張孟希 劉 斌

（湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 長(zhǎng)沙市 410131）

賀萬(wàn)峰

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

農(nóng)村飲水安全是群眾最基本的生活需求，作為八大民生水利之一，與農(nóng)民身心健康息息相關(guān)。近幾年來(lái)，湖南省委、省政府一直高度重視農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，將其作為強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的重要舉措，從2005年起，每年都將其列入全省“為民辦實(shí)事”重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是從2007年起開(kāi)始加快實(shí)施進(jìn)度，在落實(shí)責(zé)任、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)和建后管理等方面加大工作力度，取得了巨大成績(jī)。在新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中，如何全面推動(dòng)飲水安全工程建得成，用得起，管得好，長(zhǎng)受益，是擺在我們面前一個(gè)現(xiàn)實(shí)的課題。農(nóng)村飲水安全工程的日常運(yùn)行管理直接關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)老百姓的健康和正常生活，涉及廣大群眾的切身利益，所以，加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程建后管理，保證工程的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)揮效益，是一項(xiàng)迫在眉睫的工作。

1 湖南省“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況

根據(jù)湖南省2004年農(nóng)村飲水現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)估，全省飲水不安全人口為2993萬(wàn)人，后經(jīng)國(guó)家評(píng)估認(rèn)定1431.4萬(wàn)人。省級(jí)規(guī)劃分兩個(gè)“五年計(jì)劃”即從2006年到2015年解決1500萬(wàn)人，其中“十一五”期間規(guī)劃解決750萬(wàn)人。2006年至2010年，實(shí)際解決了963.46萬(wàn)農(nóng)村人口飲水不安全問(wèn)題，超額完成既定計(jì)劃。截至目前，全省建成各類(lèi)農(nóng)村飲水安全工程19841處，完成總投資43.76億元，其中中央投入26.62億元，省級(jí)配套4.31億元，市縣配套及群眾自籌12.83億元。

在此期間，湖南省共建立縣級(jí)農(nóng)村供水專(zhuān)管機(jī)構(gòu)121個(gè)，設(shè)立了縣級(jí)維修基金的縣有35個(gè)，縣級(jí)維修基金總額達(dá)744.1萬(wàn)元，其中有16個(gè)縣成立了縣級(jí)水質(zhì)檢測(cè)中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村飲水水質(zhì)保證這一塊。根據(jù)各地農(nóng)村飲水安全工程所處地域的不同，農(nóng)村供水工程運(yùn)行成本水價(jià)在（1～1.8）元/m3之間，平均水價(jià)為1.5元/m3。

通過(guò)近些年農(nóng)村飲水安全工作的實(shí)施，取得了顯著的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，使農(nóng)民真正得到了實(shí)惠，深受農(nóng)民的歡迎，被農(nóng)民群眾譽(yù)為“德政工程”、“民心工程”，取得了“小工程，大德政”的政治效果。

2 湖南省農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理中存在的主要問(wèn)題

湖南省農(nóng)村飲水安全工程大部分工程的投資構(gòu)成為國(guó)家投資、省市縣財(cái)政配套、受益群眾自籌；小部分工程投資構(gòu)成以基層水管單位或民間投資投入為主，國(guó)家投資和省市縣配套為輔。工程運(yùn)行管理模式主要有五大類(lèi)：一是水管單位管理；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理；三是用水者協(xié)會(huì)管理；四是承包或委托管理；五是民營(yíng)或股份制公司管理。在運(yùn)行管理上一直在不斷探索完善，目前主要存在以下問(wèn)題：

（1）稅費(fèi)及其他收費(fèi)占成本的比例較大，工程運(yùn)行管理成本高。

目前湖南省農(nóng)村集中供水企業(yè)主要繳納增值稅及城建和教育附加；除稅金外，向農(nóng)村集中供水企業(yè)收費(fèi)的項(xiàng)目還有工商管理費(fèi)、疾病控制費(fèi)、水廠標(biāo)準(zhǔn)制作備案費(fèi)、供水不達(dá)標(biāo)罰款、破損公路補(bǔ)償費(fèi)等，收費(fèi)總額占供水成本的比例較大，影響了農(nóng)村供水企業(yè)的生存。如湘陰縣燎原水庫(kù)供水公司2005年5月至2006年7月工商部門(mén)收工商費(fèi)3600元，衛(wèi)生部門(mén)兩次收取疾病控制費(fèi)合計(jì)8000元，技術(shù)監(jiān)督部門(mén)兩次收費(fèi)和罰款合計(jì)23000元，破損公路補(bǔ)償費(fèi)30000元,合計(jì)收費(fèi)總額達(dá)64600元，而同期該供水公司的供水收入僅101841.66元，各種收費(fèi)占供水收入的比例達(dá)到63.43%，該企業(yè)已無(wú)力負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)多，收費(fèi)名目多，工程運(yùn)行管理成本高，而這里面牽涉到的是國(guó)家宏觀管理的行業(yè)，水利部門(mén)甚至一級(jí)政府在諸如生產(chǎn)電價(jià)、稅費(fèi)減免等方面話語(yǔ)權(quán)不夠，不能決定減免。

（2）監(jiān)管力度不夠。

主要表現(xiàn)在許多安全飲水工程所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬不明晰，所有權(quán)者和經(jīng)營(yíng)權(quán)者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)不明確，目前農(nóng)村飲水安全領(lǐng)域政府監(jiān)管相對(duì)薄弱，監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，監(jiān)管手段也不完善，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為缺少監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管力度。

（3）運(yùn)行管理機(jī)制不活，規(guī)章制度不完善。

有的工程雖然落實(shí)了由集體管理，也落實(shí)了管理的具體人員，但運(yùn)行管理機(jī)制不活，工程運(yùn)行維護(hù)、水費(fèi)計(jì)收等管理規(guī)章制度不健全，管理人員與工程效益不掛鉤，“責(zé)、權(quán)、利”不統(tǒng)一。因此，責(zé)任心不強(qiáng)，積極性不高，工程管理不好。

（4）水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)低，電價(jià)成本高難以良性運(yùn)行。

據(jù)調(diào)查，湖南省農(nóng)村集中供水工程供電執(zhí)行的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)是非普工業(yè)電價(jià)，有的還執(zhí)行豐、枯季節(jié)電價(jià)，有的實(shí)行單獨(dú)供電，還需加價(jià)，抽樣調(diào)查湖南省農(nóng)村集中供水工程供電執(zhí)行的電價(jià)大都在每0.7元/kW·h元以上。另外農(nóng)村飲水工程規(guī)模小,供水量少,用戶(hù)大多分散，管網(wǎng)分布相對(duì)復(fù)雜，維修工程量和維修成本高于城鎮(zhèn)地區(qū)，因而制水成本相對(duì)較高，而水價(jià)不到成本的1/3。群眾承受能力有限，從而導(dǎo)致要按成本征收水費(fèi)很困難，不能實(shí)現(xiàn)按成本收費(fèi)使得工程運(yùn)行管理費(fèi)用嚴(yán)重不足，導(dǎo)致工程難以良性運(yùn)行。

（5）農(nóng)村飲水安全工程工作效能發(fā)揮不充分。

由于農(nóng)村飲水安全工程具有多、散、小等特點(diǎn)，加之水源污染嚴(yán)重，水處理難度和成本都在增大，而標(biāo)準(zhǔn)水廠建設(shè)和水處理成本高。目前農(nóng)村多數(shù)農(nóng)民習(xí)慣飲用水使用自來(lái)水，其他用水使用井水或池塘水，這樣農(nóng)民可節(jié)約費(fèi)用、減輕負(fù)擔(dān)，通水不用水、用水量很少。由于工程供大于求，供水量達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使供水單位成本大幅度上升，給供水企業(yè)生存發(fā)展造成較大的困難。

3 工程長(zhǎng)效運(yùn)行管理對(duì)策與措施的幾點(diǎn)建議

（1）提高對(duì)管理的認(rèn)識(shí)。

俗話說(shuō)“三分建、七分管”，農(nóng)村飲水工程能否持久發(fā)揮效益，使飲水困難地區(qū)群眾穩(wěn)定解困，長(zhǎng)期得到實(shí)惠，關(guān)鍵是看有沒(méi)有一套良性運(yùn)行的管理機(jī)制。過(guò)去，重建輕管，教訓(xùn)太多，工程建好沒(méi)幾年就報(bào)廢了，群眾又飲水困難，再向國(guó)家要求補(bǔ)助重新建設(shè)工程，由于管理不善，造成惡性循環(huán)。我們必須吸取教訓(xùn)，提高對(duì)管理的認(rèn)識(shí)，在管理上下足功夫，向管理要效益。

（2）建立責(zé)權(quán)利健全的村鎮(zhèn)供水工程管理體制。

總體上講村鎮(zhèn)供水工程管理改變過(guò)去傳統(tǒng)的管理觀念，要引入新的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，要根據(jù)不同工程類(lèi)型和規(guī)模，確定工程管理模式。按照有利于群眾使用，有利于工程充分發(fā)揮效益，有利于工程可持續(xù)利用的原則，明晰工程所有權(quán)，明確工程責(zé)任主體，明確工程經(jīng)營(yíng)管理權(quán),采取市場(chǎng)式管理與受益戶(hù)參與式管理相結(jié)合的模式。村鎮(zhèn)供水工程管理有以下幾種模式：

●集中聯(lián)片供水工程管理模式

一是水利局直管。對(duì)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中供水工程，由水利局組建供水管理站，實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算；對(duì)集中供水工程多、覆蓋范圍廣、條件好的縣，由水利局組建供水管理總站，各供水工程設(shè)管理站，由供水管理總站負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)各供水站的運(yùn)行管理工作。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理。對(duì)主體工程以國(guó)補(bǔ)資金為主建設(shè)的集中供水工程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站為主組建供水管理站，自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。

三是股份制管理。對(duì)由國(guó)補(bǔ)、群眾自籌及社會(huì)資金共同投資建設(shè)的集中供水工程，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)受益”的原則，根據(jù)各方投資比例確定股份，按股份制組建具有獨(dú)立法人資格的供水管理站，由供水站負(fù)責(zé)工程的建設(shè)與運(yùn)行管理。

四是采取“拍賣(mài)”經(jīng)營(yíng)權(quán)，水利部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。即對(duì)以國(guó)補(bǔ)資金為主建設(shè)的集中供水工程，采取公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的形式，將一定時(shí)期內(nèi)的工程經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)者按核定的水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行維護(hù)，并自覺(jué)接受水利部門(mén)的監(jiān)督。

水利局直管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站兩種管理模式可以充分發(fā)揮水利技術(shù)人員的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，保證工程長(zhǎng)期穩(wěn)定地運(yùn)行，同時(shí)可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員的工資、待遇問(wèn)題。股份制和“拍賣(mài)”經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種管理形式適用于工程投資大，籌資困難，且兼顧工礦企業(yè)用水，經(jīng)濟(jì)效益較高的工程。

●單村提引水工程管理模式。

一是“拍賣(mài)”經(jīng)營(yíng)權(quán)。即對(duì)農(nóng)村飲水工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)公開(kāi)、公正、競(jìng)標(biāo)的方式賣(mài)給農(nóng)戶(hù)和個(gè)人，拍賣(mài)所得資金專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，用于拍賣(mài)期滿(mǎn)后工程的維修建設(shè)或統(tǒng)籌用于農(nóng)村飲水工程建設(shè)。

二是租賃承包。即在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，確定租賃承包底價(jià)，由群眾競(jìng)爭(zhēng)承包，并簽訂規(guī)范的合同，經(jīng)營(yíng)者在規(guī)定承租期內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，按期交納租金，存入工程折舊與大修費(fèi)專(zhuān)戶(hù)，保證工程資產(chǎn)的保值和工程設(shè)備的大修更新。

三是股份制。即對(duì)投資大、自籌資金不足的工程，由幾戶(hù)農(nóng)民共同集資購(gòu)買(mǎi)，共同經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)原有工程，在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，實(shí)行公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，競(jìng)標(biāo)所得資金存入專(zhuān)戶(hù)管理；對(duì)新建工程，除國(guó)補(bǔ)資金外，工程建設(shè)資金由經(jīng)營(yíng)者籌集，建成后由經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)。

四是集體管理。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)條件較好，供水工程經(jīng)濟(jì)效益較差的村莊，實(shí)行集體管理，工程維修運(yùn)行費(fèi)用由村集體負(fù)擔(dān)，但要責(zé)任到人，實(shí)行有償供水，以量計(jì)征。

五是水管站管理。即充分利用水管站的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站與所屬各村簽訂飲水工程建管合同，明確主體和權(quán)屬，由水管站負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。

（3）建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的良性運(yùn)行機(jī)制。

根據(jù)工程類(lèi)型和規(guī)模，按照有利于群眾使用，有利于工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益，有利于水資源可持續(xù)利用的原則，明晰工程產(chǎn)權(quán)，明確管理模式，落實(shí)好管理機(jī)構(gòu)和人員，制訂好管理、維修、養(yǎng)護(hù)、用水、節(jié)水、水費(fèi)計(jì)收、水源保護(hù)等各項(xiàng)管理規(guī)章制度，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的運(yùn)行管理新機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村供水工程走上良性運(yùn)行軌道。對(duì)單村和聯(lián)戶(hù)的小規(guī)模集中供水工程，應(yīng)在受益戶(hù)民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，組建農(nóng)村用水戶(hù)協(xié)會(huì)自行經(jīng)營(yíng)管理，也可以把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)分離，通過(guò)租賃、承包、拍賣(mài)等形式出讓經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，讓有經(jīng)驗(yàn)的”能人”管理。對(duì)跨村、跨鄉(xiāng)的規(guī)模較大的集中供水工程，應(yīng)組建有受益戶(hù)廣泛參與的專(zhuān)業(yè)供水管理組織（如縣級(jí)成立供水總站），建立有償供水、以水養(yǎng)水的新機(jī)制。

（4）建立合理的水價(jià)形成機(jī)制和水費(fèi)征收體系。

對(duì)不同用途的水實(shí)行差別水價(jià)。對(duì)群眾生活用水實(shí)行成本水價(jià)，保證工程日常運(yùn)行費(fèi)、維修費(fèi)和折舊費(fèi)。對(duì)供水工程范圍內(nèi)的生產(chǎn)和工副業(yè)用水，水價(jià)要高于成本，有一定利潤(rùn)。利用供水工程的富裕供水能力，擴(kuò)大供水范圍，按市場(chǎng)價(jià)格，通過(guò)獲得的利潤(rùn)補(bǔ)充群眾生活用水水費(fèi)收入的不足，達(dá)到以水養(yǎng)水的目標(biāo)。在水資源緊缺的地區(qū)，要處理好生產(chǎn)用水與生活用水的關(guān)系，優(yōu)先保證群眾的基本生活用水，科學(xué)配置水資源，實(shí)行容量水價(jià)、超額加價(jià)，季節(jié)浮動(dòng)等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

（5）多方舉措降低農(nóng)村飲水工程供水成本。

一是借鑒山西省、黑龍江省采取劃撥“養(yǎng)站田”、“養(yǎng)站林”、“養(yǎng)站房”等辦法給予適當(dāng)補(bǔ)助,就是在供水設(shè)施附近劃出一定面積的土地、林場(chǎng)或修建站房，作為更新基地與供水工程作為一個(gè)整體，交給管理者經(jīng)營(yíng)，管理者可以種植經(jīng)濟(jì)作物，也可以用來(lái)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，以更新基地的收入補(bǔ)充群眾水費(fèi)收入的不足。

二是降低電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。目前所有農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目所采用的電價(jià)全部為商業(yè)或工業(yè)用電價(jià)，均價(jià)在（0.65～0.93）元左右，平均每度電提水（3～4）m3（含網(wǎng)損），占總成本的20.5%，若采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)，電價(jià)為0.63元/kW·h，可使供水成本下降10%左右；如能按照農(nóng)業(yè)用電或居民生活用電價(jià)格收費(fèi)，將降低供水成本，下調(diào)水價(jià)或緩解水價(jià)上漲的壓力，使供水企業(yè)得到正常發(fā)展，讓農(nóng)民得到真正的實(shí)惠。

三是稅收及其他管理費(fèi)優(yōu)惠政策。由于農(nóng)村供水企業(yè)的供水量一般較小，實(shí)際納稅額不大，建議減免這部分稅金，這部分稅金對(duì)國(guó)家財(cái)政收入的影響并不大，但對(duì)供水企業(yè)和農(nóng)民而言是一件好事，可直接降低水價(jià)，使更多的農(nóng)民用得起水。另外降低水資費(fèi)，可將成本降低3.2%；免除水質(zhì)檢驗(yàn)檢費(fèi)用，可使供水成本下降4.1%；等等費(fèi)用的減收或免收都有助于管理成本降低。

（6）加強(qiáng)行業(yè)管理及技術(shù)服務(wù)。

農(nóng)村飲水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水歸口水利部門(mén)實(shí)行管理，水利部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲水工程管理體制和行機(jī)制改革的指導(dǎo)，建議各縣水利部門(mén)成立農(nóng)村水總站或管理中心，制定農(nóng)村供水的行業(yè)管理規(guī)和具體措施，對(duì)工程的水源、水處理工藝、水質(zhì)標(biāo)安全生產(chǎn)等各方面做出明確規(guī)定，并完善相關(guān)的核指標(biāo)體系，為基層管理單位提供良好的服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

目前湖南省農(nóng)村水利向小康型水利邁進(jìn)的步伐在明顯加快，對(duì)已建和正將興建的村鎮(zhèn)供水工程，在供給的水量、水質(zhì)、供水保證率以及供水環(huán)境等方面要求不斷提高，因此，村鎮(zhèn)供水工程建后管理必須跟上社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要，在繼續(xù)抓好村鎮(zhèn)供水工程建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)抓好工程建后管理，通過(guò)改革管理體制和運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村供水工程實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行并長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

1 張漢松.深化農(nóng)村飲水工程管理體制改革促進(jìn)工程良性運(yùn)行[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2007 (2 ):65 -67 .

2 賀萬(wàn)峰.村鎮(zhèn)供水的建后管理 [J].湖南水利水電,2004 （4 ）:56 -58 .