胡曉芳

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400030)

●公共管理

后現(xiàn)代公共行政:凸顯行政公共性的話語途徑

胡曉芳

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400030)

在行政思想發(fā)展史上,傳統(tǒng)官僚制理論和新公共管理理論尊奉著管理主義的理論傳統(tǒng),過分地關(guān)注行政效率并不謀而合地將行政公共性放置于邊緣的位置。后現(xiàn)代公共行政理論則徹底摒棄了管理主義的分析套路,在解構(gòu)官僚制、制度主義和社群主義等傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)上,以后現(xiàn)代理論和批判理論為依據(jù),建構(gòu)了獨特的話語理論。正是在解構(gòu)與建構(gòu)的學(xué)術(shù)旅程中,后現(xiàn)代公共行政理論家們從話語理論維度喚回了一度失落的行政公共性,并為西方和中國公共行政學(xué)的發(fā)展開辟了新天地。

官僚制行政;新公共管理;后現(xiàn)代公共行政;行政公共性

一、引 言

公共性體現(xiàn)著一種道德理想和價值原則,它是公共行政學(xué)的邏輯起點和本質(zhì)屬性,是公共行政學(xué)賴以生長和發(fā)展的基礎(chǔ),是公共行政追求的目標。然而,在行政學(xué)發(fā)展的歷史進程中,傳統(tǒng)官僚制行政理論將價值中立奉為圭臬,視效率至上為根本追求,把花最少的錢和最少的努力獲得最大的產(chǎn)出作為衡量效率的唯一尺度,倡導(dǎo)開展工作和行為方式嚴格以書面和法定的規(guī)章制度為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)官僚制行政理論家選擇了一條科學(xué)主義和技術(shù)主義的形式化理論建構(gòu)路徑,其所固守的 “價值中立”只是一個虛無縹緲的夢想,是一個被抽象掉內(nèi)容、虛有其表的 “公共性”,正是這樣的理論建構(gòu)方式把公共行政導(dǎo)向了行政公共性迷失的方向,并使之走上了片面的形式化道路,使西方國家行政實踐一度陷入困境。

繼官僚制行政理論之后,新公共管理理論的倡導(dǎo)者們認為官僚制組織集權(quán)的、等級制的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了行政的僵化、遲鈍、缺乏競爭性、靈活性和適應(yīng)性;官僚機構(gòu)對組織規(guī)章制度的關(guān)注超過了組織目標的實現(xiàn),導(dǎo)致了對公眾需求的忽視,正是基于對傳統(tǒng)官僚制行政理論及其實踐后果的反思,新公共管理理論的倡導(dǎo)者們提出了諸如顧客導(dǎo)向、績效評估、結(jié)果為本、掌劃分離、戰(zhàn)略管理等一系列學(xué)術(shù)主張,試圖擺脫傳統(tǒng)管理主義對官僚行政的束縛和實現(xiàn)對公共服務(wù)質(zhì)量和供給績效的提升。然而,在實踐中,新公共管理在管理主義的道路上滑得更遠。誠然,與傳統(tǒng)官僚體制相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是集權(quán)、規(guī)制、穩(wěn)定性等;而與新公共管理相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是分權(quán)、市場化、顧客導(dǎo)向、靈活性等。但是,在這些“新鮮”的術(shù)語背后,“績效”仍是其主要標準、“效率”仍是其主要目標。新公共管理沿襲了管理主義的傳統(tǒng),用企業(yè)管理的理念、方法和技術(shù)重塑政府,這同樣具有鮮明的管理主義色彩。因此,新公共管理理論的神話只不過是新瓶裝舊酒,是管理主義的一個現(xiàn)代翻版。它似乎既不新,也不“公共”。不僅如此,新公共管理理論將公民比喻為顧客,降低了公民的合法地位,損害了現(xiàn)代公共生活的公平性,導(dǎo)致了政府公共性資源的大量流失;新公共管理理論模糊了公共部門和私人部門的差別,唯效率為終極目標、無視政府的公共責(zé)任,導(dǎo)致一系列惡果:如公共精神缺失、政府忽視公私差別、盲目崇拜市場,片面追求效率,忽視民主、公平、正義等重要價值。新公共管理將“公共性”從西方行政學(xué)中逐步抽離,由此引發(fā)了公共行政的思想危機和實踐的危機。作為對行政實踐影響深遠的理論流派,新公共管理理論和傳統(tǒng)官僚制理論如出一轍,他們不約而同地把行政公共性放置于邊緣的位置。

管理主義導(dǎo)向的公共行政對效率過度追求往往帶來行政公共性的喪失,引發(fā)社會的全面危機和公共行政學(xué)自身的學(xué)科認同危機。管理主義神話最終面臨幻滅,新公共管理運動也將慢慢歸于沉寂。傳統(tǒng)的官僚制理論和新公共管理理論無論擁有何種美好的初衷和愿望,但其導(dǎo)致行政公共性面臨迷失的局面卻是無可奈何的事實。戰(zhàn)爭陰霾、能源與環(huán)境危機、民族與宗教沖突等一系列持續(xù)而強烈的危機的到來,暴露出既往公共行政理論在現(xiàn)實面前的捉襟見肘。隨著人類社會步入新的全球化、網(wǎng)絡(luò)化、市場化以及知識經(jīng)濟時代,西方國家的公共行政理論和實踐都面臨了前所未有的機遇與挑戰(zhàn),公共行政亟需逃離致使行政公共性迷失的叢林。

面對公共行政的理論和實踐的重重危機,面對行政公共性日漸衰微的困境,后現(xiàn)代公共行政理論閃亮登場。后現(xiàn)代公共行政是“后現(xiàn)代”話語跨領(lǐng)域使用的背景下形成,是后現(xiàn)代思潮、批判理論在公共行政領(lǐng)域運用的混合體,其理論基礎(chǔ)包括兩大方面:其一,后現(xiàn)代理論和批判理論為后現(xiàn)代公共行政提供了豐富的理論養(yǎng)分,并使其不可避免地帶有后現(xiàn)代的烙印;其二,公共行政學(xué)的理論也形成了后現(xiàn)代公共行政的重要知識淵源,盡管傳統(tǒng)行政學(xué)中的幾乎所有重大命題都將在這個混合體中得到批判和解構(gòu)。

美國著名公共行政哲學(xué)家約翰·法默爾,在《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》一書中,高屋建瓴地批判了官僚制的弊端,并從語言哲學(xué)的學(xué)科視閾展開了對后現(xiàn)代公共行政理論的分析;?？怂古c米勒則通過其代表作《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》,打通了政治學(xué)和哲學(xué)的話語壁壘,建立了后現(xiàn)代公共行政獨特的話語體系。后現(xiàn)代先鋒派學(xué)者們在反思傳統(tǒng)行政學(xué)理論和管理主義思潮的基礎(chǔ)上,從批判現(xiàn)代性人手,顛覆傳統(tǒng)公共行政的工具理性、效率主義、獨白式對話方式,利用自己具有鋒芒性的哲學(xué)和社會理論創(chuàng)造出一整套詞匯和概念集,建構(gòu)起全新的公共行政的話語理論,力求開辟出彰顯行政 “公共性”的話語途徑。令人欣慰的是,在后現(xiàn)代公共行政學(xué)的話語理論中,我們終于找到了公共行政的公共性應(yīng)有的位置。

二、后現(xiàn)代公共行政的話語理論對行政公共性之凸顯

(一)后現(xiàn)代公共行政話語理論探尋

1.法默爾的出場

在后現(xiàn)代主義的語境中,話語構(gòu)成了一切組織過程的中心點和主要方面,公共行政也不例外。法默爾基于對后現(xiàn)代主義及其功能方法的認識,賦予公共行政概念全新的詮釋。所謂公共行政理論,從某種意義上說,就是一種語言。語言不僅僅是用來表達和交流思想的思維工具,它還是觀念、方法、直覺、假定和強烈欲望的加工廠,所有這一切構(gòu)成了我們的世界觀,塑造著我們的形態(tài)和人格。這種反思性的語言范式是一種就公共官僚機構(gòu)語言的潛在內(nèi)容進行寬松協(xié)調(diào)的對話過程”,將 “重新整理和安排”對官僚體制的思考[1]。法默爾提出了獨特的話語理論,他指出公共行政理論即公共官僚機構(gòu)的語言應(yīng)成為揭示公共行政問題的動力機,他還探討了如何解構(gòu)官僚的效率問題。總之,法默爾一方面強調(diào)公共行政與現(xiàn)代性的關(guān)聯(lián)性,認為公共行政理論作為一種認識和改變官僚體制的力量顯然是有限的,另一方面他基于后現(xiàn)代的特質(zhì)將后現(xiàn)代公共行政視為“對現(xiàn)代性思想的否定”,透過后現(xiàn)代主義,他指出公共行政語言形式具有特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)邏輯以及解釋學(xué)等方面的局限性,進而提出了可以引導(dǎo)我們對公共行政理論進行后現(xiàn)代重建的四個值得關(guān)注的方面,即想象、解構(gòu)、非領(lǐng)域化和他在性[1]。由此可見,法默爾揭示官僚體制所隱含的深刻的價值沖突,意識到“官僚哲學(xué)”的研究意義,引領(lǐng)我們于公共行政的思維和語言世界中暢游,其觀點令人耳目一新。

2.?？怂购兔桌盏慕庾x

福克斯和米勒持有后現(xiàn)代思維方式,對傳統(tǒng)治理模式進行了深刻批判,指出了現(xiàn)有的公共行政理論的局限和問題,他們批評傳統(tǒng)公共行政所主張的實證研究方法;挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公共行政所認為的絕對權(quán)威;批判傳統(tǒng)公共行政獨白式的對話。他們將公共行政與公共政策研究置于后現(xiàn)代主義的基礎(chǔ)之上,批駁了諸如公共管理學(xué)、制度主義、社群主義等目前廣為流行的理論,致力于建構(gòu)一種全新的公共行政的話語理論。他們尖銳地指出:“盡管傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)死亡,盡管學(xué)術(shù)界不停地為其舉行送葬儀式,但其靈魂仍徘徊于公共行政的上空,并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個實際的公共機構(gòu)中都能夠看到它的影子……到目前為止,改革的努力不是試圖超越傳統(tǒng)的治理模式,而是使其復(fù)活?！盵2]他們對民主代表負責(zé)制的反饋循環(huán)民主模式做出了深刻質(zhì)疑,認為其并不是在任何一種所謂民主政治下都能起到作用。程序民主理論開始于個人傾向,然后集中于大眾意愿,由立法機構(gòu)編纂成法典,再由各級官僚機構(gòu)來實施,最后由專門的選民進行評估,缺少可信性?！暶墙宓恼涡姓址ǖ恼畏矫娌⒉荒苡袡C地服務(wù)于民主[2]。他們認為憲政主義實際上是在強化傳統(tǒng)的政治與行政二分法,而社群主義似乎也是一個不可能實現(xiàn)的提議。?？怂购兔桌赵趯鹘y(tǒng)治理模式成功解構(gòu)的基礎(chǔ)上,從公共能量場、話語的正當(dāng)性和真實的話語形式等方面建構(gòu)了自己的話語理論。

?？怂购兔桌赵捳Z理論的核心概念是 “公共能量場”,該概念是一系列不確定的現(xiàn)象學(xué)要素的集合,是現(xiàn)代物理學(xué)的場理論和現(xiàn)象學(xué)的方法相互修正的結(jié)果,它包含著情境、語境和歷史性。它和建立在層級控制模式基礎(chǔ)上的官僚組織顯著不同,后者對于諸如官僚制、組織化等概念所意指的結(jié)構(gòu)的關(guān)注,可以看作是對非規(guī)則、存在于外部的、可能的騷亂力量的排斥[2]。兩位作者試圖把各種聯(lián)合體和它們的各種經(jīng)驗、目標或最終理論合并到官僚制中,而不是完全拋棄它,或者把它嚴格限定在韋伯的定義中本源的、歷史的、現(xiàn)代主義的命令——控制的意謂中[2]。因此,公共事務(wù)就是這樣一種能量場,在這個能量場中,有著各種能量和力的作用,它們各有自己的意向性或目的。意向性產(chǎn)生于身體——主體,它是為了能動性,為了行動,為了身體——主體。在公共能量場中,保持話語的正當(dāng)性必須遵守四個規(guī)則:交談?wù)叩恼嬲\、表達的清晰、表達內(nèi)容的準確以及言論與討論語境的相關(guān)性。

法默爾、?？怂购兔桌盏热缓蟋F(xiàn)代公共行政理論家都由反公共行政對人性本質(zhì)的質(zhì)問轉(zhuǎn)向話語分析,他們的話語理論是融合后現(xiàn)代的現(xiàn)象學(xué)、構(gòu)成主義以及能量場等理論基礎(chǔ)上建構(gòu)的。盡管不同的學(xué)者在后現(xiàn)代公共行政理論的立場方面存在一些區(qū)別,但他們的理論觀點都具有反對將所有復(fù)雜現(xiàn)象簡單抽取本質(zhì)的反本質(zhì)主義以及消解僵化話語并打破思想禁錮的反權(quán)威主義特征。因此,后現(xiàn)代公共行政理論在某種意義上說是一種語言或話語理論。這種話語理論以其另類的表達方式引起了轟動性的效應(yīng),也招致了尖銳的批判。例如,吉登斯、赫勒、哈貝馬斯等曾批評后現(xiàn)代不合時宜、是華而不實的虛構(gòu)等等。

(二)彰顯行政公共性的后現(xiàn)代公共行政

后現(xiàn)代公共行政理論固然存在晦澀難懂的缺憾和企圖解構(gòu)一切的沖動,但其理論成就和學(xué)術(shù)地位在公共行政學(xué)理論流派的演進歷程中是不應(yīng)被忽視的。尤其值得重視的是,后現(xiàn)代公共行政基于獨特的話語維度,開辟出了彰顯行政公共性的“話語途徑”,為公共行政領(lǐng)域開辟了新天地,其對公共行政的公共性加以彰顯,體現(xiàn)在如下幾個方面:

(1)后現(xiàn)代公共行政在對民主化行政的倡導(dǎo)中體現(xiàn)行政公共性。由于與現(xiàn)代性所強調(diào)或體現(xiàn)的理性主義、普遍主義、基礎(chǔ)主義、確定性、權(quán)威性和中心主義相比,后現(xiàn)代以差異、斷裂、多元、分解、零散性、破碎性、片斷性、游戲性、或然性、散漫性等范疇表現(xiàn)出的不確定性、碎片性、反整體性及反本質(zhì)主義、反基礎(chǔ)主義、反中心化、反權(quán)威化等,著實對現(xiàn)代性進行了成功的解構(gòu)。因此,一般認為,后現(xiàn)代公共行政包含民主行政、多元參與、責(zé)任倫理、權(quán)力解構(gòu)、市場自由、彈性組織和放松規(guī)制幾個方面[3]。在實踐中,后現(xiàn)代公共行政思考公共行政民主化的問題,思考如何通過變革社會治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)公共行政的民主化。正是在對民主化行政的思考過程中,彰顯了行政公共性的價值。?？怂购兔桌諏鹘y(tǒng)公共行政“非民主性”做出了準確診斷:“由于交流失去了對話所提供的真實性的檢查,公共對話衰敗了?！遮厸]落的宏觀文化和強勁的亞文化群——使民主意愿的形成和對話越來越棘手。這反而會導(dǎo)致一種偽政治,在那里,野心勃勃的政治家專于抽象的政治符號假象而非業(yè)績?！覀儼l(fā)現(xiàn),在大多數(shù)公共行政的理論研究領(lǐng)域帶有偏見的基礎(chǔ)假設(shè)導(dǎo)致了當(dāng)前還在繼續(xù)的認知危機”。正是因為看到了這一點,兩位學(xué)者認為公共行政在一定程度上是一個缺乏溝通的體系,換而言之,它就是一個話語霸權(quán)的體系,自上而下的指標、指令是必須逐級執(zhí)行的過程,不容許有什么討價還價,更不允許提出懷疑和表示異議。他們的這些論斷這對我們轉(zhuǎn)變思維方式并進行實踐提出了重要的參考意見和現(xiàn)實指南。正如古德賽爾在《后現(xiàn)代公共行政》一書的序言中所言,“在公共行政管理領(lǐng)域的研究中,就目前來看,它代表了最高水平、在提高公共行政民主化和公共政策的質(zhì)量方面邁出了積極的一步”。據(jù)此,后現(xiàn)代公共行政基于話語理論視閾來重新解讀公共行政,超越了通過技術(shù)、管理手段的層面追求純粹形式上的行政公共性,而更加關(guān)注公共行政的合法性問題,是對行政公共性開拓性的探索。

(2)后現(xiàn)代公共行政在對新公共行政學(xué)派的批判中彰顯行政公共性。?？怂购兔桌照J為,新公共行政學(xué)派主張讓非選舉產(chǎn)生的公務(wù)員首先對憲法負責(zé),其次才對選舉的和政治任命的現(xiàn)行在任官員負責(zé),通過這一方式將政治與管理統(tǒng)一起來。顯然,新公共行政學(xué)派努力在民主與控制之間作出調(diào)解。但在?？怂购兔桌湛磥?這一做法至多是 “拋向在水中掙扎的官僚機構(gòu)的救生圈,也是傳統(tǒng)的環(huán)式民主令人耳目一新的、具有創(chuàng)意的替代品……這種方式已無法服務(wù)于后現(xiàn)代的管理”,因而其在實踐中很難真正得以實現(xiàn)。在威爾遜首倡行政學(xué)研究的獨立自主性、古德諾闡發(fā)政治與行政二分法、韋伯主張價值中立式的組織設(shè)計的理論背景下,公共性逐漸迷失了。官僚制始終是主導(dǎo)理論,只要官僚制占據(jù)主導(dǎo)地位,公共行政作為一個話語霸權(quán)體系的時代就不會終結(jié)。新公共行政試圖去尋找行政公共性,使行政回歸到政治。但是新公共行政的努力在后現(xiàn)代學(xué)者福克斯和米勒看來并沒有從根本上解決問題。新公共行政運動的主張在實踐中也沒有真正得以實現(xiàn)。福克斯和米勒朦朧地意識到,只要社會治理在結(jié)構(gòu)上分主次,存在一種 “中心——邊緣”的線型結(jié)構(gòu),在民主問題上,就會導(dǎo)致一種 “偽政治”。新公共行政的民主行政理論同樣難以超越官僚制框架,新公共行政理論并不比其它理論走得更遠。在既有的官僚制框架中,公眾參與也不可避免地陷入 “偽政治”,在公共行政過程中,就會拒絕民主。因此,對新公共行政的超越就意味著對官僚制本身的超越。筆者認為,這種批判無疑是深刻的,后現(xiàn)代公共行政更大程度體現(xiàn)了行政公共性,行政公共性在此更加有保障。

(3)后現(xiàn)代公共行政對行政公共性的凸顯亦體現(xiàn)在其較之于社群主義更加徹底。后現(xiàn)代公共行政的理論家們認為,話語的準入應(yīng)該是免費的。他們指出,和社群主義理想相比,話語理論是一種 “弱”形式的民主,但是不像社群主義,我們不會被責(zé)備強迫人們?yōu)榱怂麄冏约旱睦娑非笞杂伞Ｎ覀儗υ捳Z理論并不完全滿意,因為它沒有包含社群主義所包含的那些 “強”民主的方面。話語理論設(shè)想了一個所有人的民主,但是只有那些投身于公共事務(wù)的人會參與它。所有人,包括公共行政人員,只要接受了授權(quán)給他們的真實參與和代表的責(zé)任,就可以用他們的參與來加強民主。此外,?？怂购兔桌赵O(shè)想了一種社區(qū),在那里,有大家能普遍理解的話語規(guī)則以及參與互動型討論會,不同的觀點可以相互碰撞。易言之,就?？怂购兔桌盏暮蟋F(xiàn)代公共行政的觀點來看,到位的公共行政,是在提供基本公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)上,可以具體問題具體分析地實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供求。這些觀點無疑都充分體現(xiàn)了行政公共性。

(4)后現(xiàn)代公共行政的話語理論從公共領(lǐng)域向公共能量場的轉(zhuǎn)變最能彰顯行政公共性。?？怂购兔桌諏γ绹F(xiàn)代公共行政的現(xiàn)狀和理論進行批評性反思,傳統(tǒng)行政學(xué)理論中公共政策的達成,基本上是官僚們自說自話的“獨白式對話”的過程,他們用一些令人迷惑不解的符號取代它們源自的“現(xiàn)實”,并且構(gòu)成社會所共享的唯一文化,公民基本上被這種話語所支配,因而不可能提出與政府政策不一致的對抗性政策建議,即使有這種建議,也沒有正常表達的渠道,因而也就進入不了政策的對話過程。即使公共領(lǐng)域中有公民的參與,這種參與也無法對公共政策發(fā)揮實質(zhì)性影響。針對“獨白式對話”,作者?？怂购兔桌盏幕A(chǔ)上,通過吸收西方現(xiàn)代哲學(xué)尤其是現(xiàn)象學(xué)與現(xiàn)代物理學(xué)的基本概念,建立了公共能量場的核心概念。公共能量場是一個充滿公共意義并作為政治與行政的中介的理想共同體。公共能量場是公共政策得以制定和修改的表演社會話語的場所。從某種角度而言,公共事務(wù)就是這樣一種能量場,在這個能量場中,有著各種能量和力的作用,它們各有自己的意向性或目的。在公共能量場中有三種不同的政策對話形式:少數(shù)人的對話、多數(shù)人的對話和一些人的對話。福克斯和米勒認為,一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話或多數(shù)人的對話,而切合意境的意向性和真誠性則是挽救一些人對話的正當(dāng)性之良方。

概而言之,后現(xiàn)代公共行政對傳統(tǒng)行政理論進行了解構(gòu)與建構(gòu)。解構(gòu)是針對行政學(xué)的價值層面,具體而言體現(xiàn)在消解權(quán)威,解除官僚制,超越理性、解除正典。建構(gòu)是對公共行政的價值重新塑造,即形成了后現(xiàn)代公共行政形而下的人性觀、多元化參與行政,公共領(lǐng)域向公共能量場的轉(zhuǎn)向,政策網(wǎng)絡(luò)中的話語轉(zhuǎn)向以及公共政策的公共共同體趨向。正是在解構(gòu)與建構(gòu)的學(xué)術(shù)旅程中,后現(xiàn)代公共行政理論家們從話語理論維度喚回了一度失落的行政公共性,此乃后現(xiàn)代公共行政理論的卓越貢獻。

三、后現(xiàn)代行政話語理論在中國的本土化

后現(xiàn)代公共行政理論作為質(zhì)疑、批判現(xiàn)代公共行政實踐的產(chǎn)物,既前衛(wèi)又不無傳統(tǒng)。然而,“后現(xiàn)代”一詞畢竟在中西方不同的語境中存在天壤之別。西方后現(xiàn)代公共行政賴以生長的土壤是高度發(fā)達的西方現(xiàn)代工業(yè)文明,而中國的公共行政尚不具備發(fā)達的工業(yè)化基礎(chǔ),無現(xiàn)代性的充分發(fā)展,就談不上后現(xiàn)代,更用不說是后現(xiàn)代的公共行政。因此,我國距離“后現(xiàn)代”似乎并非一步之遙,中國政府和公共行政學(xué)界面對問題的復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性和嚴峻性卻絲毫不亞于西方。

在現(xiàn)代化進程中,中國政府面臨了許多新的問題,如公平與效率的矛盾;政府機構(gòu)膨脹、管理成本遞增、財政負擔(dān)加劇等問題。面對這些巨大挑戰(zhàn),我國政府如履薄冰,困難重重,一度面臨信仰危機。地方政府則對此難辭其咎:地方政府決策缺乏科學(xué)化、民主化和透明度,行政效率低下,存在一些失信于民的現(xiàn)象;官僚主義盛行,公共領(lǐng)域腐敗問題嚴重;政府忽視社會管理和公共服務(wù);地方政府的 “缺位”、“錯位”、“不到位”;政府責(zé)任意識淡化,行政問責(zé)制不健全;政府領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)“能力恐慌”,缺乏應(yīng)對復(fù)雜公共事務(wù)和危機管理的能力;地方政府有法不依,執(zhí)法不公,多頭執(zhí)法,執(zhí)法擾民,執(zhí)法監(jiān)督不力。由此可見,政府的低效率、腐敗等問題引發(fā)了公眾對政府的信仰危機。

中國公共行政信仰危機的根源何在?通過反思與批判,我們不難發(fā)現(xiàn),中國公共行政的公共性不足是我國公共行政面臨最嚴峻的挑戰(zhàn)。公共性在我國的缺失,主要歸咎于政府本位的公共行政理念,而公民參與意識的貧乏則發(fā)揮了推波助瀾的作用。我國在現(xiàn)代化建設(shè)過程中,傳統(tǒng)管理理念中“官本位”思想和“全能政府”理念一度作祟,公共權(quán)力的代理人往往誤把自己當(dāng)作權(quán)力的所有者和社會的主人,以自身利益最大化為目標,而把公共權(quán)力的所有者和委托者當(dāng)作公共權(quán)力統(tǒng)治和管理的忠實對象和觀眾,強調(diào)公民對政府管理的高度服從的義務(wù)。長期以往,公民也逐漸習(xí)慣于服從政府的管理,甚至依賴政府和官員替自己做主。“官代民言”,某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員實際上剝奪了農(nóng)民的話語權(quán)。有時候政府不是問題的解決者,反而成為問題的制造者,這樣,政府與公民之間形成一種鴻溝,這種距離導(dǎo)致了我國公共行政過程中公共性普遍缺失。公民參與意識的貧乏是一個歷史頑疾,傳統(tǒng)臣民文化和官本位文化抑制了社會公共空間和公民的主體地位,公民缺乏真誠參與公共事務(wù)的態(tài)度,最終造成了公民參與意識淡薄、公民精神的孱弱和信任匱乏。

中國的公共行政面臨困境的真實寫照便是,“傳統(tǒng)揮之不去,后現(xiàn)代招之不來!”中國的公共行政和西方的公共行政均在不同程度上面臨了由于公共性缺失所導(dǎo)致的危機。彷徨于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間,徘徊于西方與中國之間,中國公共行政何去何從?放寬歷史的視野,公共行政的 “溢出效應(yīng)”表明中西方公共行政有一定的可通約性。

他山之石,可以攻玉,西方的后現(xiàn)代公共行政為我國的公共行政既開辟了理論新天地,又為實踐提供了可資借鑒的新路徑。我國學(xué)術(shù)界歷來十分重視西方公共行政理論的研究、借鑒及批判。就后現(xiàn)代公共行政理論而言,后現(xiàn)代主義是對西方現(xiàn)代主義及其以前全部西方人文傳統(tǒng)的一次大質(zhì)疑和大改寫,其弊端在于:后現(xiàn)代公共行政在批判與反叛現(xiàn)代公共行政中走向懷疑主義和虛無主義;某些后現(xiàn)代公共行政學(xué)者對現(xiàn)代公共行政的批評走向了偏激、固執(zhí)和自負。但實事求是地說,后現(xiàn)代公共行政話語理論取得學(xué)術(shù)成就迄今為止尚無先例。如丁煌教授所言,后現(xiàn)代公共行政學(xué)哲學(xué)認識論濃厚于行政管理本身,該理論的方法論意義可能優(yōu)越于具體公共行政問題本身;后現(xiàn)代公共行政理論具有重要的方法意義,方法論層面的理論探討對公共行政理論和實踐發(fā)展具有更重大且深遠的意義。

處于轉(zhuǎn)型時期中國政府面臨多元性與復(fù)雜性的環(huán)境,社會問題的日趨復(fù)雜性,使政府面臨的不確定性因素空前增加。后現(xiàn)代的話語民主理論并非自娛自樂的文字游戲,其方法論為我們提供了一個全新的思維方式。穿越后現(xiàn)代公共行政理論的指引,中國公共行政學(xué)界將后現(xiàn)代公共行政話語理論自覺運用到我國公共政策制定、公民政治參與、地方治理的研究中,并取得了可喜的成果。有學(xué)者認為,后現(xiàn)代公共行政所倡導(dǎo)的哲學(xué)理念和方法同時恰恰似曾相識地可看作是向我國古老的“中庸”、“權(quán)變”等政治思想的回歸,充滿著政治智慧的中國人不僅可以從容應(yīng)對歷史對之的政治挑戰(zhàn),而且今天依然可以在再建自己的政治文明中繼往開來地重鑄時代的輝煌[4]。有學(xué)者指出,盡管我國現(xiàn)階段無法直接吸收后現(xiàn)代公共行理論作為改革的政策選擇,但可以提煉其中富有啟發(fā)的理念,意在開闊眼界、啟發(fā)思路[5]。在后現(xiàn)代主義思潮的啟迪和影響下,有學(xué)者將行政主體間性用于分析我國錯綜復(fù)雜的府際爭議問題。行政主體間性倡導(dǎo)理性、創(chuàng)制規(guī)則,尊重多元行政主體的獨立性,破除行政級別窠臼以實現(xiàn)多元行政主體間的全方位交流,營造排除強制力介入的自生自發(fā)秩序,實現(xiàn)后現(xiàn)代語境的多元政府間良性互動[6]。在實踐方面,中國學(xué)者亦進行了深入研究,有學(xué)者欣喜地發(fā)現(xiàn),后現(xiàn)代公共行政以“平等、自由、參與”等為價值取向的話語民主理論與公共行政精神的之間存在著一定的內(nèi)在邏輯性,引入話語民主理論,倡導(dǎo)公共管理過程中的對話與協(xié)商、積極的公民參與意識與公共精神,可以促進政府與公民、政治國家與公民社會在公共管理過程中的良性互動,促進我國公共行政精神的普遍形成與善治的實現(xiàn)[7]。還有學(xué)者通過對近年來我國一系列典型“焦點事件”的定類統(tǒng)計分析,指出后現(xiàn)代性在我國公共行政領(lǐng)域中已非常明顯,從某種程度而言,解決行政問題需要在 “公共能量場”上完成,但由于“拐點時期”管理情境的特殊性,話語理論在我國具有不同的運行規(guī)律,即零星對話→公共能量場→公共能量束→公共行政議程→結(jié)果,根據(jù)該規(guī)律,我國 “拐點行政”有兩種走向,即 “審議行政”與 “民意數(shù)據(jù)挖掘”[8]。

中國學(xué)術(shù)界對后現(xiàn)代公共行政的研究不能淺嘗輒止。與之同時,“公共能量場”可在我國公共行政實踐中屢見不鮮。始于 1999年浙江溫嶺民主懇談會,歷經(jīng)起步到逐步完善的過程,由“無主題變奏”到“有主題商議”;民主懇談被引入基層重大事項決策過程;民主懇談的制度化階段,將鎮(zhèn)聽證決策制度與鎮(zhèn)人民代表大會制度相銜接,將村級、村民議事制度與村民代表大會制度相銜接。[9]從溫嶺市的懇談會中,有學(xué)者指出民主懇談與后現(xiàn)代公共行政理念的契合性,民主懇談是一種對話機制,民主懇談是 “一些人的對話”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主聽證制度和村級民主議事制度是不同層級的 “公共能量場”,盡管民主懇談模式曾經(jīng)遭遇一定的現(xiàn)實困境,但通過完善制度設(shè)計,我們可以預(yù)見其美好的未來。繼民主懇談之后,2002年伊始的南京市“市民論壇”活動,全國各級地方政府開展的“政府上網(wǎng)工程”,在某種程度上為實現(xiàn)這種“公共能量場”中的話語民主提供了有利條件和土壤。言而總之,后現(xiàn)代公共行政的話語理論已在我國公共行政與公共管理實踐中產(chǎn)生了深遠影響。中國政府如今也并非唯一的“元語言”,而是通過社會各種力量之間的良性互動形成 “話語民主”,達到共同治理,通過社會資本的培養(yǎng)和釋放,加強政府責(zé)任,形成民間與政府之間的協(xié)商網(wǎng)絡(luò),以實現(xiàn)治理的有效性。

四、結(jié)論與探討

綜上所述,傳統(tǒng)官僚制行政理論倡導(dǎo)行政價值中立,以工具理性和技術(shù)化手段去追求公共性,它僅僅實現(xiàn)了形式上的公共性,卻喪失了實質(zhì)性的公共性,導(dǎo)致了行政公共性的迷失。新公共管理學(xué)派為超越官僚制作出過不懈努力,在實踐中它具有強大生命力,但忽視了公私差別,盲目崇拜市場,片面追求效率,對公平、公共利益和民主等政治價值視而不見,其在編織管理主義的神話故事的過程中,僅是對官僚制管理主義傳統(tǒng)的延續(xù),沒有實現(xiàn)行政公共性的復(fù)興,反而導(dǎo)致自身在回歸行政公共性的問題上漸行漸遠。與新公共管理學(xué)派相比,后現(xiàn)代公共行政理論家們并沒有簡單地喊出“摒棄官僚制”的理論口號,而是站在哲學(xué)的高度構(gòu)建其話語理論,藉此凸顯了公共行政的“公共”色彩,為行政公共性的復(fù)歸指明了前行的方向。后現(xiàn)代公共行政高度關(guān)注問題或政策旨在達成的目標的合理性與正義性,其核心概念 “公共能量場”直接指向在公共行政的實踐,具有強烈的“問題解決導(dǎo)向”,賦予后現(xiàn)代公共行政鮮活的現(xiàn)實生命力。

值得注意的是,西方的后現(xiàn)代公共行政賴以生存的基礎(chǔ)是現(xiàn)代性,后現(xiàn)代與現(xiàn)代之間的關(guān)系并非簡單的分庭抗禮與徹底決裂,而是包容、重合,乃至繼承。與既往的公共行政理論相似的是,后現(xiàn)代公共行政也難以避免地存在某些缺陷。不過,后現(xiàn)代公共行政對傳統(tǒng)公共行政危機的批判和解構(gòu)無疑是深刻的,它的大膽創(chuàng)新和設(shè)想畢竟為我們提供了這樣一個開放的思維方式,即在解構(gòu)的基礎(chǔ)上努力構(gòu)建盡量能自圓其說的理論體系。對于公共行政學(xué)理論研究而言,公共能量場是一個哥白尼式的轉(zhuǎn)折點,它為公共行政的反思提供了一個新的視角。后現(xiàn)代公共行政推崇開放性的對話,反映了一種開放性的思維方式。為了使真正的對話得以進行,后現(xiàn)代公共行政主張傾聽一切人的聲音,哪怕是卑微的小人物的聲音。在后現(xiàn)代的公共語境下,公共行政的生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出更加復(fù)雜、多元、動態(tài)、網(wǎng)絡(luò)化的特點,公共問題也隨之日趨復(fù)雜,這些都給治理提出了更大的挑戰(zhàn)。面對挑戰(zhàn),凸顯行政公共性的后現(xiàn)代公共行政主張通過對話實現(xiàn)政府與社會各種力量之間的互動,形成“話語”的共同治理,通過社會責(zé)任的共同承擔(dān),釋放民間力量,推進民間力量和政府的合作治理,從而提升治理的有效性,這些觀點無疑是值得期待和嘗試性地踐行的。

反觀我國當(dāng)前的公共行政領(lǐng)域,雖然我國離后現(xiàn)代尚存在遙遠的距離,但面對后現(xiàn)代公共行政這一理論新貴的來臨,我們應(yīng)該敞開胸懷接受它的挑戰(zhàn)和批判,對它某些夸大之辭和表達方式失實之處提出質(zhì)疑;避免重蹈后現(xiàn)代公共行政預(yù)設(shè)的覆轍;注重“公共能量場”,加強公民之間的對話、政府與公民之間的對話等。我國公共行政學(xué)理論和實踐應(yīng)規(guī)避官僚制的陷阱,化解和諧社會中局部的不和諧因子,提升我國公共行政學(xué)理論研究的公共性程度,構(gòu)建并實現(xiàn)我國公共政府的美好愿景。中國行政改革的道路任重道遠,但后現(xiàn)代公共行政學(xué)理論為我們探索行政公共性的道路指明了一條方向。我們期待,通過對西方行政學(xué)理論的深入研究并使之中國化,也能結(jié)出豐碩的公共行政學(xué)理論和實踐之果,這就是中國公共行政學(xué)者的新使命。

[1]戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言 [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005:2-4,218-243.

[2]?？怂?米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指向 [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:4-11,98.

[3]容志.公共行政的價值沉淀:超越現(xiàn)代與后現(xiàn)代 [J].復(fù)旦大學(xué)學(xué)報,2006,(9):70-74.

[4]張再林.后現(xiàn)代公共行政理論對中國行政體制改革的啟示 [J].西安交通大學(xué)學(xué)報,2004,(3):41-42,52.

[5]李傳軍.后現(xiàn)代公共行政理論及其應(yīng)用 [J].廣東行政學(xué)院學(xué)報,200,7(2):16-18.

[6]蔡英輝,劉晶.后現(xiàn)代語境的 “行政主體間性”——府際關(guān)系的淵源與基點 [J].學(xué)習(xí)與實踐,2008, (12):107-112.

[7]王學(xué)軍,梁瑩.話語民主與公共行政精神 [J].晉陽學(xué)刊,2006,(4):25-29.

[8]尚虎平.是 “公共能量束”而非 “公共能量場”在解決著我國“焦點事件”——《后現(xiàn)代公共行政》評述兼議我國“拐點行政”走向 [J].社會科學(xué),2008,(8):32-43.

[9]羅重譜:后現(xiàn)代公共行政視域下的基層民主實踐——以浙江溫嶺“民主懇談”為例 [J].當(dāng)代社科視野,2009,(2):14-18.

[責(zé)任編輯:余志虎]

Postmodern Public Adm in istration:A D iscourseWay of Highlighling Adm in istrative Publicity

HU Xiao-fang
(College of Trade and Public Adm inistration,Chongqing University,Chongqing400030,China)

In the history of the public Administration thoughts development,traditional bureaucratic theory and New Public Management theorywhich paid too much attention to efficiency both placed the publicity of Public Administration at the corner.Postmodern public administration theory totally abandonsManagerial tendency,based upon the foundation of deconstruct bureaucracy aswell as institutionalis m and Communalism,according to the pos tmodernism and criticis m theory to construct a specialDiscourse theory.Just during the academic road of deconstruction and construction,the postmodernis m theoristsof public administrationwho awaken and recla im once lostpublicityof Public Administration from the Discourse theory,has opened a new field for the development ofwestern and Chinese public administration discipline.

bureaucratic administration;new public management;post-modern public administration;administrative publicity

F062.6

A

1007—5097(2011)03—0133—05

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.03.031

2010—04—21

重慶大學(xué)自主科研項目“公共物品參與民主型供給模式的理論建構(gòu)”(CDJSK10003);國家社會科學(xué)基金青年項目“公共事業(yè)民營問題研究”(07CZZ014)

胡曉芳 (1974—),女,湖北當(dāng)陽人,講師,博士,研究方向:公共管理。