方法是一個(gè)綜合性的技術(shù)和管理體系。它通過(guò)利用地理信息系統(tǒng)，對(duì)發(fā)案數(shù)據(jù)和發(fā)案地圖進(jìn)行處理分析，針對(duì)發(fā)案熱點(diǎn)的地圖分析產(chǎn)生及時(shí)準(zhǔn)確情報(bào)，而這里的情報(bào)概念上更接近信息而不是犯罪情報(bào)，主要指發(fā)案或地理數(shù)據(jù)。對(duì)于這些統(tǒng)計(jì)出來(lái)的發(fā)案熱點(diǎn)和地理信息情報(bào)，由中層領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)會(huì)議形式研究警務(wù)策略和有效處理手段，并進(jìn)行快速部署。資源的快速部署是比較統(tǒng)計(jì)的核心，沒(méi)有快速反應(yīng)，及時(shí)情報(bào)的價(jià)值就得不到體現(xiàn)，所以比較統(tǒng)計(jì)對(duì)中層指揮員具有很高的要求，并實(shí)行中層領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，不適應(yīng)者將失去領(lǐng)導(dǎo)崗位。因此，比較統(tǒng)計(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是授予中層指揮員更多的權(quán)力，并由此進(jìn)行一些組織變革。比較統(tǒng)計(jì)的最后一步通常是召開會(huì)議，對(duì)上次會(huì)議以來(lái)的犯罪形勢(shì)進(jìn)行回顧，以了解先前制定的策略是否成功。

（三）與情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的關(guān)系

與社區(qū)警務(wù)不同，比較統(tǒng)計(jì)沒(méi)有將責(zé)任交給一線警員，壓力被分配給了中層管理者。有部分學(xué)者認(rèn)為比較統(tǒng)計(jì)是一個(gè)社區(qū)警務(wù)工具，認(rèn)為情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)源自問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)。主動(dòng)警務(wù)是建立在社區(qū)模式之上的，并以社區(qū)警務(wù)為基礎(chǔ)來(lái)推進(jìn)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)。比較統(tǒng)計(jì)是社區(qū)警務(wù)演化的結(jié)果，而情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)在其某個(gè)發(fā)展階段就是比較統(tǒng)計(jì)的同義詞。在我國(guó)，比較統(tǒng)計(jì)更多的作為警務(wù)活動(dòng)的一項(xiàng)輔助手段。

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D631

A

1672-6405（2011）02-0064-03

黃 沛（1975- ），男，西安市公安局信息通信處民警，空軍工程大學(xué)導(dǎo)彈學(xué)院在讀博士研究生，研究方向?yàn)樾畔⒒鲬?zhàn)研究。

贠平良，西安市公安局情報(bào)中心（籌備組）副組長(zhǎng)，碩士學(xué)位，主要從事社會(huì)危機(jī)管理研究。

2011-05-13

張欽]