丁鐵梅

基層職務(wù)犯罪偵查工作面臨的困境及對策

丁鐵梅

一、我國基層職務(wù)犯罪偵查工作體制的現(xiàn)狀

（一）涉案信息管理

是指對職務(wù)犯罪的信息、線索、消息等內(nèi)容的收集、傳遞、存儲、利用等方面的流程與規(guī)范的管理。檢察機關(guān)依法收集職務(wù)犯罪信息，方式主要有兩種：一是向檢察機關(guān)的報案、控告、舉報和自首；二是檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪偵查工程中自行發(fā)現(xiàn)的信息。檢察機關(guān)設(shè)有專門機構(gòu)——舉報中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受職務(wù)犯罪的信息，并負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的審查。對于黨政機關(guān)、紀(jì)委、監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)犯罪的信息，符合檢察機關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)移送檢察機關(guān)管理。

（二）案件偵查管理

主要包括線索的初查管理、立案管理、偵查程序管理等內(nèi)容?；鶎訖z察機關(guān)舉報中心收到涉案信息后，根據(jù)管轄規(guī)定和職能分工，向檢察機關(guān)偵查部門移交舉報線索，檢察機關(guān)自偵部門認(rèn)為需要初查的，報檢察長或檢察委員會決定。自偵部門可以采取詢問、查詢、調(diào)查證據(jù)材料等調(diào)查措施，但不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)。經(jīng)初查后，認(rèn)為有犯罪事實，需要追究刑事責(zé)任的，制作審查結(jié)論報告，提出立案偵查的意見，報檢察長決定。然后，按照備案的范圍和期限向上級檢察院備案。案件立案后，啟動偵查程序。偵查工作在檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下，由反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)檢察部門具體實施。

（三）案件偵查措施

職務(wù)犯罪偵查措施是指職務(wù)犯罪偵查過程中，為了收集證據(jù)，查清犯罪事實，查獲犯罪嫌疑人，依照法律規(guī)定進(jìn)行各種調(diào)查活動而采取的措施。在《刑事訴訟法》中概括性地規(guī)定了“偵查機關(guān)”在偵查過程中可以采取的偵查措施，賦予職務(wù)犯罪偵查機關(guān)以逮捕、羈押、訊問、勘驗、檢查、搜查、扣押、查封等偵查措施。對一些特殊的偵查措施和有關(guān)的保障措施的規(guī)定幾乎是空白，如誘惑偵查措施、技術(shù)偵查措施、派遣秘密偵查員的偵查措施、暫停公職措施、測謊措施、強制證人作證措施。我國現(xiàn)行刑事訴訟立法關(guān)于強制性偵查措施的規(guī)定局限于常規(guī)的普通偵查措施，特殊偵查措施的立法缺失。

（四）職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置

職務(wù)犯罪偵查權(quán)，作為國家管理權(quán)力的一部分，必然受到國家政治制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約。我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)采取全國人民代表大會為最高權(quán)力機關(guān)的“議行合一”模式。從立法上賦予檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等職權(quán)。我國檢察機關(guān)享有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是由其在國家機構(gòu)體系的職能分工、在查處職務(wù)犯罪方面的歷史傳統(tǒng)和實踐優(yōu)勢決定的，是使檢察制度適應(yīng)中國國情而進(jìn)行理性選擇的必然結(jié)果。

二、現(xiàn)行基層職務(wù)犯罪偵查工作體制存在的問題

（一）職務(wù)犯罪案件線索來源渠道窄，信息資源共享性差

職務(wù)犯罪案件線索是辦理職務(wù)犯罪的前提和基礎(chǔ)。檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪案件線索，主要來源于群眾舉報、有關(guān)部門移送、犯罪人自首等渠道。由于職務(wù)犯罪很少有具體被害人，致使長期以來，基層檢察院有價值的案件線索十分缺乏①。又因法律沒有明確規(guī)定職務(wù)犯罪信息的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，黨政紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)將涉嫌職務(wù)犯罪信息自行處置和管理，不向檢察機關(guān)移送線索，造成的后果是：因這些執(zhí)紀(jì)、行政執(zhí)法機關(guān)缺乏專門的偵查職能、手段、技能和偵查經(jīng)驗，不能嚴(yán)格按照刑事訴訟程序進(jìn)行偵查取證，造成關(guān)鍵證據(jù)的滅失或喪失證明力、主要涉案人員潛逃、貽誤最佳的偵查時機，直接導(dǎo)致部分職務(wù)犯罪案件有罪難究。

（二）案件屬地化管理，偵查機構(gòu)抗干擾能力差

目前，除縣處級以上干部職務(wù)犯罪要案外，包括科級在內(nèi)的職務(wù)犯罪案件的偵查大部分由當(dāng)?shù)鼗鶎訖z察院負(fù)責(zé)。這種偵查模式很難抵制職務(wù)犯罪案件的說情干擾。主要原因是：檢察系統(tǒng)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，受上級檢察機關(guān)和地方共同領(lǐng)導(dǎo)，職務(wù)犯罪偵查體制從屬于檢察領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種制度下，檢察長由地方人民代表大會選舉產(chǎn)生，檢察機關(guān)在人、財、物方面受制于地方，檢察干警的職級升遷等政治、經(jīng)濟、福利待遇也都受制于地方，因此，案件的偵查要向地方黨政領(lǐng)導(dǎo)匯報，征得同意后方能立案偵查，然而，現(xiàn)實是部分地方個別黨政領(lǐng)導(dǎo)常以當(dāng)?shù)胤€(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展大局的名義阻止辦案，使職務(wù)犯罪案件的偵查舉步維艱。

（三）初查制度缺乏法律保障，局限性大

《刑事訴訟法》第八十六條規(guī)定，人民法院、人民檢察院或者公安機關(guān)對于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查。這里的“審查”發(fā)生在立案之前，稱之為初查。初查是立案的前提和基礎(chǔ)，屬于廣義上的立案范疇②。初查工作存在的問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是初查制度缺乏法律依據(jù)。在刑事訴訟法中卻并沒有明文規(guī)范初查制度，只有最高人民檢察院以部門規(guī)則的形式規(guī)定初查制度，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第一百二十七條規(guī)定：“偵查部門對舉報中心移交舉報的線索進(jìn)行審查后，認(rèn)為需要初查的，應(yīng)當(dāng)報檢察長或檢察委員會決定?！币虼?，明顯法律意義上的依據(jù)不足。二是初查手段有很大的局限性。根據(jù)《刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，現(xiàn)行的初查手段不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)，從而嚴(yán)重影響初查工作的開展。

（四）普通偵查措施不能滿足職務(wù)犯罪偵查的實際需要

一是拘傳12小時時限過短、適用對象過窄。根據(jù)現(xiàn)行刑訴法的規(guī)定，拘傳持續(xù)的時間最長不得超過12小時。不得以連續(xù)傳喚、拘傳的形式變相拘禁犯罪嫌疑人。職務(wù)犯罪偵查有關(guān)手段和強制措施，特別是拘傳12小時時限的規(guī)定，主要適用公安機關(guān)對普通刑事案件的偵查措施，沒有充分考慮到職務(wù)犯罪的特殊性。二是強制措施的決定和執(zhí)行分離影響偵查的效率和效果。根據(jù)刑訴法規(guī)定，檢察機關(guān)在偵查中行使強制措施權(quán)時，對監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⒋逗途辛?，只有決定權(quán)，沒有執(zhí)行權(quán)，強制措施的執(zhí)行有公安機關(guān)執(zhí)行。決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離不利于偵查工作的保密，影響了偵查效率和效果。三是不能使用特殊偵查措施，降低了偵查能力，往往貽誤辦案時機。世界大多數(shù)國家和地區(qū)都為職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)設(shè)置了較為廣泛的特殊偵查措施，然而，在我國法律都沒有規(guī)定，如：強制取證措施、技術(shù)偵查措施、誘惑偵查措施、特情偵查措施。

（五）職務(wù)犯罪偵查權(quán)缺乏獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性

根據(jù)我國法律規(guī)定，我國檢察機關(guān)實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，這種體制在實際運作中呈現(xiàn)“條塊結(jié)合，以塊為主”的特點，即檢察系統(tǒng)實行由法定的上級（條）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)外，同時還受地方（塊）領(lǐng)導(dǎo)。上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基本上僅局限于檢察業(yè)務(wù)；同時，各級檢察機關(guān)還接受同級人大和同級黨委的“雙重監(jiān)督”。而在檢察機關(guān)內(nèi)部，根據(jù)最高人民檢察院2004年《關(guān)于調(diào)整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》，檢察機關(guān)內(nèi)部的反貪、反瀆、監(jiān)所檢察、控申部門均有偵查權(quán)，形成“多頭偵查”之態(tài)勢。在目前這種領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機構(gòu)設(shè)置下，基層檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)缺乏獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。

三、完善我國基層職務(wù)犯罪偵查工作的主要對策

（一）加強舉報中心的線索管理，實行重大線索上管一級制度

完善上級機關(guān)備案機制，建立健全與執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的線索移送制度。線索要由舉報中心統(tǒng)一管理，舉報中心要重點做好受理舉報、線索網(wǎng)上登記、審查分流、跟蹤督辦、情況反饋等工作，建立職務(wù)犯罪要案線索分級備案的管理制度，實行重大線索上管一級制度。對于職務(wù)犯罪案件，從備案范圍來講，所有的案件，不管是否為大案要案，都應(yīng)向上級檢察機關(guān)備案；從備案內(nèi)容來講，線索受理和初查，也要報上級院備案，從而加強上級檢察機關(guān)的監(jiān)督，防止有案不查或重復(fù)查案等現(xiàn)象的發(fā)生③。建立健全與公安、法院、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、工商、稅務(wù)、海關(guān)、國有資產(chǎn)監(jiān)管以及安全、司法行政等部門的案件移送制度，不斷拓寬線索來源。

（二）實行職務(wù)犯罪偵查一體化，提高偵查機構(gòu)的抗干擾能力

職務(wù)犯罪偵查工作體制改革的總體目標(biāo)是實現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查工作一體化，在檢察機關(guān)之間的偵查協(xié)作，形成上下一體、信息暢通、指揮有力、協(xié)調(diào)高效的職務(wù)犯罪偵查工作運行體制，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的整體作用，有效抵御其他權(quán)力對檢察權(quán)行使的不當(dāng)干擾，保證檢察機關(guān)的獨立性，提高職務(wù)犯罪偵查工作的整體效率。實行“一體化”偵查機制，一是要建立線索統(tǒng)一管理機制，即由省級檢察院職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)統(tǒng)一管理案件線索，對轄區(qū)內(nèi)案件線索統(tǒng)一掌握、篩選、分案，從而有效避免線索的積壓或流失，便于對線索的開發(fā)利用。二是要建立偵查指揮協(xié)調(diào)機制，以目前的指揮中心為紐帶建立的偵查指揮協(xié)調(diào)機制。三是要建立規(guī)范化的工作制度和規(guī)程，對線索管理及分流，初查及不立案、偵查取證、訊問、撤案、移送不起訴、審核、案件匯報、文書備案程序都要有明確的規(guī)定，并應(yīng)健全完善業(yè)務(wù)考核、辦案安全等制度。

（三）改革職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置，提高偵查的效率和效果

構(gòu)建擺脫地方羈絆的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，目的是解決各級檢察機關(guān)的“附屬化”地位，擺脫地方保護(hù)主義對職務(wù)犯罪偵查的消極影響，檢察機關(guān)獨立行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

在檢察院內(nèi)部成立集中的職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)，改變現(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查權(quán)由多部門行使的狀況，建議將反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局和舉報部門、監(jiān)所、預(yù)防部門等合并為統(tǒng)一的職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)，建立反腐敗局。職務(wù)犯罪內(nèi)部部門的設(shè)置，遵循綜合、分權(quán)、監(jiān)督原則，提高偵查的效率和對職務(wù)犯罪的公正追訴。

（四）完善初查制度的立法，賦予檢察機關(guān)強制措施

提升初查規(guī)定法律位階。建議將初查工作及其手段的立法位階提升，將其納入《刑事訴訟法》的重要組成部分；規(guī)定檢察機關(guān)在初查階段可以對人采取拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住強制措施，對財產(chǎn)采取檢查、搜查、扣押、查封、凍結(jié)等強制措施。

（五）完善普通偵查措施體系，提高偵查效率

1.完善傳喚、拘傳的相關(guān)規(guī)定

建議將拘傳職務(wù)犯罪嫌疑人時限擴大到24小時以內(nèi)，將拘傳適用對象的范圍擴大至案件事實的知情人，以適應(yīng)偵查工作的需要。

2.完善拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住的相關(guān)規(guī)定

建議從立法上賦予檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門以拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住的執(zhí)行權(quán)。

3.賦予職務(wù)犯罪偵查機關(guān)無證搜查、偵查實驗、通緝等權(quán)力。

（六）賦予職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)特殊權(quán)力，提高偵破案件能力

1.賦予職務(wù)犯罪偵查機關(guān)強制取證權(quán)

建議從立法上賦予職務(wù)犯罪偵查機關(guān)強制取證權(quán)，主要包括強制詢問權(quán)、強制調(diào)取證據(jù)權(quán)等。由于言詞證據(jù)、調(diào)取相關(guān)證據(jù)在職務(wù)犯罪偵查中作用巨大，很多國家大都賦予職務(wù)犯罪偵查機關(guān)強制取證權(quán)。再如，我國香港特區(qū)廉政公署的工作人員有權(quán)進(jìn)入任何政府樓宇及要求任何政府雇員答復(fù)與其職務(wù)有關(guān)的問題。在立法上賦予職務(wù)偵查機構(gòu)強制取證權(quán)的同時，也要建立相應(yīng)的配套措施，如建立相應(yīng)的保障性措施、完善證人保護(hù)措施、證人刑事豁免制度。

2.賦予職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)技術(shù)偵查權(quán)

由于職務(wù)犯罪行為更具隱蔽性，犯罪手段多樣化、專業(yè)化、智能化，跨區(qū)域、跨國職務(wù)犯罪日趨增多，犯罪嫌疑人反偵查能力更強，這些職務(wù)犯罪新變化，決定了檢察機關(guān)技術(shù)偵查的需要，在司法實踐上，常用的技術(shù)偵查措施有：拍照、錄像，獲取計算機網(wǎng)絡(luò)信息，機會提供性引誘、特情獄偵獄控。為了提升職務(wù)犯罪偵查案件的能力，應(yīng)賦予職務(wù)犯罪偵查機關(guān)技術(shù)偵查權(quán)，把職務(wù)犯罪技術(shù)偵查措施納入刑事訴訟法，明確規(guī)定職務(wù)犯罪偵查措施的種類、適用范圍、審批程序、使用期限和救濟途徑④。

3.賦予職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)秘密偵查權(quán)

秘密偵查權(quán)主要是指秘密偵查員偵查權(quán)（臥底偵查權(quán)）、特情偵查權(quán)（線人偵查權(quán)）和誘惑偵查權(quán)。我國應(yīng)借鑒西方法治國家的先進(jìn)做法和經(jīng)驗，賦予職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)秘密偵查權(quán)，對其予以嚴(yán)格的法律規(guī)制，詳細(xì)規(guī)定其適用條件、司法授權(quán)、違法后果等。

注釋：

①陳廣計：《職務(wù)犯罪偵查工作機制存在的問題及對策》，載《廉政文化研究》2010年第1期。

②孫啟亮：《我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查程序制度的主要缺陷及改革設(shè)想》，載《湖南民族職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2007年第3期。

③姚志清、王延祥、張少林：《改革和完善職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機制的設(shè)想》，載《犯罪研究》2007年第3期。

④沈亮：《職務(wù)犯罪技術(shù)偵查措施研究》，陳云龍主編：《檢察視野下的訴訟制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第24—42頁。

2011-05-03

丁鐵梅，女，河南周口人，河南省滎陽市人民檢察院檢察長。