曹儒國

(常德市人大常委會，湖南常德 415000)

最近，我和市人大有關(guān)委室、市政府相關(guān)部門的同志一道，對全市農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護工作情況進行了一次比較全面深入的調(diào)查研究。通過調(diào)查了解到，當前我市農(nóng)村公路狀況有了很大的改觀，農(nóng)民出行條件有了很大的改善，但要鞏固農(nóng)村公路建設成果、保持良好發(fā)展態(tài)勢，迫切需要我們重視和解決好已建成公路的管理和養(yǎng)護問題。

1 前提:農(nóng)村公路建設來勢很好，保持的關(guān)鍵在于抓好管養(yǎng)

農(nóng)村公路(包括縣、鄉(xiāng)、村三級公路)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民持續(xù)增收的重要基礎(chǔ)條件。目前，全市各級政府已開始把管好“致富路”、護好“暢通道”擺上了重要議事日程。

1.1 搶機遇，完成了一批建設項目

近些年來，全市搶抓國家加大農(nóng)村公路建設投入的政策機遇，大力實施“三通”工程，尤其是在通鄉(xiāng)、通村公路建設方面取得了顯著成效?！笆晃濉逼陂g，全市共投入27億多元，建成農(nóng)村公路通暢工程9 145 km、通達工程 1 155 km、縣到鄉(xiāng)公路657 km，完成危橋改造45座、渡改橋及人行碼頭82座。目前，我市農(nóng)村公路總里程為18 040 km(其中:縣道2 471 km，鄉(xiāng)道6 208 km，村道9 361 km)，實現(xiàn)了全市100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和86.4%的行政村通水泥路?！笆濉逼陂g，我市將進一步搶抓政策機遇，努力實現(xiàn)農(nóng)村公路總里程達到20 000 km、完成危橋改造88座、更新和維護農(nóng)村公路渡口設備7個的目標。

1.2 求規(guī)范，進行了一些管養(yǎng)探索

近幾年來，全市各級政府及相關(guān)部門牢固樹立“建設是抓發(fā)展，管理養(yǎng)護也是抓發(fā)展”的理念，積極探索新的養(yǎng)護機制，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作不斷得到加強。市政府出臺了《常德市車輛超限超載集中整治工作方案》(常政辦函［2011］57號)，正積極開展對農(nóng)村公路車輛超限超載的整治行動。根據(jù)今年4月底出臺的《湖南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護辦法》的有關(guān)規(guī)定，目前市里正在醞釀出臺《常德市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護辦法》。鼎城區(qū)、臨澧縣、安鄉(xiāng)縣等3個縣先行先試，率先出臺了《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護辦法》，在明確管養(yǎng)主體、劃定工作責任、落實工作經(jīng)費等方面進行了實踐探索，并取得了較好的效果。鼎城區(qū)突出安全防護工程建設，先后投資880多萬元，實施縣道和部分鄉(xiāng)道安保工程469 km，完善了120 km縣鄉(xiāng)道路和所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口的安全標示和警示設施。臨澧縣突出管養(yǎng)資金籌措，明確縣財政補助標準為縣道每公里6 000元、鄉(xiāng)道3 500元、村道1 000元，水毀和大中修采取“一事一議”方式解決。安鄉(xiāng)縣突出制度管養(yǎng)，按照“誰管養(yǎng)，誰負責”、“誰損壞，誰賠償”的要求，大力推行目標管理，與每條道路的管養(yǎng)單位簽訂了目標責任狀。桃源縣自2004年以來，在養(yǎng)護隊伍確定上實行了招投標制度，分別與中標的43支專職養(yǎng)護隊伍簽訂了養(yǎng)護承包合同，確?？h鄉(xiāng)公路養(yǎng)護正?；?、規(guī)范化、專業(yè)化。

1.3 抓落實，開展了一些管養(yǎng)活動

在公路管理養(yǎng)護上，市、縣兩級積極依托一些主體活動的開展，使各項管養(yǎng)工作得到了有效落實。2010年，全市組織開展了農(nóng)村公路養(yǎng)護競賽活動，采取“以獎代投”的方式，投入資金200多萬元，取得了較好的效果。今年，正在全市組織開展以農(nóng)村公路綠化競賽為主要內(nèi)容的“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護年”活動。截止 4月底，全市共綠化農(nóng)村公路703 km。同時，我市還把今年定為“病危橋改造年”，計劃改造縣鄉(xiāng)公路危橋15座以上。目前，已完成危橋改造4座、渡改橋1座。各區(qū)縣(市)政府按照全市的統(tǒng)一部署，積極響應，整體聯(lián)動，加大人、財、物等方面的投入力度，保障了養(yǎng)護活動的效果。鼎城區(qū)大力推進“危橋改造年”活動，投資近1 500萬元的石公橋大橋等3座橋梁正在緊張施工中，5座橋梁維修全面啟動。石門縣結(jié)合“3·12植樹節(jié)”活動，落實綠化資金200多萬元，并由縣政府統(tǒng)一苗木供應。臨澧縣設立專項獎勵資金24萬元，采取“以獎代投”的方式對先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行獎勵，帶動全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計投入綠化建設資金210多萬元。

2 難題:已建農(nóng)村公路管養(yǎng)乏力，診斷的癥結(jié)在于機制不暢

據(jù)不完全統(tǒng)計，到2010年底止，全市農(nóng)村公路被損毀路基達201.45 萬 m3、路面102.7 萬 m2、橋梁48座、涵洞842道、擋墻40.8萬m3，直接損失近2億元。由此可見，農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護工作的現(xiàn)狀不容樂觀。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 建設不配套，自然損毀現(xiàn)象嚴重

農(nóng)村公路配套設施建設是農(nóng)村公路養(yǎng)護的一個重要方面。如培路肩、擋土墻、邊溝排水、安保工程等。據(jù)調(diào)查，目前，大部分通村公路建設標準較低，相當一部分公路的路肩、邊溝及標志牌等配套防護設施沒有到位。隨著通達、通暢工程深入實施，農(nóng)村車流量明顯增大，特別是一些超重貨運車輛上路行駛，給本來就十分脆弱的農(nóng)村公路帶來了嚴重危害。每逢下雨，邊溝、涵洞排水不暢，路面遭水侵蝕，塌方不斷、斷板突出。如漢壽縣建成的1 802.4 km農(nóng)村公路中，已培路肩的不過40%;津市市建成的220 km農(nóng)村公路中，50%的公路配套設施不到位;石門縣安保設施設置較為完善的路段不到100 km，僅占縣、鄉(xiāng)公路總里程的8%，村道基本上沒有設置安全防護設施。

2.2 管理不到位，人為損毀現(xiàn)象突出

據(jù)調(diào)查，全市農(nóng)村公路路政管理不到位的問題非常突出。以桃源縣納入年報的農(nóng)村公路3 684.106 km為例，由縣交通運輸局的公路處和縣公路局負責實施路政管理的只有549.7 km，僅占15%。加上一些村民認為公路養(yǎng)護是政府部門的事，愛路、護路意識淡薄，違規(guī)侵占公路現(xiàn)象時有發(fā)生，導致路面受力不均而損毀。尤其是一些村民為了局部利益或一時方便，還出現(xiàn)損壞農(nóng)村公路的情況。如有的村民在改水過程中，為圖方便，將過水管道沿公路路面邊線埋設，致使路肩被毀、路基裸露，直接影響了道路的使用壽命。

2.3 養(yǎng)護不平衡，“缺養(yǎng)失養(yǎng)”現(xiàn)象普遍

國、省干線公路的建設與管養(yǎng)工作較好，而縣、鄉(xiāng)、村等道路的養(yǎng)護工作很不到位，“缺養(yǎng)”、“失養(yǎng)”現(xiàn)象嚴重。如津市市列入養(yǎng)護的農(nóng)村公路里程只有68.74 km，僅為18%，鄉(xiāng)道和村道失養(yǎng)嚴重，80%的鄉(xiāng)村道路只能通過發(fā)動村民進行突擊養(yǎng)護，不能進行常年養(yǎng)護和季節(jié)性養(yǎng)護，導致有些農(nóng)村公路投入使用的時限不過2～3 a，有的甚至不到1 a，還未經(jīng)過驗收就遭到了大面積損壞。

農(nóng)村公路尤其是鄉(xiāng)村公路管理和養(yǎng)護乏力，究其原因，主要體現(xiàn)在以下三個方面:

一是沒有明確的責任主體，有效管理難以到位。國務院下發(fā)的《農(nóng)村公路養(yǎng)護體制改革方案》和省政府出臺的《農(nóng)村公路養(yǎng)護體制改革實施方案》中，均將農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責任主體明確為縣(市、區(qū))政府，而《公路法》規(guī)定實行“縣道縣管，鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管，村道村管”的管理模式，責任主體不明，導致無法進行有效管理。特別是目前，縣級交通部門在人、財、物上對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村公路管養(yǎng)無任何約束力，且部分工作還要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動，工作體制不順。各縣級財政每年未按養(yǎng)護資金標準差額納入財政預算，客觀上直接導致了大部分鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護處于斷檔、脫檔狀態(tài)。

二是沒有規(guī)范的養(yǎng)護標準，養(yǎng)護工作難以考核。鄉(xiāng)村公路建設時，為了節(jié)約資金、土地，一般采取因路制宜的辦法，設計技術(shù)標準較低，與列養(yǎng)等級公路相比，養(yǎng)護線路長、難度大，完全依靠人工作業(yè)。且目前對于鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護，究竟按什么樣的標準來實施，缺乏統(tǒng)一規(guī)定，難以進行考核。如果對鄉(xiāng)村公路實行列養(yǎng)，由于受地理、條件、人居等客觀因素的限制，大部分只能以村為單位，聘請本村村民養(yǎng)護，由于沒有經(jīng)過專門訓練，難以開展專業(yè)養(yǎng)護工作。

三是沒有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，養(yǎng)護資金難以籌措。由于鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護政策尚未到位，村級養(yǎng)護資金大部分靠地方配套和自籌，籌措難度相當大，導致大部分鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護不到位，甚至無人管護。原本在混凝土路面建設中就已經(jīng)傾其所有，對于再籌措常年用于鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護的專項資金，無疑是“雪上加霜”、困難異常。自2009年成品油稅費改革后，省下達給我市農(nóng)村公路常規(guī)養(yǎng)護資金和對縣道大中修的補助標準，均與實際所需資金存在著很大的缺口。以桃源縣為例，2010年該縣共獲得農(nóng)村公路養(yǎng)護資金1 130.99萬元，而該縣農(nóng)村公路常規(guī)養(yǎng)護資金年總需求為1 750萬元(不包括水毀、大中修、危橋改造和安保工程資金)，收支差額巨大。

3 建議:農(nóng)村公路管養(yǎng)機制要順，落實的根本在于強化責任

要破解我市農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護的難題，必須從理順管養(yǎng)機制入手，進一步明確責任、強化舉措，切實加大重視、支持和保障農(nóng)村公路管養(yǎng)工作的力度。只有理順了機制，才能確保農(nóng)村公路管養(yǎng)落到實處;只有強化了各級各有關(guān)部門和全社會的共同責任，才能營造出“愛路、護路、管路”的良好氛圍。當前和今后一個時期，在理順農(nóng)村公路管養(yǎng)機制、強化農(nóng)村公路管養(yǎng)責任上，應突出以下四個重點。

3.1 要明確責任主體

根據(jù)國務院關(guān)于《農(nóng)村公路養(yǎng)護體制改革方案》和省政府關(guān)于《農(nóng)村公路養(yǎng)護體制改革實施方案》的規(guī)定，縣(市、區(qū))政府是農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責任主體。各區(qū)縣(市)政府應結(jié)合實際情況，及時出臺《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護辦法》，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導、行業(yè)管理、分級負責”的原則，明確縣道、鄉(xiāng)道、村道、組道的具體養(yǎng)護責任、養(yǎng)護標準及大中修辦法，并結(jié)合管養(yǎng)作業(yè)的規(guī)范等，編制出農(nóng)村公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)程和質(zhì)量檢查考核標準。交通部門要加強對公路養(yǎng)護行業(yè)的管理和督查工作，根據(jù)管養(yǎng)技術(shù)標準、管養(yǎng)責任人的管理養(yǎng)護道路及里程，重點加強日常養(yǎng)護檢查和督促，并嚴格兌現(xiàn)獎懲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作機構(gòu)，村一級也應成立相關(guān)的管理養(yǎng)護組織，作為農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的具體責任主體，負責鄉(xiāng)道及村道的小修保養(yǎng)。

3.2 要拓寬投入渠道

農(nóng)村公路養(yǎng)護基數(shù)龐大，單憑公路養(yǎng)路費投入，難以滿足管養(yǎng)需求，必須從多個渠道爭取養(yǎng)護資金。

一是交通部門要按照“先養(yǎng)護后建設”的原則，合理安排資金用于農(nóng)村公路養(yǎng)護工程。

二是各區(qū)縣(市)政府應根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護的實際需要，統(tǒng)籌本級財政預算，在確保國家、省補助資金?？顚Ｓ玫那闆r下安排必要的財政資金，保障農(nóng)村公路的正常養(yǎng)護。

三是農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金要納入各級財政預算，對公路養(yǎng)路費給予適當補助。村道公路養(yǎng)護還可由村民委員會采用“一事一議”等民主方式輔以解決。

四是努力用活農(nóng)村公路養(yǎng)護籌資資源，設立農(nóng)村公路養(yǎng)護基金，爭取社會各方面的投入。

3.3 要落實激勵政策

一方面，要結(jié)合“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護年”活動的開展，調(diào)動區(qū)縣(市)政府抓好養(yǎng)護工作的積極性。今年在市政府下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)＜常德市掀起交通項目建設新高潮實施方案 ＞的通知》(常政發(fā)［2011］5號)中已明確提出，要大力開展“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護年”活動，采取“以獎代補”辦法，對達到良等路標準的縣道和主干鄉(xiāng)道分別按1 000元/km和500元/km的標準予以獎勵。市政府可依據(jù)該活動要求，將縣、鄉(xiāng)、村道的建設、管理和養(yǎng)護工作納入市對縣的目標管理考核，促其保障必需的改造經(jīng)費和養(yǎng)護經(jīng)費，保證農(nóng)村公路得到及時維護和改造。另一方面，要結(jié)合村民自治，增強農(nóng)民群眾參與養(yǎng)護工作的主動性。對于村道管養(yǎng)，可根據(jù)承受能力與受益原則，在自愿的前提下，由全體村民出資養(yǎng)護，也可由從事運輸經(jīng)濟的農(nóng)戶來承擔大部分。在具體的養(yǎng)護方式上，既可由村民委員會發(fā)動群眾集體去做，也可以分段承包或者輪流養(yǎng)護。

3.4 要強化監(jiān)督管理

一是要強化養(yǎng)護資金的使用監(jiān)管。目前，國家、省就農(nóng)村公路養(yǎng)護工作每年都投入了一部分政策性資金，對于這部分專項資金，各級政府及有關(guān)部門要做到?？顚Ｓ谩⒉坏媒亓襞灿?，充分發(fā)揮農(nóng)村公路養(yǎng)護資金投入的主導作用。各級人大及其常委會要切實加強對這部分專項資金使用的監(jiān)督。

二是要強化交通部門的職能監(jiān)管。尤其是縣級交通主管部門，要在完善相應管養(yǎng)工作機制的前提下，進一步發(fā)揮好對本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路管養(yǎng)的監(jiān)督管理職能作用，確保農(nóng)村公路按照標準進行管理養(yǎng)護，切實做到附屬設施配套完善、路況穩(wěn)定、環(huán)境衛(wèi)生達標、大中修及時等。

三是要強化路政管理。農(nóng)村公路路政管理可參照國家列養(yǎng)公路，進一步明確縣級交通行政主管部門的農(nóng)村公路路政管理責任主體和行政執(zhí)法主體，對于出現(xiàn)的一些損、毀、占農(nóng)村公路現(xiàn)象，要加大路政執(zhí)法力度，尤其是要加大治理超限超載工作力度，確保農(nóng)村公路路況穩(wěn)定。