秦榮生

（北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院，北京 101312）

上述問題的出現(xiàn)，已經(jīng)很難在具體政府部門和具體經(jīng)濟(jì)行為層面加以規(guī)范、監(jiān)督和避免，應(yīng)上升到宏觀經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)政策層面予以解決。經(jīng)濟(jì)政策是政府處理經(jīng)濟(jì)問題或調(diào)整人們經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的手段，包括財(cái)稅、金融、能源與資源、國(guó)有資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、投資、貿(mào)易、分配等方面。一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的制定、實(shí)施，不僅關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，更關(guān)系到人民的富裕、社會(huì)的和諧、國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府監(jiān)督職能部門，其審計(jì)目標(biāo)是推進(jìn)法治，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。為此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，在完善經(jīng)濟(jì)政策監(jiān)督方面發(fā)揮重要作用。

一、開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的必要性和可行性

經(jīng)濟(jì)政策是政府政策體系的主要組成部分,經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會(huì)的進(jìn)步。因此，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是一個(gè)不容忽視的重要領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是指按照一定程序，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果做出判斷，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出建議的過程。

政府審計(jì)機(jī)關(guān)不僅有開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的內(nèi)在要求，而且根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府審計(jì)有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的必要性。更為重要的是，與其他監(jiān)督主體相比，政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，具有可行性。

1.開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是政府審計(jì)工作的法定職責(zé)。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》明確指出，建立政府審計(jì)的目的是為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。同時(shí)，審計(jì)署制定的《審計(jì)機(jī)關(guān)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查準(zhǔn)則》（3號(hào)令）第五條進(jìn)一步明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)“國(guó)家財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況”等進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。這些要求明確了對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)，是我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，依據(jù)審計(jì)法履行其職責(zé)，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果的審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮其職能作用，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供有效防范和保證，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展保駕護(hù)航。

2.開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)可以發(fā)揮政府審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分，是政府審計(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的具體化。政府審計(jì)機(jī)關(guān)既是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)信息的反饋者，它所獲取的來自國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的經(jīng)濟(jì)信息和其他相關(guān)信息，具有真實(shí)性和可靠性。政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)這些經(jīng)濟(jì)信息進(jìn)行系統(tǒng)和綜合的分析評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中普遍存在的問題，將問題提供給經(jīng)濟(jì)政策的決策機(jī)構(gòu)，可以提高經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的正確性。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)，客觀地反映經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各種異動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的行為，跨越部門、地區(qū)、行業(yè)的利益羈絆，及時(shí)提出建議修正經(jīng)濟(jì)政策。政府審計(jì)這一“免疫系統(tǒng)”功能，是其他任何部門、機(jī)構(gòu)所無法替代的。

3．經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)為政府服務(wù)的有效途徑。經(jīng)濟(jì)政策從制定到取得實(shí)效，一般分為五個(gè)環(huán)節(jié)：經(jīng)濟(jì)政策制定、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)政策監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估和經(jīng)濟(jì)政策終結(jié)。經(jīng)濟(jì)政策有效執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的過程，更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的關(guān)鍵，同時(shí)經(jīng)濟(jì)政策有效執(zhí)行也是檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)政策正確與否的有效方式。任何一項(xiàng)好的經(jīng)濟(jì)政策出臺(tái)，如果僅僅印在紙上、掛在墻上是難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策作用的。因此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)政府相關(guān)部門執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的監(jiān)督，對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策的缺陷，將結(jié)果反饋給相關(guān)部門作為政策調(diào)整的科學(xué)依據(jù)，服務(wù)于政府職能的實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

4.獨(dú)立性保障政府審計(jì)機(jī)關(guān)能客觀公正地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)。經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行及執(zhí)行效果由誰來做出評(píng)價(jià)，直接影響到評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行及執(zhí)行效果的客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性。由于受信息公開程度等因素的限制，公民及社會(huì)團(tuán)體很難進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行及執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)；而政府內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)相互的監(jiān)督、評(píng)價(jià)或其自上而下的監(jiān)督、評(píng)價(jià)，由于受各種利益關(guān)系的制約也很難客觀地反映經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行及執(zhí)行效果。政府審計(jì)機(jī)關(guān)具有的獨(dú)立性，使其觀點(diǎn)和看法不受政府部門利益和本位主義影響，能夠提高經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行及執(zhí)行效果評(píng)價(jià)的客觀性和科學(xué)性，能夠提高評(píng)價(jià)結(jié)論的公信力。

REN Jie, HUANG Hai-dong, WANG Qin, YANG Yu-guang, HUANG Yi, LI Qiang, BAI Chong

5.開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是國(guó)際政府審計(jì)工作的慣例。20世紀(jì)70年代以來，美國(guó)審計(jì)總署開始雇用科學(xué)家、精算師和保健、公共政策、計(jì)算機(jī)等方面的專家，開展公共政策執(zhí)行效果審計(jì)方面的工作。1986年，美國(guó)審計(jì)總署成立了具有法律實(shí)施背景的專業(yè)調(diào)查團(tuán)隊(duì)，專門調(diào)查涉嫌公共政策執(zhí)行違法的行為。20世紀(jì)90年代以后，美國(guó)審計(jì)總署更加關(guān)注聯(lián)邦政府公共政策執(zhí)行的責(zé)任。美國(guó)《1993年政府績(jī)效與結(jié)果法案》授權(quán)審計(jì)總署向國(guó)會(huì)報(bào)告對(duì)公共政策執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)的情況，以監(jiān)督聯(lián)邦政府的公共政策改革進(jìn)程。法國(guó)憲法賦予審計(jì)法院的職責(zé)是協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政法規(guī)的執(zhí)行，其基本任務(wù)是依據(jù)相關(guān)法典的規(guī)定行使職權(quán)。法國(guó)審計(jì)法院從2007年起對(duì)公共政策的執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督，評(píng)價(jià)政府部門遵守有關(guān)公共政策的執(zhí)行效果。[1]因此，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，符合國(guó)際政府審計(jì)工作的慣例。

二、建立經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

美國(guó)著名的行政管理學(xué)者G·艾利森指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[2]因此，開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，全面、客觀地分析影響經(jīng)濟(jì)政策有效執(zhí)行的因素，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策有效執(zhí)行。目前，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)還處在起步階段，相應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)等都還在探索之中。從現(xiàn)實(shí)情況看，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)應(yīng)考慮的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)主要有：

1.經(jīng)濟(jì)政策的合法性。經(jīng)濟(jì)政策的合法性，主要是指制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的程序必須符合一切適用的法律規(guī)范。首先，經(jīng)濟(jì)政策的制定必須合法化。經(jīng)濟(jì)政策制定的程序規(guī)范化是經(jīng)濟(jì)政策制定過程合法化的保證，經(jīng)濟(jì)政策只有產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度安排下，才能保證經(jīng)濟(jì)政策制定的規(guī)范性。其次，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程應(yīng)公開化。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策的透明執(zhí)行，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象，這是經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行合法性的內(nèi)在要求。再次，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的成本與收益分析。如果一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策制定和執(zhí)行的難度很大，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的成本就高，那么其預(yù)期收益就小。如果經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的成本高于所獲得的收益，那么經(jīng)濟(jì)政策的合法性就存在問題。最后，經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免經(jīng)濟(jì)政策的盲目性和不規(guī)范性，保證經(jīng)濟(jì)政策本身的合法性。事實(shí)上，只有合法的經(jīng)濟(jì)政策才具有可行性和約束力。

2.經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)性。經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)性，即政府權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)決策對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。經(jīng)濟(jì)政策制定者必須是科學(xué)理性的，而非主觀武斷地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策。經(jīng)濟(jì)政策方案的科學(xué)性能保證經(jīng)濟(jì)政策的一致性、客觀性和全面性，經(jīng)濟(jì)政策方案的科學(xué)性越強(qiáng)，執(zhí)行的可行性和經(jīng)濟(jì)政策所獲得的支持也就越高。否則，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行無論如何嚴(yán)格，其結(jié)果將事與愿違，甚至與初衷背道而馳。因此可以說，經(jīng)濟(jì)政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)在于經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)性。

3.經(jīng)濟(jì)政策的合理性。由于每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的制定都與人民群眾的利益密切相關(guān)，這就要求在制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策時(shí)必須充分聽取群眾的意見和建議?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政策制定中的一個(gè)重要價(jià)值取向就是決策民主化，它追求社會(huì)平等，強(qiáng)調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策的合理性，減少經(jīng)濟(jì)決策制定和執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)因素。經(jīng)濟(jì)政策的合理性還來源于政策本身的靈活性，實(shí)際上，即使經(jīng)濟(jì)政策量化目標(biāo)規(guī)定得再科學(xué)，也總會(huì)有超過者和不及者，因此應(yīng)結(jié)合具體情況靈活執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策。所以，經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化經(jīng)濟(jì)政策而曲解經(jīng)濟(jì)政策所導(dǎo)致的執(zhí)行中的教條主義。

4.經(jīng)濟(jì)政策的適用性。經(jīng)濟(jì)政策是在特定環(huán)境下制定和執(zhí)行的，環(huán)境的變化決定了經(jīng)濟(jì)政策的周期，一旦超出這個(gè)界限，經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果就會(huì)失去，經(jīng)濟(jì)政策就變得不適用了，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整、終止或被新的經(jīng)濟(jì)政策所取代。經(jīng)濟(jì)政策在執(zhí)行過程中也需要適時(shí)調(diào)整，調(diào)整不僅能保證經(jīng)濟(jì)政策本身的正確性，還能保證經(jīng)濟(jì)政策的有序運(yùn)行。因而對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的實(shí)際效果進(jìn)行分析研究，是經(jīng)濟(jì)政策方案不斷完善的重要途徑。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)已取得長(zhǎng)足發(fā)展，但一些改革初期制定的經(jīng)濟(jì)政策如果沒有進(jìn)行及時(shí)完善或調(diào)整，這些經(jīng)濟(jì)政策就變得不適用了。

5.經(jīng)濟(jì)政策的可操作性。任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策最終總是要貫徹實(shí)施的，可操作性成了影響和制約經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的重要因素。在科技與信息突飛猛進(jìn)的現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)政策所要處理的社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的可操作性要求向深化、細(xì)化的方向發(fā)展。因此，如果經(jīng)濟(jì)政策缺乏可操作性，必然會(huì)影響和阻礙經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果。經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的可操作性障礙主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)政策精神難以理解，難以領(lǐng)會(huì)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行者要么憑經(jīng)驗(yàn)主觀片面地理解和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策，要么對(duì)經(jīng)濟(jì)政策作僵化的理解；二是經(jīng)濟(jì)政策只強(qiáng)調(diào)原則，缺乏具體可行的措施，使經(jīng)濟(jì)政策難以貫徹落實(shí)；三是經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的專業(yè)性、技術(shù)性要求高，使經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行者對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策不能有效的貫徹執(zhí)行，從而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程中的南轅北轍。

6.經(jīng)濟(jì)政策的績(jī)效性。經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果不僅要進(jìn)行定性分析，而且需要用績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行定量反映。經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果的定量指標(biāo)，主要反映經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果的好壞，如給社會(huì)帶來就業(yè)人數(shù)的多少，給廣大群眾帶來實(shí)惠的多少，對(duì)自然環(huán)境的改善程度，帶來稅收規(guī)模增幅的大小，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的快慢等指標(biāo)。因此，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)體系框架應(yīng)包括：經(jīng)濟(jì)政策性功能發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)政策性職能的履行情況；促進(jìn)貫徹執(zhí)行國(guó)家重大戰(zhàn)略、方針的情況；經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的合理性和有效性情況；經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中存在的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患情況；經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中的違法違規(guī)與管理不規(guī)范的情況；制約經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的體制、機(jī)制和制度情況；經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的可持續(xù)情況。這些內(nèi)容基本上涵蓋了對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果的合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、風(fēng)險(xiǎn)性、安全性、可持續(xù)性等要素的評(píng)價(jià)。

三、實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的意義和作用

維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是政府審計(jì)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。[3]因此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策的制定、執(zhí)行和完善，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1.完善經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的反饋機(jī)制，促成制定科學(xué)的經(jīng)濟(jì)政策。經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的目標(biāo)是：對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程和政策執(zhí)行的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行綜合判斷與評(píng)價(jià)，并把判斷與評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行必要的調(diào)整和修正的依據(jù)。因此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)政策決策者之間必須建立起順暢的交流和反饋機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果的審計(jì)結(jié)果作用于經(jīng)濟(jì)政策本身，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能，促成經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)制定和進(jìn)一步完善，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果的分析，掌握相關(guān)信息資料，發(fā)現(xiàn)政策層面的缺失，為政府決策者提供翔實(shí)可靠的依據(jù)，督促政府決策者建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高、社會(huì)保障進(jìn)步等方面的制度、機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)所掌握的各種信息，把它們及時(shí)反饋給政府經(jīng)濟(jì)決策層，促使他們?cè)谥贫ǔ绦蛏细油晟坪统浞?，提高?jīng)濟(jì)政策的科學(xué)性。

2.完善經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的過程，更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的關(guān)鍵，同時(shí)經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行也是檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)政策方案正確與否的有效方式。[4]政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行后的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比和分析，以檢查經(jīng)濟(jì)政策是否得到有效執(zhí)行，以及經(jīng)濟(jì)政策的功能和作用的實(shí)現(xiàn)程度。目前我國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，就必須充分重視政策的有效執(zhí)行。只有有效執(zhí)行了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，才能減少經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，避免由此所引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，一是突出重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的針對(duì)性；二是務(wù)求實(shí)效，提升監(jiān)督經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的有效性；三是多級(jí)聯(lián)動(dòng)，拓展監(jiān)督經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的覆蓋面。國(guó)家審計(jì)署應(yīng)推動(dòng)省、市、區(qū)縣政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，并對(duì)審計(jì)情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，保證對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況監(jiān)督工作不留死角。

3.完善經(jīng)濟(jì)利益糾偏機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策的不斷完善。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，對(duì)已實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策也需要適時(shí)調(diào)整，調(diào)整不僅能保證經(jīng)濟(jì)政策本身的正確性，還能保證經(jīng)濟(jì)政策的有序運(yùn)行，并保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，一是堅(jiān)決糾正經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的不正之風(fēng)。認(rèn)真查處經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行領(lǐng)域中的違紀(jì)違法問題，促進(jìn)建立經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行有效、監(jiān)督有力的模式。二是推進(jìn)營(yíng)造經(jīng)濟(jì)政策有效執(zhí)行的良好風(fēng)氣。選擇與經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行密切相關(guān)，擁有審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)服務(wù)行業(yè)開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果評(píng)議活動(dòng)，認(rèn)真治理以各種名義阻礙經(jīng)濟(jì)政策有效執(zhí)行的行為。三是以經(jīng)濟(jì)政策公開促進(jìn)效率提升。把與群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策作為公開的重點(diǎn)，提高經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的透明度。近兩年來，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)涉及重大抗震救災(zāi)、應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策等進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，針對(duì)存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，并提出改進(jìn)政策措施的建議，受到中央政府的高度重視，使相關(guān)政策、措施得到及時(shí)修訂和完善。

4.完善經(jīng)濟(jì)政策效能保障機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策的績(jī)效提高。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行，是政府審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有效手段，并確保經(jīng)濟(jì)政策及時(shí)有效執(zhí)行轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。由于政府審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性較強(qiáng)，受各種利益集團(tuán)干擾較少，因此政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過開展較為靈活、覆蓋面較廣的專項(xiàng)審計(jì)，客觀分析經(jīng)濟(jì)政策在執(zhí)行中的問題，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的績(jī)效；同時(shí)運(yùn)用審計(jì)公告、審計(jì)信息、審計(jì)報(bào)告等反饋機(jī)制，向政府決策者反饋執(zhí)行結(jié)果，提出意見或建議，有利于政府決策者及時(shí)解決執(zhí)行不合理、管理不到位、政策績(jī)效低下等問題。相對(duì)其他監(jiān)督而言，政府審計(jì)機(jī)關(guān)深入第一線、分析數(shù)據(jù)、掌握實(shí)際情況、建言方便等優(yōu)勢(shì)更為綜合，在提升經(jīng)濟(jì)政策績(jī)效方面能發(fā)揮更大的作用。

5.完善權(quán)力問責(zé)機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的剛性。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)違反國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的行為，查辦在經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程中的弄虛作假、鋪張浪費(fèi)、受賄索賄等行為。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，促進(jìn)完善權(quán)力問責(zé)追究機(jī)制，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供有力保障。一是積極運(yùn)用網(wǎng)上監(jiān)控系統(tǒng)。對(duì)各級(jí)、各部門經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效率、服務(wù)質(zhì)量、廉潔程度進(jìn)行電子監(jiān)督、系統(tǒng)綜合考核，并向社會(huì)公開經(jīng)濟(jì)政策績(jī)效量化測(cè)評(píng)結(jié)果。二是推進(jìn)實(shí)施問責(zé)追究制度。應(yīng)制定和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度，明確對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行不力，公共資金使用不當(dāng)和投資項(xiàng)目出現(xiàn)重大失誤，以及發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的行為，堅(jiān)決實(shí)行問責(zé)追究機(jī)制，嚴(yán)肅追究責(zé)任，提升經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的剛性。

四、完善經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的建議

對(duì)于我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)而言，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)目前還是一個(gè)全新的領(lǐng)域。當(dāng)前，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，需要從以下幾方面入手：

1.理論研究與審計(jì)實(shí)踐相結(jié)合，加快經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)理論的研究。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)實(shí)務(wù)還處在起步階段，理論研究者和政府審計(jì)人員對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)尚未引起足夠的重視，沒有充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)對(duì)于完善經(jīng)濟(jì)政策的重要意義，在審計(jì)理論、技術(shù)和方法上也沒有建立起一套完善的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的理論體系。[5]現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)理論、技術(shù)和方法研究，大多是借鑒西方國(guó)家的審計(jì)理論成果，或隱含于審計(jì)調(diào)查、績(jī)效評(píng)估當(dāng)中，具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)理論、技術(shù)和方法還有待建立?；诖?，我們要充分發(fā)揮政府審計(jì)機(jī)關(guān)、科研院所和高等院校的優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)理論和方法，選擇事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的重大、基礎(chǔ)性課題進(jìn)行研究，盡快取得較為成熟的、符合我國(guó)國(guó)情的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)研究成果。

2.人才引進(jìn)與培訓(xùn)學(xué)習(xí)相結(jié)合，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)在國(guó)外已發(fā)展成為一門較為成熟的學(xué)科，所以，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)不是一種簡(jiǎn)單的審計(jì)方法或是審計(jì)思路，而是一門需要掌握相關(guān)專業(yè)知識(shí)才能有效進(jìn)行的全新工作。而我國(guó)目前的政府審計(jì)人員還缺乏這些知識(shí)和技能，因而在經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)估指標(biāo)的確定、審計(jì)方法、審計(jì)模式等方面還存在許多問題，影響了經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的科學(xué)性和有效性。經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是宏觀與微觀相結(jié)合的審計(jì)，理論性、政策性、專業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，審計(jì)程序與方法更加復(fù)雜，政府審計(jì)人員除需要具備傳統(tǒng)審計(jì)專業(yè)知識(shí)和技能外，還應(yīng)通曉和掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、管理學(xué)、系統(tǒng)工程、生態(tài)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多方面的專業(yè)知識(shí)和技能。高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)要求政府審計(jì)人員能夠深刻地理解經(jīng)濟(jì)政策意圖，并有能力運(yùn)用各種專業(yè)知識(shí)和技能掌握經(jīng)濟(jì)政策效果，以對(duì)其做出深刻而符合實(shí)際的判斷和評(píng)價(jià)。因此，開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，就要注重引進(jìn)和聘用相關(guān)領(lǐng)域的專家型人才，優(yōu)化審計(jì)資源配置，以保證經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)工作的順利開展。此外，還要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有政府審計(jì)人員的培訓(xùn)。通過開展專業(yè)培訓(xùn)和成果交流等形式，幫助政府審計(jì)人員開闊視野，掌握經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的基本理論、基本方法和基本技能。

3.經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與完善法規(guī)相結(jié)合，健全經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的法規(guī)體系。近年來，我國(guó)政府審計(jì)所依據(jù)的法律、法規(guī)不斷完善，但還沒有經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)方面的專門法規(guī)。建立和完善經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)法規(guī)體系，既是對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)工作的規(guī)范，也是深化和拓寬經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的保證。我們應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)的相關(guān)準(zhǔn)則，制定出比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)法規(guī)，使經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)有法可依，有章可循。從各國(guó)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的發(fā)展來看，凡是經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)開展得比較好的國(guó)家，都較早地制定和頒布了相關(guān)規(guī)范及法案。[6]因此，我國(guó)應(yīng)盡快制定出一整套經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的法規(guī)體系，這是開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的前提條件。

4.數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合，構(gòu)建科學(xué)的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)指標(biāo)體系。目前，在經(jīng)濟(jì)政策審計(jì)調(diào)查中運(yùn)用的手段和方法大都局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析，而對(duì)環(huán)境、生態(tài)、人文等因素的評(píng)價(jià)至今尚未有行之有效的評(píng)估方法。如果經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)中無法對(duì)各種相關(guān)因素進(jìn)行精確的定性和定量分析，只能去繁就簡(jiǎn)地使用價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)取代事實(shí)分析，那么就很難做到審計(jì)的公正性和科學(xué)性。因此，我們實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，既要為經(jīng)濟(jì)政策制定和執(zhí)行提供參考和預(yù)警，又要為社會(huì)公眾所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)政策事項(xiàng)提供獨(dú)立的審計(jì)意見。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)反映經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的意圖，為經(jīng)濟(jì)政策績(jī)效提供綜合的量度。一般來說，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三個(gè)角度來構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以基本滿足經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)的需要。

5.更新理念與提高效率相結(jié)合，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)的程序和方法。開展經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)，在審計(jì)前應(yīng)對(duì)政策進(jìn)行全方位了解和深刻理解。梳理政策、明晰背景、分清職能是開展經(jīng)

濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)前應(yīng)掌握的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的成敗。應(yīng)建立“金字塔”型的組織模式，項(xiàng)目的審計(jì)組長(zhǎng)位于“塔尖”，始終把握好宏觀角度；審計(jì)組中堅(jiān)力量位于“塔中”，上下銜接，分塊布置任務(wù)和把關(guān)質(zhì)量；其余審計(jì)人員位于“塔基”，完成基礎(chǔ)性的審計(jì)任務(wù)。應(yīng)充分利用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)和問卷調(diào)查等技術(shù)手段，可以極大提升審計(jì)工作效率和質(zhì)量。在分析資料、提煉建議等環(huán)節(jié)上，運(yùn)用科學(xué)的方法和專業(yè)理論知識(shí)，進(jìn)行“去粗取精、去偽存真”，這樣才能產(chǎn)生高質(zhì)量的審計(jì)建議，使審計(jì)成果對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行、完善、調(diào)整發(fā)揮積極的作用。

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