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        我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼困境的因素分析與對策

        2011-04-07 07:27:37林紅
        關(guān)鍵詞:保險公司補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)

        林紅

        (黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué),大慶 163319)

        在世界范圍內(nèi)對農(nóng)業(yè)(或農(nóng)作物)保險性質(zhì)已形成一致的觀點(diǎn),即:農(nóng)業(yè)保險具有一定的政策性,也具有一定的商業(yè)性。而且由于農(nóng)業(yè)本身具有自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的雙重特點(diǎn),使得農(nóng)業(yè)保險這種經(jīng)濟(jì)活動存在著市場失靈現(xiàn)象,其損失無法完全由私人企業(yè)來承擔(dān),這是政府介入農(nóng)作物保險的根本因素。關(guān)于這一點(diǎn),國內(nèi)外學(xué)者對政府是否介入農(nóng)業(yè)保險及具體方式存在不同觀點(diǎn)。國外學(xué)者多以信息經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ),道德風(fēng)險和逆向選擇造成的信息問題是造成農(nóng)業(yè)保險市場失靈的原因,因而需要補(bǔ)貼。而國內(nèi)的大多數(shù)學(xué)者主要以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險是準(zhǔn)公共物品(如李軍,庹國柱、馮文麗等)[1]。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險的復(fù)雜性以及高成災(zāi)率,農(nóng)民難以承受比較高農(nóng)業(yè)保險費(fèi)(張躍華,2005)。農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的同時發(fā)生損失的可能性很大,純粹的商業(yè)性直接保險難以分散這類風(fēng)險(胡炳志,2006)。

        發(fā)展農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼可以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力,提升農(nóng)業(yè)防災(zāi)防損水平,降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn),維護(hù)糧食安全和物價穩(wěn)定。由于糧食問題已經(jīng)上升成為一個重要的政治性問題,糧食安全對一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響重大,糧食貿(mào)易常常成為國際間的政治砝碼。而目前我國農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力又仍相對有限,具體表現(xiàn)為:農(nóng)業(yè)保險需求相對有限、供給相對短缺,農(nóng)業(yè)保險賠付率居高不下等問題,影響了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。因而,解決糧食和食物安全,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,需要有多種舉措,通過農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的途徑來建立和發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)保險制度就是其中重要的一環(huán),農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼是支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的一個政策工具,幫助農(nóng)戶積極進(jìn)行防災(zāi)防損,并在遭災(zāi)受損時及時予以補(bǔ)償,使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)不至于因?yàn)闉?zāi)害而中斷或者在縮小的規(guī)模上進(jìn)行,確保國家糧食安全。

        1 我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼存在困境的動因

        2007年,全國6省區(qū)推行政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn),中央財(cái)政首次列支21.5億元的預(yù)算額度,揭開了中央政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險的序幕。2008年,財(cái)政部為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制訂了具體的實(shí)施細(xì)則。同時,中央財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)由6省區(qū)擴(kuò)展到16省區(qū)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),補(bǔ)貼額度增加。2009年,中央財(cái)政進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼比例,擴(kuò)大了補(bǔ)貼范圍。在政府推動和保費(fèi)補(bǔ)貼的激勵下,我國農(nóng)業(yè)保險取得了顯著成效,農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入逐年迅猛增加。農(nóng)業(yè)保險由一個瀕臨停辦的險種躍居為全國財(cái)險業(yè)第三大險種。保險覆蓋面擴(kuò)大,參保農(nóng)戶數(shù)逐年增加,提供的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障逐年擴(kuò)大。但與此同時,我國在開展農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼過程中,存在著一定的問題。

        1.1 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低且方式不合理

        從國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的經(jīng)營情況來看,補(bǔ)貼資金主要來源于中央及地方政府的專項(xiàng)財(cái)政支出。在我國建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收以及構(gòu)建和諧社會過程中,在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新階段,國家的財(cái)政收入和支出不斷增加,迫切需要重新調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局,加大對農(nóng)業(yè)的投入。近年來我國財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的絕對額雖然有所增加,但是占財(cái)政總投入的比重卻有逐年下降的趨勢。同時為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼資金的來源,在財(cái)政支農(nóng)支出方面應(yīng)改變救災(zāi)支農(nóng)的傳統(tǒng)方式,從國家和地方政府已設(shè)立的“農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金”中列支一部分,或者從民政和水利部門每年安排的救災(zāi)、防洪費(fèi)用中劃歸一部分來支持政策性農(nóng)業(yè)保險。由于各個省市的財(cái)政狀況不同,地方的承受能力也不同,如河南省農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)的失敗和上海試點(diǎn)的成功很大部分原因就歸結(jié)于地方財(cái)政補(bǔ)貼的投入差別。關(guān)于中央財(cái)政和地方財(cái)政的出資比例,窮省多投、富省少投是一個可以普遍運(yùn)用的原則,而且中央、地方財(cái)政投入的比例必須要以法律法規(guī)形式加以約束,使雙方的責(zé)任范圍比較明確,使補(bǔ)貼資金及時到位。而從農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的實(shí)際運(yùn)營情況來看,由于基層政府的財(cái)力有限,農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼資金往往不能及時、足額撥付到位,這不僅影響基層保險機(jī)構(gòu)的積極性,還影響保險公司的經(jīng)營核算和償付能力,而且也直接影響到農(nóng)業(yè)保險的覆蓋程度。在現(xiàn)實(shí)生活中,還有一些保險公司借農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)惠政策,騙取、挪用、濫用政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼資金,嚴(yán)重?fù)p害了國家利益,阻礙了農(nóng)業(yè)應(yīng)對自然風(fēng)險能力的提升。

        1.2 農(nóng)業(yè)再保險補(bǔ)貼缺位且巨災(zāi)風(fēng)險機(jī)制不健全

        2008年,溫家寶總理的政府工作報告中提出“健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度,建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制”,成為今年“三農(nóng)”工作的一大亮點(diǎn)。但目前,政府農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼仍不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參與率。除了保費(fèi)補(bǔ)貼之外,還有其他一些因素,諸如農(nóng)民可以利用的風(fēng)險管理工具、農(nóng)民對保險的偏好、農(nóng)業(yè)保險的計(jì)劃是否具有強(qiáng)制性等等,都會不同程度的影響農(nóng)民對參加農(nóng)業(yè)保險的決策。參與率得不到提高,農(nóng)民保險風(fēng)險得不到有效的分散。同時,農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生帶來的巨災(zāi)風(fēng)險損失,往往是商業(yè)性保險公司無法獨(dú)立承擔(dān)的,因而迫切需要完善的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險分散機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)。然而,我國農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢,加上農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險存在缺位,不能滿足自然災(zāi)害風(fēng)險分散轉(zhuǎn)移的需求。這也給農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。

        1.3 保險補(bǔ)貼中的道德風(fēng)險和逆選擇開始顯現(xiàn)

        在農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作開展的過程中,出現(xiàn)了保險公司和農(nóng)戶的一些道德風(fēng)險問題。由于缺乏足夠的信息資料來區(qū)分不同農(nóng)民的風(fēng)險,可能會使農(nóng)戶故意將資源轉(zhuǎn)向高風(fēng)險的項(xiàng)目,放棄預(yù)防風(fēng)險的努力,保險公司也可能由于政府給予經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼,而降低了保險公司的風(fēng)險責(zé)任。各地經(jīng)營(或經(jīng)辦)農(nóng)業(yè)保險商業(yè)性保險公司一般都是以政策性農(nóng)業(yè)保險的開展為契機(jī),意在樹立公司形象,開拓農(nóng)村商業(yè)保險市場,在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險過程中,受到地方財(cái)政規(guī)模的限制,政府財(cái)政支持普遍不足,保險公司面臨著虧損的狀況,這與其初衷不一致,導(dǎo)致保險公司的道德風(fēng)險開始顯現(xiàn)。如有的基層保險公司拒絕農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險,目的是控制業(yè)務(wù)規(guī)模和降低經(jīng)營管理成本;有的保險公司在災(zāi)害發(fā)生后,出現(xiàn)了“濫賠”的情況,借此樹立公司“親民”的形象。再比如,在能繁育母豬保險中,少數(shù)養(yǎng)豬戶故意制造保險事故,出現(xiàn)母豬死亡等保險事故。因農(nóng)戶自己對每頭豬只需支付12元的保費(fèi),國家補(bǔ)貼48元保費(fèi),農(nóng)民就可以獲得1000元的保險賠款。養(yǎng)豬戶獲得雙重收益,一方面向保險公司索賠,一方面將豬肉繼續(xù)在市場出售獲益。可見,道德風(fēng)險和逆選擇處理不好,補(bǔ)貼的效果會大打折扣,使原本發(fā)揮保駕護(hù)航作用的農(nóng)業(yè)保險,蛻變?yōu)橹\取不當(dāng)?shù)美墓ぞ?,造成了?cái)政補(bǔ)貼的損耗,不利于政策性農(nóng)業(yè)保險的深入開展。

        2 破解我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼困境的對策探討

        2.1 加大資金籌措力度,加強(qiáng)補(bǔ)貼資金管理

        政府對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行補(bǔ)貼成本是相當(dāng)高的,是國家財(cái)政支出的一個重要部分。目前,補(bǔ)貼資金的匱乏是制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的主要瓶頸。要加大對農(nóng)業(yè)保險的財(cái)政扶持力度,應(yīng)從多面來籌集補(bǔ)貼資金。我國的政策性補(bǔ)貼支出主要包括糧棉油價格補(bǔ)貼、平抑物價補(bǔ)貼、肉食品價格補(bǔ)貼和其他價格補(bǔ)貼等,根據(jù)世貿(mào)組織的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》,這些補(bǔ)貼已被列入限制使用的、逐步削減的國內(nèi)支持措施,代之以費(fèi)用由政府財(cái)政開支、對生產(chǎn)不產(chǎn)生直接刺激作用的綠箱支持政策。如果能縮減高額的國家政策性補(bǔ)貼支出而用于補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險,既可以部分地解決了農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼資金的來源問題,又符合了《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的“綠箱”規(guī)定。

        農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼直接關(guān)系到農(nóng)民的利益和權(quán)益。投入者(政府)與使用者(保險單位)有義務(wù)公開透明該資金的有關(guān)情況。做到“五公開”,即惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結(jié)果公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公開、監(jiān)管要求公開。建立由國家財(cái)政部統(tǒng)一監(jiān)管、各地方財(cái)政部門分級負(fù)責(zé)的垂直監(jiān)管體系,嚴(yán)格保費(fèi)補(bǔ)貼資金的國庫集中支付制度、風(fēng)險預(yù)留制度,防止以往公共產(chǎn)品管理中的多頭監(jiān)管問題發(fā)生。同時,還可以在農(nóng)村建立農(nóng)村合作組織、農(nóng)村信用社等機(jī)構(gòu),建立農(nóng)民信任的農(nóng)村保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò),創(chuàng)新了監(jiān)控政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理的可行性途徑。要從健全制度入手,確保其功能與作用的充分發(fā)揮。

        2.2 制定并完善鼓勵農(nóng)業(yè)保險的財(cái)稅政策

        對于保險行業(yè)來說其遵循的是“大數(shù)法則”,即“投保越多,費(fèi)用越低,保障越足”。[2]而目前我國農(nóng)業(yè)保險的投保農(nóng)戶數(shù)量少、投保率低成為制約其發(fā)展的主要因素。造成農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險單位比較大,要在空間上分散風(fēng)險,就必須在較大地域甚至全國組織和推行這種制度,這樣才有利于降低經(jīng)營成本,提高經(jīng)營實(shí)體的償付能力。增加保費(fèi)補(bǔ)貼是提高參保率重要途徑之一。應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)在投保農(nóng)業(yè)再保險時給予一定比例的再保險費(fèi)用補(bǔ)貼,幫助農(nóng)險公司減輕分保的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),同時給予一定比例的經(jīng)營管理費(fèi)用的補(bǔ)貼。為此,應(yīng)研究出臺財(cái)稅優(yōu)惠政策,運(yùn)用一系列傾斜性的、區(qū)別對待的手段,分別作用于不同的對象,以達(dá)到特定的政策目標(biāo)。同時,促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險與其他財(cái)政惠農(nóng)政策的有機(jī)結(jié)合,試行財(cái)政扶持政策與參保情況掛鉤制度。

        2.3 引導(dǎo)農(nóng)民樹立誠信意識

        逆選擇與道德風(fēng)險一直是制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要問題,鑒于農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的主要是生長中的動植物,受各種不確定因素的影響較大,風(fēng)險相對于一般財(cái)產(chǎn)較為復(fù)雜和特殊,相對而言更容易導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆選擇。[3]為了解決這一問題,我們可以借鑒美國的有益經(jīng)驗(yàn)為我所用??梢酝ㄟ^延長保險期限來消除逆選擇。比如美國在1964年,聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司推出為期三年的小麥保險和棉花保險,三年保險期限的農(nóng)作物保險單最起碼減少了農(nóng)戶在第二年和第三年的逆選擇的問題,從而也減少了銷售保單的費(fèi)用。對農(nóng)戶來說需要從思想上樹立誠信意識,還要普及農(nóng)業(yè)保險的基本知識,諸如保險法上的誠信原則、投保人的如實(shí)告知義務(wù)和風(fēng)險通知義務(wù)以及保險合同上的免賠額等,都是保險人為解決信息不對稱而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì),這些有關(guān)保險方面的知識可以通過多種方式告知農(nóng)民,讓農(nóng)民從心中真正認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險的好處及一些應(yīng)該履行的義務(wù)。[4]保險公司在保險合同簽訂以后,當(dāng)風(fēng)險出現(xiàn)時,應(yīng)協(xié)助被保險人做好防災(zāi)防損工作,隨時掌握保險標(biāo)的的風(fēng)險狀況以及被保險人的活動情況,從而在一定程度上減少我國被保險人道德風(fēng)險行為的發(fā)生。這樣既有利于農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展,還有利于整個社會誠信意識的培養(yǎng)。對農(nóng)業(yè)保險公司來說,國家專業(yè)化保險公司應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的技術(shù)管理,因其有專業(yè)部門、專職人員,經(jīng)驗(yàn)較多,業(yè)務(wù)技術(shù)力量相對較強(qiáng),負(fù)責(zé)全國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)技術(shù)的指導(dǎo)工作。同時有接受其他保險組織分人的分保義務(wù),其他保險組織承保的業(yè)務(wù),必須按一定比例向國家保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行再保險。通過建立分保業(yè)務(wù)關(guān)系,加強(qiáng)保險組織之間的業(yè)務(wù)技術(shù)交流、聯(lián)系。對一些普遍性和重大的業(yè)務(wù)技術(shù)問題,組織各有關(guān)農(nóng)業(yè)保險組織共同進(jìn)行研究探討。與各種農(nóng)業(yè)保險組織互通情報,交流業(yè)務(wù)技術(shù)經(jīng)驗(yàn),業(yè)務(wù)技術(shù)資料等。所有這些措施,都將為我國農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的健康發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。

        [1]庹國柱,王國軍.中國農(nóng)業(yè)保險和社會保障制度研究[M].北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2002.

        [2]李鳳升等.對完善我國農(nóng)業(yè)保險制度的探討[J].黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)學(xué)報,2005(2):88-91.

        [3]馮文麗.農(nóng)業(yè)保險理論與實(shí)踐研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2008.

        [4]龍文軍.誰來拯救農(nóng)業(yè)保險—農(nóng)業(yè)保險行為主體互動研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2004.

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