譚德凡

(湖南工學(xué)院，湖南 衡陽421002)

論構(gòu)建食品安全監(jiān)督管理體制的核心要素

譚德凡

(湖南工學(xué)院，湖南 衡陽421002)

食品安全監(jiān)督管理體制不僅是食品安全監(jiān)督管理的組織保證，也是預(yù)防食品污染的有效手段。從多元規(guī)制的角度出發(fā)對(duì)食品安全監(jiān)督管理進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，要求對(duì)食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行整合與創(chuàng)新，建構(gòu)以食品安全行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配和職能協(xié)調(diào)等為核心要素的政府食品安全監(jiān)督管理體制，提升以社會(huì)性組織的發(fā)展壯大、消費(fèi)者權(quán)利的切實(shí)維護(hù)和廣泛的公眾參與為基石的社會(huì)性監(jiān)管力量。

食品安全;監(jiān)督管理體制;要素

一 食品安全監(jiān)管多元規(guī)制模式——對(duì)食品安全監(jiān)督管理的再認(rèn)識(shí)

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于食品安全監(jiān)督管理的概念仍未有一致的看法。有學(xué)者認(rèn)為，食品安全監(jiān)管是一種新興的政府監(jiān)管形式，是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為。其監(jiān)管主體通常是行政機(jī)關(guān)，監(jiān)管活動(dòng)是在法律基礎(chǔ)上的對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的干預(yù)和控制［1］。有學(xué)者認(rèn)為，食品安全監(jiān)管是指政府為了保證食品的安全性要求，以治理市場(chǎng)失靈為已任，以法律為依據(jù)，以大量頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對(duì)相關(guān)的各種微觀經(jīng)濟(jì)主體所進(jìn)行的一系列的監(jiān)督、管理活動(dòng)［2］。還有學(xué)者認(rèn)為，政府食品安全管制是指政府為了保障食品的安全，以法律為依據(jù)，通過制定規(guī)章制度、設(shè)定許可審批、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)等路徑，對(duì)食品相關(guān)企業(yè)和個(gè)體所進(jìn)行的一系列監(jiān)督、控制、管理活動(dòng)［3］?？傮w上，上述的研究為我們了解食品安全監(jiān)督管理提供了基本框架，在一定角度、一定程度上概括了食品安全監(jiān)督管理的一些特點(diǎn)和要素。但這些觀點(diǎn)將食品安全監(jiān)管囿于國(guó)家與政府監(jiān)督管理層面，也存在視野狹窄的局限。

眾所周知，監(jiān)督有廣義和狹義之分，按照監(jiān)督主體的不同可以分為國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督2大系統(tǒng)。所謂國(guó)家監(jiān)督，是指由國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督，又可分為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督;所謂社會(huì)監(jiān)督，是由國(guó)家機(jī)關(guān)以外的其他社會(huì)關(guān)系主體所實(shí)施的監(jiān)督，又可分為政治或社會(huì)性組織的監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和公民的直接監(jiān)督［4］。

在食品安全法領(lǐng)域，國(guó)家監(jiān)督的必要性和迫切性源自于食品安全法律規(guī)制過程中產(chǎn)生的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。所謂“市場(chǎng)失靈”是指價(jià)格機(jī)制在某些領(lǐng)域不能起作用或不能起有效作用的情況。導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的原因主要有:壟斷的存在、不對(duì)稱信息、外部性以及公共產(chǎn)品生產(chǎn)。市場(chǎng)失靈會(huì)使市場(chǎng)在某種情況下不能夠提供符合社會(huì)效率條件的商品或勞務(wù)［5］。由于食品安全質(zhì)量特性，食品市場(chǎng)買賣雙方對(duì)于食品安全信息的掌握程度是不一致的。食品生產(chǎn)者、加工者、銷售者處于信息富集的一方，他們比普通消費(fèi)者對(duì)食品的農(nóng)藥殘留、微生物污染等相關(guān)安全性信息了解的更多也更全面。在市場(chǎng)利益最大化原則的驅(qū)動(dòng)下，擁有信息優(yōu)勢(shì)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)自覺不自覺地利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，提供虛假、遺漏、過時(shí)或誤導(dǎo)的信息，甚至采取不道德的手段生產(chǎn)，將那些假冒偽劣產(chǎn)品銷售給顧客。而對(duì)處于食品安全信息劣勢(shì)地位的消費(fèi)者而言，由于沒有辦法具體了解食品安全信息，因此，在做出食品選擇時(shí)很難正確判斷。這樣就可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制失靈，以致出現(xiàn)低質(zhì)劣質(zhì)食品驅(qū)逐高質(zhì)優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致食品市場(chǎng)秩序混亂。在這種情況下，要謀求食品安全問題的真正解決，政府不能放任市場(chǎng)，不能只是間接干預(yù)，而應(yīng)該更加積極廣泛、深入和直接的干預(yù)。正如薩繆爾森所言，為什么市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)家仍然需要依賴政府的干預(yù)?有2個(gè)原因:首先，當(dāng)存在污染、其他外部性和不完全競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，現(xiàn)實(shí)世界在許多情況下很難實(shí)現(xiàn)效率;其次，競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的結(jié)果即使是有效率的，也可能不是社會(huì)想要或所能接受的那種［6］。

然而，國(guó)家監(jiān)督并不完美，政府的行為也不是萬能的，也可能產(chǎn)生“政府規(guī)制失靈”的現(xiàn)象。所謂政府規(guī)制失靈是指政府規(guī)制未能達(dá)到提高市場(chǎng)活力和維護(hù)社會(huì)公正的預(yù)期目的或?qū)ι鐣?huì)造成了負(fù)面影響。政府規(guī)制失靈主要緣自2方面原因:一是政府管得過多，二是監(jiān)管執(zhí)行不力。由于政府自身管理中存在的缺陷、監(jiān)管措施不當(dāng)以及監(jiān)管執(zhí)行上的偏差，規(guī)制常常不能很好地發(fā)揮作用，甚至導(dǎo)致市場(chǎng)化的失?。?］。目前我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育很不充分，表現(xiàn)為市場(chǎng)主體發(fā)育不良、現(xiàn)代企業(yè)組織不發(fā)達(dá)、市場(chǎng)體系不健全、價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善，政府退出后，市場(chǎng)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用。與此同時(shí)，由于政府功能定位不當(dāng)，對(duì)于市場(chǎng)不能有效調(diào)節(jié)，本應(yīng)通過政府規(guī)制來調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府規(guī)制沒能及時(shí)跟進(jìn)［8］。在這種情況下，除了尋求市場(chǎng)自身力量的調(diào)節(jié)和政府的監(jiān)督管理外，還需要第三方力量來補(bǔ)足兩者之缺，也就是社會(huì)組織和公民的監(jiān)管，只有三者的有機(jī)結(jié)合、綜合運(yùn)用才能形成層次分明、規(guī)制有序的食品安全監(jiān)督管理體制，也才能形成國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督互相依存、相輔相成，多元互動(dòng)的法制監(jiān)督格局。以此為認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，有必要在重視行政部門監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，拓寬食品安全監(jiān)督管理的視域，從食品安全監(jiān)管多元規(guī)制層面探討構(gòu)建食品安全政府監(jiān)督管理體制與食品安全社會(huì)監(jiān)管體制的核心要素。

二 食品安全政府監(jiān)管體制構(gòu)建的核心要素

政府食品安全監(jiān)督管理體制是政府行政管理體制重要的組成部分，它主要由相關(guān)的食品安全法律制度所規(guī)范和調(diào)整，是食品安全保障方面的行政管理活動(dòng)賴以進(jìn)行的制度框架，是各種食品安全行政制度綜合作用的表現(xiàn)。政府食品安全監(jiān)督管理體制包括各種食品安全行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相互關(guān)系，各種食品安全行政管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限劃分及其運(yùn)行機(jī)制，以及協(xié)調(diào)食品安全行政管理事務(wù)中有關(guān)權(quán)力、責(zé)任、相互關(guān)系的方式等。

(一)食品安全監(jiān)督管理體制的載體——食品安全行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

政府食品安全監(jiān)督管理體制的核心問題是食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是食品安全方面的行政權(quán)力和行政職能的載體。關(guān)于食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，學(xué)術(shù)界探討的非常多。有學(xué)者對(duì)主要發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行考察，認(rèn)為美國(guó)食品安全監(jiān)管模式屬于集中型分散，聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有3個(gè):農(nóng)業(yè)部(USDA)食品安全檢驗(yàn)局(FSis)、衛(wèi)生和人類服務(wù)部(HHS)的食品和藥品管理局(FDA)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)署(EPA)。這3個(gè)核心機(jī)構(gòu)集中了主要的食品安全監(jiān)管權(quán)，承擔(dān)主要監(jiān)管職責(zé)。為協(xié)助3個(gè)主要監(jiān)管部門開展工作，美國(guó)還建立了4個(gè)協(xié)助政府部門。HHS的疾病控制預(yù)防中心(CDC);USDA的農(nóng)業(yè)研究服務(wù)局(ARS)、各州研究、教育和相關(guān)合作機(jī)構(gòu)(CSREES)和經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)局(ERS);動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局(APHIS);商業(yè)部的國(guó)家海事漁業(yè)局(NMFS)。德國(guó)食品安全監(jiān)管模式屬于統(tǒng)一型集中，統(tǒng)一集中監(jiān)管食品安全的機(jī)構(gòu)是德國(guó)消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部(BMVEL)。歐盟食品安全監(jiān)管模式屬于統(tǒng)一型協(xié)調(diào)，歐盟成立了統(tǒng)一的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu):歐盟食品安全管理局，建立了共同體國(guó)家管理體系框架。日本食品安全監(jiān)管模式屬于合并監(jiān)管型:中央食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一委兩省即2003年7月設(shè)立的食品安全委員會(huì)和農(nóng)林水產(chǎn)省及厚生勞動(dòng)省。英國(guó)食品安全監(jiān)管模式屬于雜亂分散型:英國(guó)模式的特點(diǎn)是將立法和執(zhí)法區(qū)分，食品鏈的不同環(huán)節(jié)有不同的監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)的法律不協(xié)調(diào)導(dǎo)致各地區(qū)不協(xié)調(diào)，監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)與其經(jīng)濟(jì)利益存在沖突等［9］。有學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行了比較研究，在此基礎(chǔ)上提出，國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管部門設(shè)置存在顯著差異，具體可分為多部門監(jiān)管模式和單部門監(jiān)管模式。美國(guó)是多部門監(jiān)管模式的代表。美國(guó)聯(lián)邦及各州政府具有食品安全管理職能的機(jī)構(gòu)有20個(gè)之多。加拿大、德國(guó)等是單部門監(jiān)管模式的代表［10］。還有學(xué)者認(rèn)為，從監(jiān)管主體數(shù)量和權(quán)力配置的角度，可以把食品安全監(jiān)管劃分為多部門聯(lián)合監(jiān)管模式和獨(dú)立監(jiān)管模式。在多部門監(jiān)管模式中，從監(jiān)管主體分工方式的角度，可以劃分為分段監(jiān)管模式和品種監(jiān)管模式。多部門聯(lián)合監(jiān)管模式的代表是美國(guó)。獨(dú)立監(jiān)管模式最典型的是加拿大和英國(guó)。我國(guó)食品安全監(jiān)管主要采取分段監(jiān)管模式。美國(guó)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管的對(duì)象即按品種進(jìn)行分工［11］。

通過以上觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題并沒有一致的看法，無論是集中型分散、統(tǒng)一型集中、合并監(jiān)管，還是多部門聯(lián)合監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管模式都表明食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)于食品安全監(jiān)督管理體制的重要性。我們認(rèn)為，食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以從橫向和縱向2個(gè)方面來看。從橫向來看，機(jī)構(gòu)設(shè)置主要表現(xiàn)為:單一機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管、多部門聯(lián)合監(jiān)管以及多部門聯(lián)合監(jiān)管配合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管。多部門聯(lián)合監(jiān)管又可以根據(jù)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售等環(huán)節(jié)或者食品種類采取分段監(jiān)管模式和品種監(jiān)管模式。從縱向來看，食品安全監(jiān)督管理部門可以依據(jù)級(jí)別進(jìn)行分類，一般為中央食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，兩者在行政上存在隸屬關(guān)系，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

(二)食品安全監(jiān)督管理體制的功能保證——食品安全行政管理機(jī)構(gòu)職權(quán)及權(quán)限劃分

政府食品安全監(jiān)督管理體制關(guān)注的另一重點(diǎn)是食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間食品安全監(jiān)督管理權(quán)限的劃分。食品安全監(jiān)督管理行政權(quán)力的劃分決定食品安全監(jiān)督管理的行政職能配置。而行政職能的配置又能在一定程度上決定食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式。研究食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間食品安全監(jiān)督管理權(quán)限的劃分主要包括2個(gè)方面:一是食品安全監(jiān)督管理權(quán)限，也就是食品安全監(jiān)督管理權(quán)力包含哪些內(nèi)容，這些內(nèi)容一般都是通過立法的方式以國(guó)家法律法規(guī)的形式具體規(guī)定;二是食品安全監(jiān)督管理權(quán)是如何分配到食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)上的，他們之間的關(guān)系如何。一般而言，單一機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管不存在食品安全監(jiān)督管理權(quán)限劃分問題，多部門聯(lián)合監(jiān)管則存在處理各部門之間的關(guān)系以及部門之間協(xié)調(diào)問題。

依據(jù)我國(guó)的體制，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。衛(wèi)生行政部門實(shí)質(zhì)上起到了統(tǒng)一監(jiān)督管理和主要管理的作用。而其他的部門則實(shí)行食品安全分段監(jiān)管的體制。兩者之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，在行政執(zhí)法上都是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使行政執(zhí)法權(quán)，其法律地位是平等的，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而只是食品安全監(jiān)督管理的分工不同，即監(jiān)督管理的對(duì)象和范圍有差異，但都是屬于食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在保障食品安全的目標(biāo)和性質(zhì)上是一致的。

(三)食品安全監(jiān)督管理體制的和諧性要求——食品安全行政管理的職能沖突與協(xié)調(diào)

多部門聯(lián)合監(jiān)管必然存在條塊分割與相互沖突，因此有必要對(duì)這些部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的權(quán)力一般歸屬于更高一層次的行政機(jī)構(gòu)，如在我國(guó)，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)。日本也設(shè)立了食品安全委員會(huì)，并在《食品安全基本法》中指出，為保證食品的安全性，在食品流通的各個(gè)階段都須采取相應(yīng)的措施的同時(shí)，各相關(guān)行政機(jī)關(guān)須加強(qiáng)溝通，做到信息共享。總體而言，食品安全監(jiān)督管理體制的實(shí)質(zhì)在于解決食品安全監(jiān)督管理的模式問題，其中最主要的就是建立一個(gè)協(xié)調(diào)、和諧的層次結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一體，并解決好各個(gè)層次結(jié)構(gòu)和各種職能結(jié)構(gòu)之間的職責(zé)和權(quán)限劃分問題。通俗的說，就是要建立起食品安全監(jiān)督管理的“條條”和“塊塊”之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，即把“條條”和“塊塊”組成一個(gè)有機(jī)的整體，使整個(gè)食品安全監(jiān)督管理達(dá)到科學(xué)、合理、精干和適應(yīng)食品安全監(jiān)督保護(hù)工作的需要，從而實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)督管理的基本任務(wù)。

我國(guó)《食品安全法》出臺(tái)前后，學(xué)術(shù)界對(duì)于食品安全監(jiān)管體制的關(guān)注非常多，很多學(xué)者提出了重構(gòu)我國(guó)食品安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)想，這些設(shè)想部分已經(jīng)體現(xiàn)在《食品安全法》中，如食品安全委會(huì)會(huì)的設(shè)置。我們認(rèn)為，機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及食品安全監(jiān)督管理權(quán)力的分配本身并沒有絕對(duì)好壞、優(yōu)劣之分。即使再合理的制度設(shè)計(jì)在遇到實(shí)際情況時(shí)難免也會(huì)走樣或者與制度設(shè)計(jì)者的初衷背離。進(jìn)行這些設(shè)想不能單純借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而應(yīng)該從影響食品安全監(jiān)督管理法律制度發(fā)展的要素著手，綜合考慮國(guó)家的民主政治文化、法治發(fā)展程度、歷史傳統(tǒng)和全球化的影響。應(yīng)該實(shí)事求是、腳踏實(shí)地，以我國(guó)的國(guó)情為依據(jù)進(jìn)行規(guī)劃，通過實(shí)踐去反饋調(diào)整，最終形成符合我國(guó)實(shí)際情況有中國(guó)特色的食品安全監(jiān)督管理體制。

三 食品安全社會(huì)監(jiān)管體制構(gòu)建的核心要素

在食品安全這一公共領(lǐng)域，政府作為社會(huì)公共利益的守護(hù)者，面對(duì)“市場(chǎng)失靈”的情況必然要運(yùn)用在立法、執(zhí)法、法律救濟(jì)、法律監(jiān)督等方面具有的天然的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行監(jiān)督管理，這是政府的法定的職責(zé)之一。但是政府對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，需要巨大的運(yùn)行成本并且仍然可能導(dǎo)致“政府規(guī)制失靈”的現(xiàn)象。在這種情況下，需要尋求社會(huì)性監(jiān)督力量以彌補(bǔ)公共權(quán)力監(jiān)督之不足。所謂食品安全社會(huì)性監(jiān)管模式是一種整合政府資源、社會(huì)資源、個(gè)人資源的綜合性監(jiān)管模式，它是以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，以社會(huì)中間層監(jiān)管為主體，以市場(chǎng)監(jiān)管為基礎(chǔ)，合理配置食品安全監(jiān)管的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)制度供給和需求的相對(duì)均衡，以降低社會(huì)監(jiān)管成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化、可持續(xù)性化的一種監(jiān)管模式［12］。食品安全監(jiān)督管理的發(fā)展趨勢(shì)表明，未來的食品安全監(jiān)督管理是將“以政府組織為主體的行政調(diào)整機(jī)制”、“以營(yíng)利性的企業(yè)組織為主體的市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制”和“以非政府非營(yíng)利組織為主體的社會(huì)調(diào)整機(jī)制”結(jié)合起來的嶄新模式。

(一)社會(huì)監(jiān)管的組織基礎(chǔ)——社會(huì)性組織的發(fā)展壯大

食品安全社會(huì)性監(jiān)督管理的前提條件是保障和促進(jìn)社會(huì)性組織的發(fā)展?！吧鐣?huì)性組織作為政府和社會(huì)信息溝通、對(duì)話、合作的橋梁和紐帶，可以有效地平衡協(xié)調(diào)政府和社會(huì)的關(guān)系，降低政府制度創(chuàng)新的成本、政策制定的風(fēng)險(xiǎn)、政策執(zhí)行的成本，制度化的參與政府食品安全等公共政策的制定;作為一個(gè)社會(huì)組織，可以參與食品安全監(jiān)管公共產(chǎn)品的供給，由于它供給公共產(chǎn)品的針對(duì)性強(qiáng)、成本低、效率高等優(yōu)點(diǎn)，能夠高效地滿足社會(huì)的差異化需求，并和政府公共產(chǎn)品的供給形成競(jìng)爭(zhēng)，增加政府公共產(chǎn)品創(chuàng)新的動(dòng)力，提高政府公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和價(jià)格;作為一個(gè)社會(huì)自組織體，通過公民的結(jié)社權(quán)實(shí)現(xiàn)公民的組織化生活，而組織化生活有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的整合和導(dǎo)向，并通過組織文化的培育來導(dǎo)引公民的行為，培育公民的社會(huì)公共意識(shí)，使公民主動(dòng)參與到食品安全監(jiān)管等公共活動(dòng)中來，塑造對(duì)食品安全監(jiān)管的社會(huì)環(huán)境和氛圍?！保?3］

目前，我國(guó)已建立了一批社會(huì)監(jiān)管部門，涉及食品藥品、環(huán)保、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫和安全生產(chǎn)等領(lǐng)域。在食品安全方面的主要社會(huì)性組織包括:食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)、食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全的信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全的信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)等。由于整個(gè)社會(huì)性規(guī)制還處于發(fā)展階段，這些組織在我國(guó)還不是很發(fā)達(dá)，在政策設(shè)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、手段運(yùn)用和程序保障等方面都存在嚴(yán)重不足，需要在“監(jiān)管專業(yè)、程序透明、地位獨(dú)立和責(zé)權(quán)明確”等問題上有所提升。未來，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)社會(huì)型組織的需求將越來越強(qiáng)烈，有必要提高社會(huì)中間層主體的法律地位，建立體系完整的社會(huì)中間層組織，形成社會(huì)性監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，賦予其應(yīng)有的食品安全管理權(quán)限，使他們能客觀地做出判斷，獨(dú)立地開展活動(dòng)，形成一支具有專業(yè)性、權(quán)威性、公正性的社會(huì)管理力量。

(二)社會(huì)監(jiān)管的權(quán)利保障——消費(fèi)者利益保障機(jī)制的建立

社會(huì)監(jiān)管發(fā)揮作用的另一重要因素在于權(quán)利的確認(rèn)與維護(hù)，即通過法律手段保障和維護(hù)消費(fèi)者的基本權(quán)利，包括知情權(quán)、依法求償權(quán)等等。所謂知情權(quán)(right to know)亦稱了解權(quán)，是指公眾知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。在食品安全法領(lǐng)域，確立和維護(hù)公眾知情權(quán)本是應(yīng)有之意，因?yàn)橄M(fèi)者對(duì)供應(yīng)食品的安全和質(zhì)量的信任，取決于他們對(duì)食品控制的運(yùn)轉(zhuǎn)及活動(dòng)的公正性和有效性的了解程度［14］，也因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)交流是食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容，而風(fēng)險(xiǎn)交流的過程就是公眾知情、參與的過程，因此，對(duì)公眾知情權(quán)的保護(hù)是食品安全法律法規(guī)的重要內(nèi)容。同時(shí)，無救濟(jì)即無權(quán)利。食品安全訴訟是公眾參與食品安全管理的一種重要方式，特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行立法規(guī)定的職責(zé)或從事違法行政行為時(shí)提起行政訴訟，往往比批評(píng)、建議、申訴、抗議、游行、示威更加有力。實(shí)踐證明，有關(guān)行政管理部門及其工作人員可能由于某種原因而實(shí)施不當(dāng)、違法的行為，這時(shí)如果沒有公眾以第三者的名義出來抵制，這種違法行為很可能暢通無阻。另外，當(dāng)單位或者個(gè)人實(shí)施違法行為、造成損害時(shí)，如果沒有公眾提出訴訟，實(shí)行“不告不理原則”的政府或法院很難主動(dòng)進(jìn)行干涉。

(三)社會(huì)監(jiān)管的運(yùn)行制度——廣泛的公眾參與形式

食品安全社會(huì)性監(jiān)督管理還要求在知情的前提下尋求公眾參與的途徑與方法?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》認(rèn)為，在有關(guān)政治的理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究中，參與都是一個(gè)核心的概念，它在對(duì)于政府的分析中具有特別重要的作用。馬克·凱恩(Mark．E．Kann)也指出:“人民和權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該聯(lián)合起來共同作出那些影響公共生活的共有決定。人民應(yīng)該一起參加鑒定那些規(guī)定公共利益的目標(biāo)和價(jià)值的過程;用通過政治的和社會(huì)的組織行使他們集體的權(quán)力以保障公共利益。這種民主是一種思想，即人民在鑒定和爭(zhēng)取公共利益方面應(yīng)該有平等的自由和平等的影響力?！币虼?，通過公民參與在民主機(jī)制所起的作用可以理解消費(fèi)者參與對(duì)于政府切實(shí)履行食品安全職能的促進(jìn)和推動(dòng)作用的重要性［15］。在我國(guó)，社會(huì)團(tuán)體參與食品安全管理也有法律依據(jù)，按照《食品安全法》第八條的規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。未來，我國(guó)還應(yīng)該繼續(xù)探索公眾參與食品安全監(jiān)督管理的途徑和方法，通過聽證會(huì)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的公眾參與程序設(shè)計(jì)等方式充分實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，以切實(shí)保障社會(huì)性監(jiān)督管理的作用。

［1］袁 賀．食品安全監(jiān)管制度研究［D］．長(zhǎng)春:吉林大學(xué)，2008．

［2］李佳芮．我國(guó)政府食品安全監(jiān)管職能研究［D］．長(zhǎng)春:東北師范大學(xué)，2007．

［3］來 凌．我國(guó)政府食品安全管制研究［D］．上海:華東師范大學(xué)，2008．

［4］張文顯．法理學(xué)［M］．北京:高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999．

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［6］薩繆爾森．西方經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2003．

［7］姚永玲．城市管理學(xué)［M］．北京:北京師范大學(xué)出版社，2008．

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［10］陳文?。畤?guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管模式比較研究［J］．科技創(chuàng)業(yè)月刊，2009(3):53．

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［14］張 濤．食品安全法律規(guī)制研究［M］．廈門:廈門大學(xué)出版社，2006．

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F203

A

1674－5884(2011)08－0155－04

2011－05－12

2007年度湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(07YBB011)

譚德凡(1964－)，男，湖南益陽人，副教授，主要從事法學(xué)理論研究。

(責(zé)任編校 晏小敏)