蔡香平

(湖南工業(yè)大學工會，湖南株洲412007)

公共政策執(zhí)行研究①

蔡香平

(湖南工業(yè)大學工會，湖南株洲412007)

由于“復制”性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、敷衍性執(zhí)行、變異性執(zhí)行、停滯性執(zhí)行等問題的影響，公共政策不能有效實施。政府部門必須采取提升政策質(zhì)量，擴大并優(yōu)化公共政策執(zhí)行主體，實行民主決策，創(chuàng)新執(zhí)行方式，加強監(jiān)督，實行問責制等措施進行改善和防治。

公共政策;執(zhí)行障礙;民主決策;問責制

“人們創(chuàng)造制度是因為制度有用，而制度作用的發(fā)揮就是制度的實施或執(zhí)行。一個制度規(guī)則建立以后，如果不予實施，等于沒有制度。一個制度規(guī)則建立以后，如果不能實施，也許是一種比沒有制度更為嚴重的秩序危機。”［1］因此，對政策目標的最終實現(xiàn)而言，執(zhí)行比政策本身更為重要。如果出現(xiàn)執(zhí)行障礙，不僅不能實現(xiàn)預期的目標，反而可能使得問題更加惡化。因此，在看到現(xiàn)在公共政策執(zhí)行障礙的同時，要積極分析出現(xiàn)障礙的原因并探索消除公共政策執(zhí)行障礙的對策，以確保公共政策目標的實現(xiàn)。

一 我國公共政策執(zhí)行障礙的表現(xiàn)

我國公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種問題有越來越普遍的趨勢，已經(jīng)演變成為影響政策有效執(zhí)行的障礙性因素。歸納起來，主要有以下幾種表現(xiàn)形式:

1．“復制”性執(zhí)行。這種政策執(zhí)行障礙是指政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，只是機械地照搬上級下達的政策，而沒能從根本上理解政策的精神和宗旨。這是為了執(zhí)行上級的政策而執(zhí)行，為了完成上級的命令而執(zhí)行，表現(xiàn)為執(zhí)行者常常不經(jīng)解釋，不考慮當?shù)貙嶋H情況，就簡單地將上級傳達的政策直接“復制”給下一級政策執(zhí)行者或政策對象。

2．選擇性執(zhí)行。選擇性執(zhí)行是國外學者Kevin J．O Brien提出的一個概念，［2］國內(nèi)也有學者稱之為“政策執(zhí)行局部化”［3］。兩種提法所含的意思基本上一致，即政策執(zhí)行者在執(zhí)行上級政策時，基于自己的利益得失，對上級的政策選擇性地執(zhí)行。表現(xiàn)為大力執(zhí)行對自己有利的政策內(nèi)容，漠視甚至舍棄不利于自己的內(nèi)容，導致上級的政策到了執(zhí)行階段被拆分得七零八落、殘缺不全，政策意圖無法完整地貫徹至基層，甚至出現(xiàn)與原定目標完全相反的結果。

3．敷衍性執(zhí)行。敷衍性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，只做表面文章，敷衍上級，塞責下級。表現(xiàn)為只進行一些簡單的、口號性的工作，幾乎沒有或根本沒有政策執(zhí)行的具體措施。上級政策無法落到實處，政策目標也就無法達成，“雷聲大，雨點小”“只見刮風，不見下雨”就是對這類政策執(zhí)行障礙問題的生動寫照。

4．變異性執(zhí)行。變異性執(zhí)行是指政策執(zhí)行者在執(zhí)行上級政策時表面上與上級政策保持一致，實質(zhì)上與上級政策精神相背離的做法。具體來說，這種變異性的表現(xiàn)主要有以下幾種:①政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中加入一些與原政策不符或相悖的內(nèi)容;②政策執(zhí)行主體以“特殊情況”“因地制宜”“結合實際”為名，制定一些小政策來替換原政策;③政策執(zhí)行主體故意錯誤或片面地理解上級政策，使政策為其所用。無論上述哪一種變異性執(zhí)行，其共同特征都是假借上級政策之名，從局部利益出發(fā)，制定表面上與既定政策一致，實際上卻相違背的實施方案，都將導致原上級政策的調(diào)控對象、范圍、力度、方向、目標等超越原定要求，影響既定政策目標的實現(xiàn)。

5．停滯性執(zhí)行。政策在執(zhí)行過程中，由于政策內(nèi)容不符合執(zhí)行對象實際或者與執(zhí)行對象既得利益相沖突或其它原因，導致公共政策不能執(zhí)行或無法執(zhí)行，從而使政策在執(zhí)行的某一階段或環(huán)節(jié)上發(fā)生“梗塞”，造成政策生命過程的中斷，這種現(xiàn)象就叫公共政策的停滯性執(zhí)行。我們通常所說的公共政策“有始無終”“不了了之”等就屬于政策的停滯性執(zhí)行現(xiàn)象。

二 我國公共政策執(zhí)行障礙的原因分析

公共政策執(zhí)行障礙雖然形式各異，但究其原因大致一樣，除了公共政策自身的原因之外，還存在著體制和認識等主客觀方面的因素。

(一)公共政策本身不利于執(zhí)行

政策的生命力在于質(zhì)量，以及政策本身的正確性、清晰性、協(xié)調(diào)性、社會回應性。在公共管理領域，政策本身的科學與否對政策執(zhí)行的效果至關重要。我國許多公共政策出現(xiàn)執(zhí)行障礙，在很大程度上與公共政策本身的缺陷有關。

政策合法性與方案合理性是政策有效執(zhí)行的根本前提。美國一位著名的行政學家曾經(jīng)說過:“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范，一有可能便采取機會主義行為的人;也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范。因此，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為?！保?］公共政策的合法性是指公共政策在制定和執(zhí)行的過程中，至少在形式上必須是合法的，即符合法律規(guī)范的。實踐證明，只有具備合法性基礎的公共政策才能發(fā)揮出政策對實施主體及受益客體的約束力。同時，公共政策方案如果自身缺乏合理性，那么這一政策在被執(zhí)行的過程中將會表現(xiàn)出政策執(zhí)行者的主觀性與外在客觀的現(xiàn)實性發(fā)生強烈的沖突和對立，從而使該政策執(zhí)行失去實踐的可行性。所以，這種公共政策不但達不到政策的實施目標，反而會導致政策執(zhí)行效果與政策目標相互背離，使人民群眾蒙冤。

(二)政策執(zhí)行的體制不全，缺乏制度保證

現(xiàn)階段，我國許多部門在政策執(zhí)行過程中過于依賴主觀情感，科學化、民主化的政策決策體制仍不健全。主要表現(xiàn)為政策制定、政策執(zhí)行、效果評估、過程監(jiān)督?jīng)]有成為一個整體，而是表現(xiàn)為孤立的單個環(huán)節(jié)。比如:在政策制定中往往是依靠依靠領導者的權威和經(jīng)驗，而導致政策制定的隨意性和缺乏銜接性;政策執(zhí)行中，由于缺乏應有的監(jiān)督體制和機制，有些公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時變得更為隨意。

(三)政策執(zhí)行機制溝通不暢

政策執(zhí)行機制是政策執(zhí)行運行的軌道，該軌道的溝通渠道通暢與否直接決定著公共政策執(zhí)行的效果。概括起來我國公共政策執(zhí)行機制中存在的溝通不暢問題主要有:①信息傳播渠道不暢。信息傳播是政策順利執(zhí)行的前提因素之一，但我國信息傳播渠道單一，加之渠道不通暢，使得人民大眾無法對政策進行有效了解和接受，所以最后的結果往往是民眾對公共政策的不相信，甚至集體抵觸。②政策執(zhí)行前主客體之間缺乏有效溝通，執(zhí)行后缺乏信息反饋。一方面公共政策在執(zhí)行過程中，由于信息傳播渠道的不暢，導致對公共政策缺乏相應的了解，甚至對公共政策產(chǎn)生質(zhì)疑;另一方面，政策執(zhí)行者往往只顧執(zhí)行，很少顧及執(zhí)行對象以及政策執(zhí)行后果;加之執(zhí)行對象也很少會主動將執(zhí)行后果反饋給政策制定者和執(zhí)行者，兩者間缺乏信息的反饋途徑。

(四)對執(zhí)行主體缺乏監(jiān)督

雖然目前我國已形成了多元化的監(jiān)督體系，但由于政府內(nèi)部監(jiān)督機構缺乏相對的獨立性，使得監(jiān)督效用難以發(fā)揮。首先，監(jiān)督主體對于公共政策執(zhí)行主體沒有直接的獎懲權，對于切實有效地執(zhí)行公共政策的執(zhí)行主體不能給予激勵，對于主觀上不愿、客觀上不努力執(zhí)行公共政策的主體沒有懲處權，監(jiān)督主體對于公共政策執(zhí)行主體的利益不能施加直接的影響。其次，各監(jiān)督主體之間責任不明晰，沒有明確的法律規(guī)范來規(guī)定各種監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍和職權，造成了監(jiān)督混亂，責任追究不能落實。最后，部分監(jiān)督人員自身素質(zhì)不高，與執(zhí)行人員“合作”，扮演“裁判”和“運動員”雙重角色，其結果是嚴重影響了公共政策目標的實現(xiàn)。

三 防治我國公共政策執(zhí)行障礙的對策

分析了問題并不等于解決了問題。防治我國公共政策執(zhí)行障礙的關鍵，在于研究解決我國公共政策執(zhí)行障礙的對策。要突破我國公共政策執(zhí)行障礙的瓶頸，關鍵在于理順政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯關系，把握住政策執(zhí)行系統(tǒng)要素間的相互關系，了解其運行規(guī)律，通過對政策管理方式、管理手段、管理技術、運行過程等方面的改造革新，建立起科學的公共政策執(zhí)行機制，從而推動我國政策的有效執(zhí)行，以實現(xiàn)我國公共政策目標。就我國現(xiàn)階段而言，防治政策執(zhí)行障礙的出現(xiàn)可以從以下幾方面入手。

(一)提升政策質(zhì)量

美籍加拿大學者伊斯頓認為“公共政策是對全社會的價值作有權威的分配”。［5］公共政策的質(zhì)量是政策執(zhí)行的首要前提，一項高質(zhì)量政策的執(zhí)行難度無疑是要遠遠低于一項不合格政策的。所以，政策本身的質(zhì)量也應成為我們關注的重點。

首先，公共政策必須符合法律規(guī)章制度，這是制定公共政策的前提。公共政策制定只有符合相應的法律規(guī)章制度，做到科學化、民主化、公開化，才能體現(xiàn)民眾的需要，反映社會的進步。

其次，公共政策一定要有明確的目標，并且目標必須具有一定的彈性。公共政策根據(jù)其制定主體的層級不同可分為多種級別，如國家政策、省級政策、市縣級政策等。各個層級政策的宏觀程度各不相同，一般來說隨著層級的降低，公共政策的宏觀程度也隨之遞減。所以，公共政策目標的設定要符合其所在層級的宏觀程度要求，既不能過高也不能過低，彈性要適度。

最后，公共政策的制定一定要考慮其實施所需要的條件。要基于現(xiàn)有的社會發(fā)展程度和科技發(fā)展水平，不能主觀臆想閉門造車，要有科學的態(tài)度，要認真地調(diào)查研究，要實事求是地考察公共政策的可行性，這也是公共政策能否被有效執(zhí)行的前提之一。

(二)擴大并優(yōu)化公共政策執(zhí)行主體

公共政策制定主體是一元的，而執(zhí)行主體應該多元化，不僅包括制定者，同時還包括非政府組織。以往，我國的公共政策一般都是政府制定、政府執(zhí)行。這也就是我們經(jīng)常說的，政策制定與執(zhí)行的一體化。其實，在政策制定之后，政府可以通過競爭手段，把政府原來一直壟斷的共公權力轉(zhuǎn)移給市民社會，讓一部分非政府組織也成為執(zhí)行主體，這樣不僅可以降低公共政策執(zhí)行成本，同時還有助于提高公共政策的執(zhí)行效率?？梢哉f，擴大并優(yōu)化政策的執(zhí)行主體在很大程度上可以減少公共政策的執(zhí)行障礙，實現(xiàn)政策效益的最大化。

(三)擴大民主參與決策

擴大民主參與可以使公民依法參與政府的政策制定，同時對政府的政策執(zhí)行活動有評價和監(jiān)督。這就要求在公共政策制定過程中，充分尊重民眾的利益和意見，通過協(xié)商的方式制定公共政策，為政策的順利執(zhí)行奠定良好的基礎。同時，在公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體也必須充分重視目標群體的實際情況和公民政策權益的公平分配與公正落實，不能為執(zhí)行而執(zhí)行，更不能以權謀私。就公共政策執(zhí)行組織的內(nèi)部來看，民主參與的政治文化提倡的是組織成員對組織的工作、生活以及某些層級節(jié)制方面的組織決策的介入。如果員工有效地融入到組織當中并被授予更多的參與決策的權力，那么，其生產(chǎn)效率就會提高，被授予更高權力的員工會更加努力地工作，會與管理者進行更多的溝通，會因為他們自身受到重視而更設身處地為被服務者著想。［6］也就是說，擴大民主參與不僅有利于防治政策執(zhí)行障礙問題的出現(xiàn)，而且有利于政策的高效率執(zhí)行。

(四)創(chuàng)新執(zhí)行方式

公共政策執(zhí)行方式應該多樣化。一是從理念上對傳統(tǒng)的政策執(zhí)行方式進行創(chuàng)新，賦予執(zhí)行方式以新的時代精神，使公共政策執(zhí)行方式更加法制化和公開化?！肮_原則是制止自由裁量權專橫行使的最有效的武器”。［7］二是要從技術上對公共政策執(zhí)行方式進行變革。在知識經(jīng)濟、信息社會的背景下要充分利用新技術來強化公共政策執(zhí)行手段，使之更加多樣化;要根據(jù)不同政策的特性選擇不同的執(zhí)行主體，只要是在確保公共政策有效實行的前提下，其執(zhí)行主體既可以是政府部門、非營利組織，也可以是營利組織。同樣，對于不同的公共政策和執(zhí)行主體，在確保增進公共利益的前提下，也應鼓勵其根據(jù)自身條件創(chuàng)新公共政策的執(zhí)行方式，使其更加便民、有效和低成本。

(五)加強監(jiān)督，實行問責制

鄧恩說過:“監(jiān)測有助于確定項目執(zhí)行人員、官員以及其他利益相關者是否按照立法者、管理機構和專家組所制定的標準和程序展開行動。”［8］馬丁·雷恩和弗朗西·拉賓諾維茨認為“政策執(zhí)行包括三個不同的階段:綱領發(fā)展階段、資源分配階段和監(jiān)督階段”。［9］我們國家現(xiàn)行的公共政策執(zhí)行體制中最為缺失的就是監(jiān)督階段，缺乏相應的賞罰措施。應當通過激勵手段使執(zhí)行主體追求自身利益，使其滿足個體需求的沖動有合法化的途徑，也使得政策執(zhí)行障礙的執(zhí)行主體承擔相應的責任。實踐證明，只有監(jiān)督結果能直接影響公共政策執(zhí)行者的績效和利益時，監(jiān)督職能才會得到重視，公共政策執(zhí)行者才會主動地按照規(guī)范的程序去實施公共政策。

［1］張曙光．制度主體、主體、行為:傳統(tǒng)社會主義經(jīng)濟學反思［M］．北京:中國財政經(jīng)濟出版社，1999:138．

［2］Kevin J，O Brien．Selective Policy Implementation in Rural China［J］．Comparative Politics，1999(2):167－185．

［3］丁煌．政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策［M］．北京:人民出版社，2002:35．

［4］埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事物的治理之道［M］．上海:上海三聯(lián)書店出版社，2000:61．

［5］Easton．The Political System［M］．New York:KROPF，1953:129．

［6］張今聲．政府行為與效能［M］．北京:中國計劃出版社，2001:220．

［7］王名揚．美國行政法［M］．北京:中國法制出版社，1995:975．

［8］威廉·N·鄧思．公共政策分析導論［M］．北京:中國人民大學出版社，2001:363．

［9］胡寧生．現(xiàn)代公共政策研究［M］．北京:中國社會科學出版社，2000:183．

Research on Public Policy Implementation

CAI Xiangping

(Labor Unions，Hunan University of Technology，Zhuzhou Hunan 412007，China)

The public policy can not be effectively implemented because of the replicative execution，selective execution，perfunctory execution，execution variability，stagnation of the implementation issues．Based on these problems，the government should enhance its policy quality，expand and optimize the public policy executive subjects as well as democratic participation and decision making，create execution pattern，strengthen supervision and other measures of accountability．

Public policy;implementation obstacle;democratic decision－making;accountability

D035

A

1674－117X(2011)06－0083－04

2011－04－20

蔡香平(1968－)，女，湖南攸縣人，湖南工業(yè)大學會計師，主要從事財務會計及公共政策執(zhí)行研究。

責任編輯:徐蓓