■ 鄒農(nóng)儉

中國(guó)的城市化道路該怎么走

■ 鄒農(nóng)儉

學(xué)界一般將城市化定義為農(nóng)村人口向城市（鎮(zhèn)）的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移過(guò)程。所謂城市化道路，指的是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)指向是何種形態(tài)的城鎮(zhèn)。走什么樣的城市化道路一直是個(gè)有爭(zhēng)論的問(wèn)題，有大城市化論、小城鎮(zhèn)主體論、中等城市論及城鎮(zhèn)體系論等等。

一、城市化道路選擇的決定因素

綜觀世界城市化的運(yùn)行軌跡，確實(shí)有不同道路之分。例如英國(guó)、美國(guó)、日本是大城市化道路的代表，大城市的充分發(fā)育導(dǎo)致一批具有世界影響的城市圈的產(chǎn)生；而德國(guó)、法國(guó)則明顯走的是中小型城市化道路。

城市化道路嚴(yán)重受制于一個(gè)國(guó)家、地區(qū)的基本國(guó)情、基本區(qū)情。城市化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)社會(huì)變遷的重要側(cè)面，決定城市化道路、形態(tài)的是該國(guó)、該地區(qū)的基本情況。西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于其工業(yè)化的領(lǐng)先，在商品匱乏的年代，它們向世界傾銷工業(yè)品時(shí)十分便當(dāng)，從而使自己獲利滾滾?，F(xiàn)代化先行國(guó)家位于世界垂直性分工體系的上端，處于世界現(xiàn)代化的中心，這種地位決定了它們?cè)谂c別的國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易時(shí)比較主動(dòng)。這都說(shuō)明，現(xiàn)代化先行國(guó)家工業(yè)化的動(dòng)力充足，城市化道路的選擇余地相對(duì)較大。

而作為發(fā)展中的國(guó)家，尤其是像我國(guó)這樣面積比較大、人口非常多的國(guó)家，現(xiàn)代化發(fā)動(dòng)和運(yùn)作過(guò)程中所需要的推動(dòng)力量特別巨大，現(xiàn)代化進(jìn)程中要解決的課題也特別多，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)間又十分緊迫，客觀條件對(duì)我國(guó)城市化的制約非常之大。因而我國(guó)城市化的回旋余地有限，選擇空間較小。

一般而言，“大城市化”的起點(diǎn)高，質(zhì)量高，“城市性”明顯，同時(shí)短期內(nèi)的能量需求巨大，農(nóng)民轉(zhuǎn)化的代價(jià)也大；中小城市、小城鎮(zhèn)的起點(diǎn)低，發(fā)展的代價(jià)低，便于普遍發(fā)展，但質(zhì)量低，“城市性”程度低。

像中國(guó)這樣的現(xiàn)代化后發(fā)大國(guó)、人口大國(guó)，要在數(shù)十年內(nèi)完成數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口城市化，是世界歷史上最為壯觀的城市化實(shí)踐，歷史地、邏輯地決定了我們通過(guò)城市化既會(huì)造就出一批大城市、特大城市，又必然會(huì)產(chǎn)生大量中小城市，還有數(shù)量可觀的小城鎮(zhèn)。必然會(huì)形成若干在國(guó)內(nèi)具有重大影響、在世界上都有一定地位的城市群、城市圈。我國(guó)地域遼闊，各地自然資源、人力資本、環(huán)境條件差別非常大，城市化的形態(tài)必然多種多樣。即使在同一個(gè)地區(qū)，由于不同的歷史階段條件發(fā)生了變化，城市化的側(cè)重點(diǎn)也將有所不同。

所以，討論我國(guó)的城市化道路，需要正確認(rèn)識(shí)城市化所處的環(huán)境、具備的條件，也就是正確認(rèn)識(shí)城市化的決定因素。

二、不同城市化道路的利弊分析

城市化的道路選擇取決于城市化的物質(zhì)條件，而任何一種城市化形式，既有其利，又有其弊。所謂“大城市化”有大城市化的優(yōu)勢(shì)、效益，同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題；“小城鎮(zhèn)化”也是既有其利，也有問(wèn)題。現(xiàn)在我們面臨的重大課題，并不是爭(zhēng)論“大城市化”好，還是“小城鎮(zhèn)化”好，而是要仔細(xì)分析各種模式的利弊，并對(duì)各自產(chǎn)生的弊端進(jìn)行正確的治理。

其一，關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)的投入。經(jīng)濟(jì)效益往往是由投入決定的，而投入與產(chǎn)出之間并不一一對(duì)應(yīng)。比如，我國(guó)始終十分重視對(duì)城市的投入，重大的工程項(xiàng)目，良好的基礎(chǔ)設(shè)施一般都集中在城市，尤其是大城市，大城市的投資環(huán)境要比小城鎮(zhèn)好得多，經(jīng)濟(jì)效益肯定比小城鎮(zhèn)高，這是我們國(guó)家數(shù)百年甚至幾千年來(lái)傾注全力得到的結(jié)果，而不是靠吸納農(nóng)村人口，即通過(guò)自身城市化形成目前這種狀態(tài)的。如果只簡(jiǎn)單地將大城市的經(jīng)濟(jì)效益與小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)效益作對(duì)比，就會(huì)得出大城市經(jīng)濟(jì)效益高于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)論。那么，可否這樣說(shuō)，城市化道路要選擇大城市化呢？并不能。因?yàn)槲覀兛梢约辛α恐攸c(diǎn)發(fā)展起少數(shù)大城市，但可能不具備大范圍建設(shè)大城市的條件。

其二，關(guān)于經(jīng)濟(jì)效益的成本問(wèn)題。城市在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，都必然要消耗成本。另外，在產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，所帶來(lái)的副作用也包括在成本中。例如發(fā)展工業(yè)，可能同時(shí)產(chǎn)生了污染，污染對(duì)人體有害，治理污染又要投入，這也是成本。建設(shè)大城市和小城鎮(zhèn)都可能帶來(lái)副作用，而消除這種副作用又必須加大治理的成本。而且大城市和小城鎮(zhèn)之間還有許多不可比的因素。比如小城鎮(zhèn)多占了土地，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益低，但大城市過(guò)大會(huì)造成地面下沉，熱島效應(yīng)，道路擁堵不堪；小城鎮(zhèn)質(zhì)量低，但建設(shè)起點(diǎn)也低；大城市質(zhì)量高，但門檻也高。這些方面，孰重孰輕，難有定論。

其三，關(guān)于大城市與小城鎮(zhèn)的相互依賴性問(wèn)題。大城市也好，小城鎮(zhèn)也好，各自的經(jīng)濟(jì)效益并不取決于獨(dú)立的自身，而是受限于一定區(qū)域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)體系。試問(wèn)，沒(méi)有中小城市、衛(wèi)星鎮(zhèn)為大城市做鋪墊、服務(wù)，大城市有可能獲得如此高的經(jīng)濟(jì)效益么？事實(shí)上，不同規(guī)模城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)效益是個(gè)綜合的產(chǎn)物。比如上海市的經(jīng)濟(jì)效益之所以高，很大程度上離不開長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的整體水平較高，離不開蘇州、無(wú)錫、杭州、南京等眾多大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)的襯托。同樣，離開了大城市的龍頭作用，小城市、小城鎮(zhèn)只會(huì)成為封閉的“孤島”。

所以，我們要拋棄那種孤立地看待大城市、小城鎮(zhèn)的觀念，而要將目光放在如何在一個(gè)較大的區(qū)域范圍內(nèi)形成生產(chǎn)力布局、人口分布、城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)有序，放在整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的良性運(yùn)行上，放在通過(guò)城市化造就超大型城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)相互依托、功能互補(bǔ)，整體效益優(yōu)化的城鎮(zhèn)體系。

三、把握當(dāng)代中國(guó)城市化的實(shí)踐過(guò)程

在城市化的演進(jìn)過(guò)程中，既有時(shí)序性問(wèn)題，又有結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，因而需要慎重對(duì)待。如下幾點(diǎn)是處理好城市化實(shí)現(xiàn)過(guò)程的基本原則：

1.過(guò)程和目標(biāo)的統(tǒng)一

城市化必須要有目標(biāo)和規(guī)劃，城市化盲目發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。城市化的目標(biāo)明確、規(guī)劃確定以后，城市化的實(shí)施過(guò)程應(yīng)當(dāng)與之統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。城市化過(guò)程中的每一個(gè)步驟，都是為了最終達(dá)到城市化的目的。當(dāng)然，城市化的每一個(gè)過(guò)程與總目標(biāo)可能很難一一對(duì)應(yīng)，但無(wú)疑應(yīng)當(dāng)使過(guò)程一步步迫近目標(biāo)，而絕不是南轅北轍。在現(xiàn)實(shí)生活中，城市化的規(guī)劃缺乏科學(xué)性、嚴(yán)肅性，變動(dòng)十分隨意，長(zhǎng)官意志嚴(yán)重，這些問(wèn)題仍相當(dāng)突出。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高與城市化進(jìn)程的統(tǒng)一

城市化中的農(nóng)業(yè)問(wèn)題是個(gè)大課題，大難題，發(fā)達(dá)國(guó)家在城市化中農(nóng)業(yè)衰落的教訓(xùn)十分深刻。中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)資源十分緊張的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位只能在城市化中不斷得到加強(qiáng)，舍此別無(wú)他途。從邏輯關(guān)系上看，農(nóng)業(yè)是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是城市化的基礎(chǔ)和推動(dòng)力。只有建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不斷提高基礎(chǔ)上的城市化，才是正常的、有效的。農(nóng)業(yè)的發(fā)達(dá)推動(dòng)城市化，而城市化的提高又會(huì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但這一理論命題在實(shí)踐驗(yàn)證中卻遇到了很大的困難，在一系列具體問(wèn)題上很不容易處理好。比較普遍的問(wèn)題有：其一，投入上的分歧。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化都需要大量投資，這就需要有個(gè)合理的投資比例關(guān)系，這個(gè)恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系確實(shí)不容易掌握好。其二，土地問(wèn)題。城市化必然要“化”掉大量耕地，如何在城市擴(kuò)張和新興城市崛起之中，開發(fā)新的耕地，復(fù)墾以及提高單位面積土地上糧食的產(chǎn)量，這說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)很難。特別是對(duì)于土地緊張的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這一矛盾更突出。其三，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的速率與農(nóng)業(yè)的開發(fā)問(wèn)題。農(nóng)村人口城市化的主力軍都是農(nóng)村中的青壯年勞動(dòng)力，如果農(nóng)村人口流入城市缺乏應(yīng)有的速率、節(jié)奏，農(nóng)村中的有生力量過(guò)多流失，而農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、水利化等又跟不上，必然出現(xiàn)土地拋荒、粗放經(jīng)營(yíng)等嚴(yán)重問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)拖現(xiàn)代化后腿的局面。

3.城市化之源與城市化容量的平衡

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、農(nóng)村過(guò)剩人口系城市化之源，作為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的目的地——城鎮(zhèn)，是容納農(nóng)村人口的場(chǎng)所。出于理想的考慮，農(nóng)村剩余人口與城鎮(zhèn)接納人口的容量，這兩者應(yīng)大體上保持對(duì)等、平衡，這是城市化有序、協(xié)調(diào)演進(jìn)的前提，但實(shí)際生活中，這兩者往往是不平衡，甚至是很不平衡的。例如，目前我國(guó)就面臨著農(nóng)村人口大量過(guò)剩和城市容量非常有限的突出矛盾。城市企業(yè)擴(kuò)張能力不足，就業(yè)崗位相當(dāng)有限，無(wú)法滿足農(nóng)民進(jìn)城的需求，這就給城市化的操作帶來(lái)了客觀上的困難。所以，廣開農(nóng)民就業(yè)之路，設(shè)法擴(kuò)大城市的容量，理所當(dāng)然就成為城市化中的首要課題。如果城市的容量實(shí)在有限，那就只有適當(dāng)平抑城市化的速率?？傊?，從宏觀上保持兩者的大致平衡，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的大局。

4.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市化的速度相適應(yīng)

城市化進(jìn)程中比較普遍而突出的問(wèn)題是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上農(nóng)村人口進(jìn)城的步伐，由此帶來(lái)城市住房、交通的緊張，道路、衛(wèi)生等生活設(shè)施的不足，入托、入學(xué)困難，這就增加了一大堆城市問(wèn)題，降低了城市的質(zhì)量。在城市化中要解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的舊模式，建立新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入機(jī)制，進(jìn)行一系列制度上的創(chuàng)新，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市化的速度相適應(yīng)，以確保城市化的有序進(jìn)行。

5．創(chuàng)新城鄉(xiāng)管理體制

城市化的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程中，要非常重視城鄉(xiāng)管理體制的創(chuàng)新，要通過(guò)城市化運(yùn)動(dòng)建立現(xiàn)代化的管理體制、管理機(jī)制。例如，農(nóng)村人口已經(jīng)比較穩(wěn)定地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口了，戶籍制度如何跟著發(fā)生變化，對(duì)人口的管理方式如何作相應(yīng)的調(diào)整，如何將這部分人納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)的規(guī)劃之中。撤縣建市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以后，如何對(duì)原來(lái)的縣、鄉(xiāng)范圍，由過(guò)去實(shí)施農(nóng)村的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施城鎮(zhèn)的管理。農(nóng)民由分散的村莊集中到新型的社區(qū)了，如何建構(gòu)符合現(xiàn)代化理念的社會(huì)保障制度，如何形成現(xiàn)代型的社區(qū)治理模式，如何使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代居民，等等。從城市化的實(shí)踐看，形式一般滯后于內(nèi)容，但不能過(guò)分脫節(jié)，至少要大致吻合。特別是城市化中的一系列制度建設(shè)往往嚴(yán)重滯后，這容易使城市化的成果無(wú)法鞏固、積淀，進(jìn)而阻礙城市化的正常進(jìn)行。所以，城市化實(shí)踐過(guò)程中的制度創(chuàng)新是個(gè)大問(wèn)題。

作者：江蘇省社會(huì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng),南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

（責(zé)編/張立新）