李勇

(中共淮安市委黨校，江蘇淮安 223003)

·法治論壇·

農村宅基地使用權制度研究

李勇

(中共淮安市委黨校，江蘇淮安 223003)

隨著我國社會主義市場經濟體制以及農村土地制度的逐步完善，現(xiàn)有的農村宅基地使用權制度與現(xiàn)實情況脫節(jié)日益顯現(xiàn)出來，相關的問題、矛盾和弊端也伴隨而生。在完善我國農村宅基地使用權制度的過程中，必須嚴格堅持以市場經濟為基礎，以效率與公平協(xié)調為理念。構建一個相對公平合理的農村宅基地使用權制度框架，保障農民集體經濟組織成員農村宅基地使用權益的實現(xiàn)，維護社會秩序的穩(wěn)定和促進農村經濟的發(fā)展。

農村;宅基地;宅基地使用權;制度;法律特征

隨著社會經濟的快速發(fā)展和城市化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農村宅基地矛盾日益突出，因宅基地糾紛引起的農民上訪案件呈上升趨勢，已成為影響農村社會安定的重要因素。農村實踐中，大量的糾紛和矛盾都與宅基地使用權有關。因此，深入研究宅基地使用權制度，通過法律對其進行有效規(guī)制，合理配置權利，促成宅基地使用權制度良性運行，具有極為重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、農村宅基地使用權的概念及法律特征

(一)農村宅基地及宅基地使用權概念

所謂農村宅基地，是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。它是農村集體經濟組織為保障農戶生活需要而撥給農戶建造房屋及小庭院使用的土地。包括建了房屋的土地、曾經建過房屋但已坍塌、損毀，不能居住的土地以及預留的宅基地三種類型［1］。從法律角度來說，其具有以下特性:一是集體所有。我國《土地管理法》規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”二是概念發(fā)生地在農村，具有很強的范圍性、身份依附性;三是分配的僅是其使用權，主要是為了保障每戶農民的居住需求，具有社會保障功能;四是一戶一宅。

內含于宅基地之中的宅基地使用權是我國民事權利體系中的特有現(xiàn)象，是整個宅基地使用權制度的核心或基石。其概念的外延處于變動發(fā)展中。當前多數(shù)學者認為，宅基地使用權是指集體組織的成員依法享有的在農村集體所有的土地上建設住宅的權利。此外有學者進一步指出，宅基地使用權源于農民與居民的收獲與勞動付出即利益分配不平等而國家給予農民的一種特有補償，是農民專有的一項法定權利。［2］

(二)農村宅基地使用權的法律特征

農村宅基地使用權作為一種獨立的用益物權，具備物權和用益物權的一般屬性。其性質屬于他物權、限制物權;其權利內容主要是占有和使用不動產，支配的是不動產的使用價值。但是，農村宅基地使用權作為我國獨創(chuàng)的一種權利類型，又是一種特殊的用益物權，同時，也是農村建設用地中最重要的組成部分，是農民建造住宅的物質保障。作為廣大農民的基本生活資料，宅基地使用權有以下特征:

1．權利主體身份的特定性。與國有土地使用權主體的任意性不同，農村宅基地使用權主體具有很強的身份性，農村宅基地使用權的主體主要是集體經濟組織的成員。集體經濟組織的成員要建造住宅，需要向其所屬集體經濟組織申請取得宅基地使用權。申請的主體只能是集體經濟組織中的村民，當然，法律有例外規(guī)定，如退休回原籍生活的職工、從海外回來定居的港澳臺同胞和外籍華人也有資格獲得農村宅基地使用權。法人和非法人團體不能成為農村宅基地使用權的主體。

2．客體的特定性。農村宅基地使用權的客體是集體經濟組織所有的土地。這里所說的集體經濟組織包括:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體、村民小組。農村村民只有向其所屬村集體經濟組織申請才能初次繼受取得宅基地使用權。而住宅建設用地使用權的客體是國有土地，而不能是集體土地。在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，存在集體土地征收變?yōu)閲型恋亍⑥r村居民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民的現(xiàn)象，此時，原農村居民對其房屋所占用土地享有的權利由于土地歸屬發(fā)生變化，權利性質也由宅基地使用權轉變?yōu)榻ㄔO用地使用權。

3．權利取得的無償性。目前全國普遍實行的還是無償使用宅基地制度，即使是少數(shù)有償使用試點的地方，收取的費用也很低。農村宅基地無償取得的特征雖然違背市場經濟的通行規(guī)律和資源優(yōu)化配置的法則，但卻和我國農村缺乏起碼的社會保障體系、土地依然是農民主要生活保障這一現(xiàn)實國情相適應的。正是由于農村宅基地具有社會福利和社會保障的功能，它為集體經濟組織成員提供最基本的生活資料，使得集體經濟組織成員獲得農村宅基地大多是無償或是只要支付很低的代價就可以獲得，而不按市價購買，這是由國家法律和相關行政法規(guī)所認可和予以保障的。

4．權利的無期限性。根據(jù)我國《物權法》、《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，只要是農民集體經濟組織成員通過合法程序獲得的其所屬的農民集體經濟組織分配的農村宅基地使用權，法律并沒有明確農村宅基地使用權的期限，因此農民集體經濟組織成員就可長期使用。宅基地使用以農戶為單位，不因戶主的更替或某個家庭成員的死亡而失去宅基地使用權，農村村民可以對宅基地長期占有、使用。由于房屋可以繼承，宅基地使用權實質上也可以繼承，所以，它不但存在于村民生命存續(xù)期間的始終，只要房屋存在，宅基地使用權就不會消滅。因此，農村宅基地使用權具有長期性甚至永久性特征。

5．權利的限制性。農村宅基地使用權的限制性，首先，表現(xiàn)在用途上的限制。農村宅基地使用權是為了解決農村集體經濟組織成員的安居問題而設立的，目的是為了讓農民建造自用住宅。農村宅基地使用權承擔著一定的福利保障功能，故農村宅基地的用途受到嚴格的限制，依照現(xiàn)行法律法規(guī)的有關規(guī)定，農民集體經濟組織成員有權在農村宅基地上建造自用住宅和附屬物，而不能將農村宅基地作為生產資料使用，即不得在農村宅基地上進行非農生產經營性活動，以防止農村宅基地使用權的濫用，而達不到社會福利的目的。

其次，表現(xiàn)在處分權上的限制?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定:“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?！?004年11月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則規(guī)定:“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”從而使得宅基地使用權的流轉被限定在農村集體經濟組織內部一個非常有限的范圍內。

二、當前農村宅基地使用權制度存在的問題

我國農村宅基地使用權制度充分地體現(xiàn)了保障農民居住權和維持農村秩序的價值取向，對于我國農村穩(wěn)定和農業(yè)發(fā)展發(fā)揮了基礎性作用，較好地實現(xiàn)了其設立時的價值目標。但是，隨著市場經濟的發(fā)展和城市化進程的加快，現(xiàn)行的農村宅基地使用權制度對現(xiàn)實的不適應性逐漸暴露出來，造成理論和現(xiàn)實的脫節(jié)，存在許多漏洞，忽略了對公平、效率價值應有的關注，無法全面保護農民利益，甚至會嚴重影響農村經濟的發(fā)展和農民生活水平的提高。

(一)農村宅基地無償無期限使用導致宅基地面積超標現(xiàn)象嚴重

《土地管理法》明確規(guī)定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”然而農村實際情況并沒有完全遵守法律法規(guī)的相關規(guī)定。因為宅基地具有福利性，按目前法律規(guī)定宅基地的使用是無償?shù)?，而且占有宅基地無須留置成本，這樣刺激了農民盡可能多占宅基地的欲望，導致了村民一戶多宅，超標、亂占地、多占地、建新不拆舊、占用耕地建房的現(xiàn)象普遍存在。這種浪費現(xiàn)象以濫占耕地尤為突出。

(二)農村宅基地使用權分配制度不完善

目前，我國沒有完善的宅基地使用權分配制度，缺少相關法律法規(guī)的約束，宅基地使用權分配比較混亂。盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，即要經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，并最終由縣級人民政府批準。這種嚴格審批的目的就在于加強政府對于土地資源保護和利用的監(jiān)督管理，但在實踐中，宅基地使用權的獲得實際上是操縱在村、組干部手中。有的宅基地使用權的獲得只是通過村、組干部同意的事實取得，既沒有經過村民會議討論，也沒有通過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核，更沒有得到縣級人民政府的批準，不是按照法律規(guī)定的審批程序取得宅基地使用權。有些宅基地雖然是按照審批程序批準的，但由于把關不嚴，甚至有意疏忽，出現(xiàn)“人情宅地”、“權力宅地”，造成不符合審批條件的有宅基地，甚至多處，而急需宅基地的村民反而得不到。［3］另外，登記制度的不健全，使得實踐中發(fā)生了大量的因權屬界定不清，又無據(jù)可依的糾紛得不到很好的解決，同時使得農村宅基地使用權的管理無法開展。

(三)農村宅基地使用權消滅制度不健全

農村閑置宅基地收回渠道不通，出現(xiàn)較多“空心村”現(xiàn)象。近年來，隨著我國經濟的不斷發(fā)展以及城市戶籍制度的改革，一些富裕起來的農民紛紛進城購房。他們留在農村的宅基地，受現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，不能進行公開合法的轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地無法復耕。還有的人沒有將戶口遷出本集體經濟組織，但其已經在城市有了住房，常年在城里工作，也不打算再返回集體經濟組織所在地居住，他們在村集體內的住房也是長期閑置。在人均土地多的偏遠山村，由于無村莊建設規(guī)劃，外延擴張，新建不拆舊等原因，“空心村”現(xiàn)象比較嚴重。此外，在很多農村，特別是交通便利的地方，大家都爭相在道路兩旁建新房，村內舊房無人住，也形成了“空心村”。

國土資源部在《關于加強農村宅基地管理的意見》中指出:“對一戶多宅和空置住宅，各地要制定激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。”因為目前大多數(shù)的村集體缺乏堅實的獨立經濟支撐，他們也無力通過支付補償金的途徑收回這些房屋及其所占的宅基地。因此，必須通過完善立法建立切實可行的閑置宅基地的收回渠道，合理利用和節(jié)約土地資源。

(四)農村宅基地使用權流轉制度不合理

隨著土地制度的改革和市場經濟體制的深入，農村宅基地使用權的流轉從完全禁止到一定條件下的放開，這是符合市場經濟發(fā)展規(guī)律和優(yōu)化資源配置要求的。然而對于農村宅基地使用權的流轉卻沒有形成一套規(guī)范的農村宅基地使用權流轉制度，對于流轉范圍、流轉條件、流轉方式、流轉收益分配及相關的法律責任等問題沒有明確的規(guī)定。

農村集體經濟組織以外的人員通過各種途徑取得村集體宅基地的現(xiàn)象相當普遍，很大一部分的宅基地已經在事實上進入到流通領域，盡管現(xiàn)行立法對宅基地使用權的流轉持否定態(tài)度，但實踐中農民宅基地使用權自發(fā)流轉、地下交易活動十分活躍且缺乏有效的監(jiān)管。由于利益的驅動，全國各地(特別是在城鄉(xiāng)結合部、城中村等)不同程度地出現(xiàn)了宅基地上房屋出租、轉讓等交易，出租房屋的同時也存在出租宅基地現(xiàn)象。如近年來風行的小產權房，就是最典型的例子。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)反映出目前關于宅基地使用權的法律規(guī)范已受到市場經濟的挑戰(zhàn)，農民對實現(xiàn)其房屋的經濟價值有強烈的愿望。宅基地的私下流轉一方面導致房地產市場的無序和混亂，糾紛的不斷引發(fā)和社會矛盾的日益激化;另一方面由于缺乏有效的監(jiān)管體制，使作為所有權主體的農民集體經濟組織未獲得任何利益，也客觀逃避了國家的稅收征集，損害了國家和集體的利益［4］。

(五)農村宅基地使用權監(jiān)管體系不健全

一是村莊建設缺乏合理規(guī)劃，農村宅基地普遍布局散亂。雖然《土地管理法》等有關法律規(guī)定中都提到了農村住宅的建設要符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，但在實踐中農民申請宅基地和村集體劃定宅基地一般都不考慮村莊規(guī)劃，許多村莊根本就沒有村莊規(guī)劃，村民建房處于無序狀態(tài)，各戶村民住房參差不齊、高低不同、大小不一，村容村貌比較差。由于缺乏有效的合理規(guī)劃，村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展。在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的情況下，農村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模也就很難合理確定，村民住宅建設無章可循，農民建房選址無序、亂圈亂占現(xiàn)象嚴重，導致村莊布局散亂，有村無形，村莊不斷向外擴張，農村住宅建設用地規(guī)模在一定程度上失控，造成土地資源浪費。

梅蘭芳（1894.10.22—1961.8.8），名瀾，又名鶴鳴，乳名裙姊，字畹華，別署綴玉軒主人，藝名蘭芳，我國京劇表演藝術大師。

雖然土地管理法中明確規(guī)定農村集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體組織或村民委員會經營管理，但由于在實際生活中農村居民對農村宅基地所有權普遍存在著私有的觀念，認為宅基地可以世代相傳，是一種私有財產。這成為農村居民多占宅基地的強烈的內部驅動力，造成了農村中宅基地使用率低下，閑置地難以盤活的狀況。一些農民由于缺乏社會整體發(fā)展思想，對國家土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地管理規(guī)劃的作用不愿認同，總是從私有欲念滿足的角度考慮自家建房的選址，導致松散型的農村宅基地使用了大量的土地［5］。

二是缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不大。現(xiàn)有基層國土資源管理部門對農村宅基地使用權管理不嚴，行政不規(guī)范，執(zhí)法力度不大。在宅基地報批上，程序意識不強，帶有隨意性和盲目性，發(fā)現(xiàn)違法用地問題，處理時往往以罰代拆，導致違法者仍達到其最終目的，只是交了點罰款而已，執(zhí)法的社會效果大打折扣。同時，根據(jù)上級文件精神，為了減輕農民負擔，超占的面積不得再處罰，必須按照法律規(guī)定拆除，而按照超多少拆多少，現(xiàn)實當中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難處境。另外，干擾阻力大，執(zhí)法難。查處違法事件時，當事人抵觸情緒大甚至暴力抗法，有關系的人還到處活動，跑關系，企圖大事化小，小事化了［5］。

三、農村宅基地使用權制度的完善

黨的十七屆三中全會針對現(xiàn)階段我國農村宅基地建設中存在的問題，明確提出加強農村宅基地管理的具體要求，即“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地的用益物權。農村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設用地。”所以，我們要根據(jù)黨的十七屆三中全會精神和有關農村宅基地管理的法律、法規(guī)，進一步加強和完善農村宅基地使用權制度。

(一)加強宅基地立法體系建設，規(guī)范宅基地管理

國家在立法層面上，忽視了對農民財產權的保護?，F(xiàn)行的農村宅基地管理法律制度，均忽視了對農民財產權益的保護，房屋作為農民財產的主要部分，由于受宅基地制度的制約，其抵押、轉讓、繼承均受到很大的限制。在市場經濟日益完善的今天，人為地將農村房屋買賣從大市場中分離出來，縮小交易范圍，限制交易主體，導致交易價格的降低和交易量的減少，這一做法本身就違背了市場經濟的運行規(guī)律，限制了農民的融資手段，損害了農民的利益，加大了農村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距，這種狀況不利于農村社會和農村經濟的發(fā)展，更不利于和諧社會的構建。

另外，農村宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方性政策。目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。農村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，甚至存在相互矛盾、含糊不清的現(xiàn)象?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定:“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！薄稉７ā芬?guī)定，抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。耕地、宅基地、自留土、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！保?］

針對目前宅基地管理方面的立法滯后且效力層次不高，以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、宅基地登記發(fā)證等問題。2007年10月1日實施的物權法已將宅基地使用權明確納入用益物權的范圍予以保護，但對宅基地使用權的取得、行使和轉讓未作出具體規(guī)定，但適用土地管理法等法律政策的規(guī)定。而現(xiàn)行相關法規(guī)對農村宅基地使用權的取得只是作了原則性規(guī)定，缺乏可操作的規(guī)范性審批辦法。對農村村民新建住宅，審批條件和建設程序、土地管理部門的權力和義務、農村基層組織的權力和義務、村民的權利和義務、救濟途徑、法律責任等均需在規(guī)范性文件中作出明確具體的規(guī)定。

(二)嚴格宅基地規(guī)劃、審批管理

黨的十七屆三中全會《決定》提出的“要完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理”，實際上就是要求各地建立宅基地審批責任和過錯追究制度，嚴格宅基地規(guī)劃、審批管理，執(zhí)行一戶一宅的政策。

可以從以下幾方面著手:一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所的指導下，對農村宅基用地的結構、用地標準、空間布局，進行統(tǒng)籌安排，合理布局，進行符合新農村建設和發(fā)展需要的村莊規(guī)劃。合理確定不同類型村居民用地規(guī)模，對一般農村村莊要確定村莊界，嚴禁無度擴展。偏僻的小村、自然村要逐漸向中心村集中，以達到集約用地的要求。結合本地實際完善人均宅基地面積等相關標準，要控制農民超標準建房，對于出現(xiàn)的一戶多宅問題按國家要求逐步清理，不允許超面積占用宅基地和一戶多宅現(xiàn)象的再發(fā)生［3］。科學合理整合現(xiàn)有農村宅基地資源，充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地，實現(xiàn)經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調統(tǒng)一。在這一過程中，要召開村民大會，聽取本村集體成員的意見，盡量減少對村民利益的損害，對基于規(guī)劃需要而無法避免造成的損害要進行補償。二是嚴格執(zhí)行依法確定的村莊規(guī)劃，對不符合村莊規(guī)劃的宅基地申請不予通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所要對申請人的情況審查清楚，審查其是否具備申請條件，村委會上報前是否按程序張榜公示，村民有無反映，房址是否符合規(guī)劃?？h級國土資源部門在審查時，要隨機抽樣復審，確認無誤后再報批準。三是加大監(jiān)督和懲處力度。獎勵檢舉違法或不符合村莊規(guī)劃的村民，調動村民監(jiān)督積極性。對所建住宅不符合規(guī)劃的，必須依法請求有權部門依法進行懲處。

(三)完善農村宅基地流轉制度

“無償、無流動”的農村宅基地使用權制度，在早期對農村的穩(wěn)定和農民的保障起了重要作用，但也使農村宅基地使用權限于法律、法規(guī)的強行規(guī)制和國家的硬性控制，無法作為生產要素參與市場經濟對資源的優(yōu)化配置，阻礙了農村的發(fā)展。農村宅基地使用權作為一種財產，在法律地位上應與城市國有土地使用權保持平等，這就意味著農村宅基地使用權必須脫掉色彩濃重的行政外衣，從而恢復其用益物權的私權本質［7］。

宅基地使用權的有效流轉不僅需要有理論上的完善，還要有實踐上的不斷探索。制定農民宅基地使用權流轉的法律、法規(guī)，促進農民宅基地使用權依法有序流轉?？梢赃x擇己有隱形市場的城郊農村先行試點，積極探索有益經驗，為制定農村宅基地使用權流轉的法律、法規(guī)創(chuàng)造條件。要抓緊制定農民宅基地使用權轉讓、出租、抵押等方面的法律、法規(guī)。在制定具體法律、法規(guī)時，要堅持市場機制與宏觀調控相結合的原則，對農民宅基地使用權流轉的條件、程序、范圍和收益的分配作出明確規(guī)定。同時，要特別考慮農民宅基地使用權流轉后的生存保障問題。既要保障農民在宅基地使用權流轉后的生存權益，又要防止農民以流轉的手段重復占地和多占地的情況出現(xiàn)。

另外，加強農民宅基地登記工作，明晰宅基地使用權。產權明晰是流轉的前提。應加強農民宅基地使用權的登記工作，依法確定宅基地使用權的權屬范圍，明晰宅基地使用權的主體，保障交易的安全性。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，應建立統(tǒng)一的農民不動產登記制度。由于房屋是附著在宅基地上的建筑物，房屋與宅基地的關系是從物與主物的關系，且國土資源地籍管理部門掌握豐富的地籍資料，地籍管理信息系統(tǒng)建設也日漸完善，為節(jié)約行政管理成本，不動產登記機關應規(guī)定為國土資源行政主管部門為宜。要明確登記發(fā)證中的相關政策界限，解決農村宅基地登記發(fā)證中的政策性問題，明確宅基地登記發(fā)證過程中一些如“超占面積宅基地”登記、“一戶多宅”登記等問題如何解決，加快農民集體土地確權和宅基地登記發(fā)證工作步伐。有條件的市、縣應對農村宅基地進行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術基礎方面還需要進一步健全和完善地籍調查規(guī)程及土地確權規(guī)定，積極探索“兩圖一表”(農村宅基地現(xiàn)狀圖和農村宅基地規(guī)劃圖，農村宅基地申請計劃表)管理模式，實現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。

(四)加強土地執(zhí)法，嚴厲打擊違法用地

堅持堵疏結合，雙管齊下，在統(tǒng)籌安排宅基地、積極疏解建房難的基礎上，加大違法用地打擊力度。改善農村土地執(zhí)法環(huán)境，一方面要加強土地法制宣傳教育，提高農村群眾集約用地、保護耕地的意識;另一方面要提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。當前要對國土資源執(zhí)法人員進行定期的專業(yè)知識培訓，提高其執(zhí)法能力，切實做到能嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發(fā)生。對改變宅基地權屬關系的，應及時辦理宅基地使用權變更登記手續(xù)，以便掌握集體建設用地使用權的流轉情況。加大動態(tài)巡查力度，做到全天候、不留死角，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法用地。加大違法成本，提高罰沒額度，堅決糾正以罰代批、折價返還構建物的行為，違反規(guī)定的，按集體資產流失論處。構建農村違法用地監(jiān)控網(wǎng)絡，暢通舉報投訴渠道，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

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［2］聶波．“制度”視角下的現(xiàn)行農村宅基地使用權制度［D］．西安:西南政法大學碩士論文，2007:23．

［3］楊立賓．農村宅基地管理問題的探討［J］．中共福建省委黨校學報，2009，(7)．

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1008－8520(2011)03－0079－05

2011－02－28

李勇(1971－)，男，江蘇徐州人，廉政教育教研部主任，副教授。

［責任編輯:梁桂芝］