孔志峰

（農(nóng)銀金融租賃有限公司，北京 100022）

一、引言

2011年4月21至22日，財(cái)政部在廣東召開(kāi)了第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議，財(cái)政部黨組副書記、副部長(zhǎng)廖曉軍在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，下一步全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理的成功經(jīng)驗(yàn)，按照我國(guó)加強(qiáng)政府績(jī)效管理的要求，不斷完善公共財(cái)政體制機(jī)制，強(qiáng)化部門支出責(zé)任和效率，逐步建立以績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理體系，以改進(jìn)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，控制節(jié)約成本，努力提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。7月5日，財(cái)政部又以財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)文件，頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，更具體地明確了推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)思想和原則，并提出了包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等覆蓋整個(gè)預(yù)算過(guò)程的管理要求。

財(cái)政部提出預(yù)算績(jī)效管理改革這一概念，是在全面總結(jié)近年來(lái)各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)部門深化預(yù)算管理改革、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效制度建設(shè)、開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)、構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系、探索評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面積極探索和有益嘗試基礎(chǔ)上提出來(lái)的。可以說(shuō)，這一概念，是對(duì)前階段績(jī)效預(yù)算改革的有效揚(yáng)棄。

自2003年財(cái)政部提出績(jī)效預(yù)算改革這一概念以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾年的探索，實(shí)際上形成了兩條完全不同的技術(shù)路線。一是從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)入手，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，來(lái)強(qiáng)化預(yù)算的激勵(lì)約束機(jī)制；二是從參與式預(yù)算改革入手，通過(guò)民主參與，提高預(yù)算的激勵(lì)約束機(jī)制。

預(yù)算績(jī)效管理改革，是對(duì)這兩條技術(shù)路線的進(jìn)一步深化和揚(yáng)棄。首先，預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步完善了按照結(jié)果導(dǎo)向的基本原則所開(kāi)展的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的優(yōu)點(diǎn)，又把國(guó)際上績(jī)效預(yù)算的一些常用做法，融入到預(yù)算管理的全過(guò)程之中，從而彌補(bǔ)了原來(lái)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的一些制度缺陷（如僅對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，而無(wú)法評(píng)價(jià)這一項(xiàng)目目標(biāo)存在的必要性，從而使一些政績(jī)工程、形象工程仍然在績(jī)效評(píng)價(jià)的制度下，得以順利通過(guò)），也回避了在我國(guó)全面推進(jìn)績(jī)效預(yù)算所面臨的各種困難（如政府職能的定性化，難以使所有的公共支出，形成量化的績(jī)效目標(biāo)），從而使這項(xiàng)改革成為財(cái)政部門操作起來(lái)比較容易、各用款部門接受起來(lái)比較容易的一項(xiàng)推進(jìn)財(cái)政管理精細(xì)化、科學(xué)化的重大舉措。

其次，預(yù)算績(jī)效管理也充分吸收了參與式預(yù)算改革試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)，從而使預(yù)算績(jī)效管理在程序上更為完善。同時(shí)，又充分借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，用管理的科學(xué)化、規(guī)范化等彌補(bǔ)參與式預(yù)算制度本身的不足，從而使參與式預(yù)算改革的一些內(nèi)容，融入到預(yù)算績(jī)效管理中。

為了更進(jìn)一步理清預(yù)算績(jī)效管理、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、參與式預(yù)算之間的關(guān)系，有必要對(duì)這三項(xiàng)改革的基本特點(diǎn)，作如下簡(jiǎn)要分析。

二、績(jī)效預(yù)算的基本特點(diǎn)

“績(jī)效”兩字，是從國(guó)外引進(jìn)的，其原意是“performance”，其動(dòng)詞的詞根perform有運(yùn)轉(zhuǎn)、工作的意思，轉(zhuǎn)化為名詞performance后，主要的意思是表現(xiàn)的業(yè)績(jī)、功能等意思。把這一單詞翻譯成中文后，就把Performance的動(dòng)詞原義，轉(zhuǎn)化為兩個(gè)概念的組合：績(jī)是指成績(jī)，從預(yù)算管理的角度講，就是預(yù)算安排時(shí)確定的用款目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；效是指效率，即實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的運(yùn)轉(zhuǎn)能力。因此，預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)際上就是一方面強(qiáng)調(diào)預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度最大化，一方面強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金使用效率最佳化的預(yù)算管理模式。

績(jī)效預(yù)算管理是從企業(yè)管理引入到公共領(lǐng)域的。對(duì)它的研究很多，但其最基本的特點(diǎn)，主要是如下三個(gè)方面。

1.堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向的原則?？?jī)效預(yù)算的核心，就是以結(jié)果導(dǎo)向原則指導(dǎo)財(cái)政資金的安排，以結(jié)果導(dǎo)向推進(jìn)使用財(cái)政資金效率效益的提高。這既是績(jī)效預(yù)算改革的基本理念，也是前階段推進(jìn)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則，同樣也是預(yù)算績(jī)效管理改革所堅(jiān)持的基本原則。

2.堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的關(guān)鍵，是解決好財(cái)政分配過(guò)程中，各部門分配結(jié)構(gòu)的合理性。要回答“某個(gè)部門該分配多少錢是合理的”這個(gè)問(wèn)題，就必須效率優(yōu)先。而在解決傳統(tǒng)體制下，政府部門預(yù)算的分配，主要通過(guò)幾上幾下這種政府部門與財(cái)政部門之間的博弈來(lái)解決，這種政府間的討價(jià)還價(jià)機(jī)制，預(yù)算的編制只能考慮公平優(yōu)先。預(yù)算績(jī)效管理制度改革，從某種程度上講，就是要把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的這種優(yōu)勢(shì)引入到目前的部門預(yù)算管理體制中，用效率優(yōu)先替代公平優(yōu)先。

當(dāng)然，所有的財(cái)政管理，都要講究效率與公平并重。因此，預(yù)算績(jī)效管理體制下，除了吸收績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)外，還需要通過(guò)強(qiáng)化政府預(yù)算的激勵(lì)約束機(jī)制，在提高效率的同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)公平。其具體的解決辦法，就是用財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)論，把各部門之間使用財(cái)政資金的效率與效益，統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為可以比較的績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，用這種結(jié)果，來(lái)考核政府各部門的業(yè)績(jī)，并通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算撥款、與部門負(fù)責(zé)人的政績(jī)掛鉤的辦法，形成對(duì)“人”對(duì)“事”的約束機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)公平。

3.堅(jiān)持民主化、科學(xué)化的管理方法。在公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革中，大部分地區(qū)把評(píng)價(jià)工作放在了預(yù)算安排階段。一些地區(qū)在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，廣泛吸收專家意見(jiàn)，在確?？?jī)效評(píng)價(jià)方案（包括績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等）的科學(xué)性外，還利用專家的力量，提高了預(yù)算編制的科學(xué)化程度；廣泛吸收社會(huì)民眾的意見(jiàn)，努力使財(cái)政資金的使用目標(biāo)符合民眾的實(shí)際需求，財(cái)政資金的使用過(guò)程能得到民眾的積極監(jiān)督，財(cái)政資金的社會(huì)效果，能以民眾的滿意度作為主要指標(biāo)，從而提高了預(yù)算編制和執(zhí)行的民主化程度。

而在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中，績(jī)效預(yù)算改革一直是被作為提高政府決策的民主化、科學(xué)化手段提出來(lái)的。1993年美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)枮槭椎膰?guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，以“再造一個(gè)高效益、低支出、負(fù)責(zé)任的政府”為目標(biāo)，向總統(tǒng)提交了一份題為《從繁文縟節(jié)向成果的轉(zhuǎn)變》的報(bào)告，從根除政府官僚主義入手，提出了建立企業(yè)型政府的方案。這個(gè)報(bào)告，一直被認(rèn)為是績(jī)效預(yù)算改革最早的法案。在這個(gè)法案中，績(jī)效預(yù)算作為一個(gè)核心的制度提出來(lái)，改革的重點(diǎn)，就把傳統(tǒng)型政府改造為“把人民放在第一位的政府”：一方面，政府要根據(jù)績(jī)效預(yù)算的原則，按照“顧客至上”原則的形成政府績(jī)效目標(biāo)，并以此作為考核政府的指標(biāo)體系；另一方面，政府充分利用市場(chǎng)化的手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策的民主化；同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)各部門自身的能力，多引導(dǎo)，少干預(yù)，形成多元決策體系，從而確保政府能科學(xué)化地確定資金分配和使用的方向和力度。

三、公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本特點(diǎn)

績(jī)效評(píng)價(jià)，是績(jī)效預(yù)算的一項(xiàng)最基本的工具，無(wú)論是企業(yè)還是政府，整個(gè)績(jī)效預(yù)算管理，都是建立在績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以理解為：它是以提高政府績(jī)效為目的，運(yùn)用特定的指標(biāo)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，采用規(guī)定的方法，用財(cái)政資金使用的結(jié)果和效果對(duì)政府履行職能情況進(jìn)行價(jià)值判斷的一項(xiàng)管理活動(dòng)。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)可以有如下幾個(gè)基本的特點(diǎn)：

1.它是一種政府的內(nèi)控機(jī)制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一種以預(yù)算的約束激勵(lì)機(jī)制為核心，強(qiáng)化政府部門履行職能責(zé)任，提高政府執(zhí)政能力的重要手段。與原來(lái)開(kāi)展的財(cái)政資金投資評(píng)審、內(nèi)部監(jiān)督等機(jī)制不同，原來(lái)財(cái)政對(duì)資金的監(jiān)管，重在合規(guī)性檢查，它要求政府部門資金使用符合規(guī)范的要求，但對(duì)于資金使用與政府目標(biāo)的關(guān)系等，往往注意不夠。而財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，則重在財(cái)政資金在支撐政府履行職能的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算所要求的結(jié)果導(dǎo)向基本原則，并通過(guò)這種激勵(lì)機(jī)制，提高政府的執(zhí)政能力。

2.它體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府部門的要求。績(jī)效預(yù)算管理本身是從企業(yè)管理中引進(jìn)到公共部門中來(lái)的，美國(guó)克林頓總統(tǒng)是績(jī)效預(yù)算改革的重要推動(dòng)者，并成功地使美國(guó)預(yù)算第一次消滅了赤字?？肆诸D總結(jié)在推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革時(shí)，提出了“再造政府”的口號(hào)，并向全美公務(wù)員推薦了奧斯本·蓋布勒的《改革政府》著作，號(hào)召政府部門把私人領(lǐng)域的理念引入公共領(lǐng)域，按照企業(yè)績(jī)效管理的辦法，最終形成“企業(yè)化的政府”。

績(jī)效評(píng)價(jià)也是企業(yè)績(jī)效管理的重要工具手段，在這一工具中，已經(jīng)融入了很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。在績(jī)效評(píng)價(jià)這一工具引入到政府部門后，這些要求同樣發(fā)揮著重要的作用。具體包括：作為被評(píng)價(jià)對(duì)象，政府部門必須按照“權(quán)、責(zé)、利”結(jié)合的原則履行職能，使政府的權(quán)力（掌握的公共資源）與責(zé)任（政府服務(wù)公眾的職能）能夠與其利（財(cái)政安排到該政府部門的資金）相匹配；政府部門必須按照投入產(chǎn)出最大化原則，組織資源配置，把公共資源與私人資源有機(jī)結(jié)合在一起，提高政府部門履行職責(zé)的能力。因此，應(yīng)用公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)這一工具，實(shí)際上是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些理念，融入到政府部門，從而提高政府部門的工作效率與效益。

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的只經(jīng)歷了近二十年時(shí)間，與此同時(shí)的對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的改造，也是從1994年分稅制財(cái)政體制改革（或1998年財(cái)政部提出公共財(cái)政）起步的，時(shí)間非常短。在這期間，經(jīng)常把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為二者是需要按照不同的規(guī)律運(yùn)行的。市場(chǎng)能做的，政府不能參與；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些要求不適合政府部門。這種誤區(qū)，在一定程度上影響了我國(guó)公共領(lǐng)域改革的進(jìn)程，導(dǎo)致了公共經(jīng)濟(jì)的膨脹，影響了政府的效率。通過(guò)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)這一工具，把企業(yè)化管理的理念和方法，引入公共部門，對(duì)于重塑政府部門服務(wù)公眾的理念，提高政府部門履行職責(zé)的能力，有著十分重要的意義。

3.它使政府管理方法發(fā)生了根本性的變化?？?jī)效管理，是當(dāng)前企業(yè)管理最先進(jìn)的理論。它全面吸收了從最原始的科學(xué)管理到現(xiàn)代管理理論中的方式方法，形成了一系列科學(xué)合理的制度框架。這些制度，引進(jìn)到公共部門后，同樣發(fā)揮出重要的力量，從而引導(dǎo)政府管理的方法發(fā)生重大變化。其中，比較核心的包括：一是無(wú)論是財(cái)政部門，還是具體的用款單位，在考慮財(cái)政資金使用目標(biāo)時(shí)，不再局限于財(cái)政或用款單位本身的職能，而必須從整個(gè)公眾的滿意度等多維的視角來(lái)考慮問(wèn)題，以滿足多項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求；二是政府部門的工作目標(biāo)、財(cái)政資金取得成績(jī)、政府部門工作的過(guò)程，以及財(cái)政對(duì)資金管理的方法等，都需要通過(guò)定量的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行考核，從而沖擊了原來(lái)以定性為主的管理方法，促進(jìn)政府部門在管理上走向科學(xué)化。

因此，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是用企業(yè)化管理的方法，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)提高政府履行職能的能力。在評(píng)價(jià)過(guò)程中，財(cái)政通過(guò)預(yù)算資金的激勵(lì)約束機(jī)制，倒逼政府部門按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來(lái)履行職能、規(guī)范工作方式，通過(guò)量化的指標(biāo)，來(lái)避免公共部門的官僚作風(fēng)，從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算中結(jié)果導(dǎo)向、效率優(yōu)先、管理方法民主化科學(xué)化的目標(biāo)。

但是，必須看到，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，僅僅是整個(gè)績(jī)效預(yù)算改革的重要組成部分，它并不是績(jī)效預(yù)算改革的全部。作為一項(xiàng)提高政府部門績(jī)效的工具，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在著很多不足。這些不足，在澳大利亞國(guó)家審計(jì)署2003年就政府提交給議會(huì)的年度績(jī)效報(bào)告提出的意見(jiàn)中，得到了比較全面的反映。澳大利亞國(guó)家審計(jì)署共列舉了如下九方面績(jī)效評(píng)價(jià)的不足一是績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中的定義，通常比較模糊，很難得到公眾認(rèn)可的結(jié)果；二是部門能夠提供比較準(zhǔn)確的績(jī)效信息，但這些信息的資料質(zhì)量和一致性方面，缺乏必需的標(biāo)準(zhǔn)和程序；三是對(duì)于內(nèi)部和外部報(bào)告績(jī)效，許多機(jī)構(gòu)使用不同的體系和程序；四是組成的績(jī)效信息資料經(jīng)常不做出運(yùn)作效率的評(píng)估，也不提供實(shí)際產(chǎn)量的成本效果；五是目標(biāo)和其他基準(zhǔn)化比較沒(méi)有被廣泛使用；六是年度報(bào)告只是提供了描述性績(jī)效，缺乏進(jìn)一步的分析，多數(shù)報(bào)告沒(méi)有論述績(jī)效的不足方面；七是部門在評(píng)價(jià)產(chǎn)出效果或影響質(zhì)量上，存在著技術(shù)上的困難；八是幾乎沒(méi)有得到有關(guān)個(gè)別部門的作用對(duì)政府總體目標(biāo)影響結(jié)果的相關(guān)信息；九是盡管多數(shù)部門納入了評(píng)估范圍，其結(jié)果并不經(jīng)常在年度報(bào)告中予以論述。

除了上述9個(gè)方面的技術(shù)性不足外，績(jī)效評(píng)價(jià)還存在著四個(gè)重大的制度缺陷。一是缺乏對(duì)各部門財(cái)政支出總體效果評(píng)價(jià)的制度設(shè)計(jì)?？?jī)效評(píng)價(jià)只能針對(duì)某一部門的財(cái)政資金情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性，卻無(wú)法進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工具對(duì)預(yù)算的管理能力。二是即使對(duì)一個(gè)部門來(lái)講，由于部門目標(biāo)的多重性，決定了考核部門績(jī)效指標(biāo)體系的繁瑣性。為了更好地實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算，各國(guó)在確定績(jī)效預(yù)算目標(biāo)時(shí)，往往只能從這些指標(biāo)體系中選擇若干個(gè)指標(biāo)，作為考核部門績(jī)效的依據(jù)。由于指標(biāo)的不全面，因此，所謂的績(jī)效結(jié)果，實(shí)際上是一種建立在“以偏蓋全”下的結(jié)果。三是目前實(shí)施績(jī)效預(yù)算或者開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)家，工作的基本點(diǎn)基本上是部門的政策目標(biāo)或項(xiàng)目目標(biāo)，而對(duì)目標(biāo)本身的科學(xué)性、公共性、現(xiàn)實(shí)性等問(wèn)題，缺乏必要的分析。因此，很難判定部門的績(jī)效目標(biāo)，是否符合本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。即使建立在正確的政策目標(biāo)或項(xiàng)目目標(biāo)基礎(chǔ)上的部門績(jī)效指標(biāo)是科學(xué)合理的，由于對(duì)這些目標(biāo)的評(píng)價(jià)工作，主要由本部門自己來(lái)實(shí)現(xiàn)，財(cái)政部門只能在評(píng)價(jià)中起組織與協(xié)調(diào)的作用。由自己給自己的成績(jī)打分，能否合理，是制度所不能解決的。即使一些國(guó)家采取了通過(guò)評(píng)估委員會(huì)或其他專門組織的形式，對(duì)部門的支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，但這些組織對(duì)部門的評(píng)價(jià)依據(jù)，主要地仍來(lái)自于部門。因此，很難保證績(jī)效預(yù)算或者績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)合理。

四、參與式預(yù)算的基本特點(diǎn)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效預(yù)算改革并不是只有一條途徑可走。如果說(shuō)，財(cái)政部推進(jìn)的以公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)的改革，是從“績(jī)”入手，用結(jié)果導(dǎo)向原則，來(lái)破解傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端的話，那么，參與式預(yù)算，則是從“效”入手，用效率優(yōu)先原則，來(lái)破解傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端。兩種技術(shù)的目標(biāo)是一致的，可謂殊途同歸，最終都將形成科學(xué)化和民主化相結(jié)合的預(yù)算管理體制。

地方財(cái)政也有預(yù)算分配權(quán)，但在分稅制財(cái)政體制下，一方面，地方政府的財(cái)力結(jié)構(gòu)中，中央的轉(zhuǎn)移支付資金占了較大的比例，另一方面，中央財(cái)政已經(jīng)規(guī)定了財(cái)政支出的制度規(guī)范，地方財(cái)政在這方面的創(chuàng)新性受到權(quán)限的制約。因此，地方政府要提高預(yù)算執(zhí)行能力，必須選擇和中央財(cái)政不同的改革路徑。參與式預(yù)算，以其強(qiáng)大的生命力，成為一些地方政府推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的工具。

就像我國(guó)的法律有實(shí)體法和程序法一樣，在預(yù)算管理中，同樣存在著預(yù)算管理內(nèi)容與預(yù)算編制程序兩方面的改革。在中央政府基本確定了預(yù)算管理制度背景下，地方政府則通過(guò)參與式預(yù)算，從強(qiáng)化預(yù)算管理的程序入手，來(lái)提高預(yù)算的民主化和科學(xué)化程度，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)。

參與式預(yù)算可以理解為：公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算和政策，確定資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出，因此，參與式預(yù)算在一些地區(qū)也稱之為陽(yáng)光財(cái)政、陽(yáng)光預(yù)算。從我國(guó)浙江溫嶺、河南焦點(diǎn)、安徽潁上、上海閔行、黑龍江哈爾濱等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，參與式預(yù)算具有如下幾方面的基本特點(diǎn)：

合成高分子防水涂料是一種以人工合成橡膠或人工合成樹(shù)脂為主要原材料，使其產(chǎn)生薄膜狀物質(zhì)，其次加入其他輔助性材料而配制的一種單組分或多組分防水材料。合成高分子防水涂料的品種較多，目前常見(jiàn)的有硅酮、氯磺化聚乙烯、偏二氯乙烯等防水涂料。合成高分子防水涂料正朝著我國(guó)所倡導(dǎo)的高性能、多功能化的方向發(fā)展，例如粉末態(tài)、反應(yīng)型、納米型、快干型等各種功能性涂料逐漸被開(kāi)發(fā)并應(yīng)用[3]。

1.公共參與決策，是一種決策民主化的預(yù)算。參與式預(yù)算的根本目標(biāo)是將弱勢(shì)群體吸納進(jìn)決策過(guò)程，通過(guò)公平分配資源、激勵(lì)行政改革和監(jiān)督行政官員，促進(jìn)公共學(xué)習(xí)和積極公民權(quán)，消除社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，推進(jìn)政府管理體制改革。在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)公民的參與，恢復(fù)公民對(duì)政治制度的信任，提高財(cái)政資金與公眾需求的耦合天涯，從而提供了能動(dòng)結(jié)構(gòu)、路徑和動(dòng)力。

在傳統(tǒng)的“官本位”體制下，政府的工作目標(biāo)、財(cái)政資金的使用方向，都是通過(guò)政府部門的官員，按照一定的程序確定的。在參與式預(yù)算制度下，通過(guò)公眾的參與，在一定程度上改變了政府決策的程序，從而在一定程度上對(duì)政府的官僚機(jī)制進(jìn)行一次革命。這是一個(gè)十分痛苦的過(guò)程。筆者參與的世界銀行的“社區(qū)參與式扶貧項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱CDD）”項(xiàng)目，其核心內(nèi)容是世行提供的扶貧資金，由扶貧點(diǎn)村民自主決策，世行根據(jù)村民決策的結(jié)論，安排資金。工作組的重點(diǎn)，就是說(shuō)服試點(diǎn)縣的扶貧機(jī)構(gòu)，能夠接受這種制度安排。扶貧機(jī)構(gòu)對(duì)這種制度安排的排斥是十分強(qiáng)烈的，說(shuō)服他們成了我們工作組最大的工作量。因此，從這個(gè)案例可以看到，參與式預(yù)算所推崇的民主化決策機(jī)制，對(duì)于傳統(tǒng)管理體制的巨大沖擊。正因?yàn)槿绱耍恍┩七M(jìn)參與式預(yù)算的地區(qū)，改革一推進(jìn)，就能產(chǎn)生重要明顯的效果。

2.致力于公平，重點(diǎn)解決原體制下被忽略人群生活狀況的改善。參與式預(yù)算是在公共財(cái)政向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型中的一個(gè)產(chǎn)物，它所作用的范圍，大多數(shù)屬于民生領(lǐng)域。典型的如扶貧、教育、醫(yī)療等。因此，它必須按照公平優(yōu)先的原則分配資金，使更多的財(cái)力，應(yīng)用于弱勢(shì)群體。在這個(gè)過(guò)程中，一方面，弱勢(shì)群體的聲音能通過(guò)協(xié)商和對(duì)話，體現(xiàn)在政府預(yù)算決策過(guò)程中，另一方面，也能使民眾能夠更好地理解政府的目標(biāo)，在預(yù)算決策和執(zhí)行中，教育公民，真正理解政府對(duì)他們提供的公共服務(wù)。

在民生財(cái)政的背景下，政府對(duì)公眾、特別是對(duì)廣大農(nóng)民提供了一系列的公共服務(wù)。在傳統(tǒng)體制下，農(nóng)民并不理解政府提供這些服務(wù)的目的，導(dǎo)致了大量政府對(duì)農(nóng)民的投入不僅沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的效果，反而助長(zhǎng)了農(nóng)民對(duì)政府的依賴性，在一定程度上影響了三農(nóng)問(wèn)題的解決。在參與式預(yù)算的背景下，這個(gè)問(wèn)題可以得到有效的解決，從而在提供政府服務(wù)實(shí)現(xiàn)程度的同時(shí)，提高公民的生活質(zhì)量。

3.改變了財(cái)政管理程序，使政府更為透明，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政的目標(biāo)。參與式預(yù)算改革，本身就是在現(xiàn)有財(cái)政管理制度下，對(duì)管理程序的一種改革。這種改革，體現(xiàn)在整個(gè)財(cái)政資金管理的整個(gè)流程中，它不僅對(duì)財(cái)政部門，還對(duì)政府各職能部門，都會(huì)產(chǎn)生較大的沖擊，從而在一定程度上推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革。

參與式預(yù)算通過(guò)財(cái)政管理程序管理的調(diào)整、推進(jìn)財(cái)政工作效率提高，這一作用已經(jīng)在各地的試點(diǎn)中得到了充分的體現(xiàn)。從各地實(shí)踐情況看，只要開(kāi)展了參與式預(yù)算改革，財(cái)政部門在整個(gè)政府部門中的影響力，政府與群眾的關(guān)系，都得到了極大的改善，取得了良好的效果。

但同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，參與式預(yù)算作為政府民主化和推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的一個(gè)重要工具，它同樣也存在著很大的不足。首先，參與者過(guò)于關(guān)注切身利益使公共學(xué)習(xí)和參與變成了工具；其次，政府依然是參與式預(yù)算的主要行為者，政府的影響是實(shí)質(zhì)性的。如果缺乏強(qiáng)烈的政治責(zé)任，政府就會(huì)將參與式預(yù)算過(guò)程作為分配公共資源的手段，從而形成一種新的代理關(guān)系，最終導(dǎo)致參與式預(yù)算失敗；第三，許多參與者都只對(duì)中短期的公共投資感興趣，這就很難使人們討論涉及整個(gè)城市未來(lái)發(fā)展的計(jì)劃；第四，對(duì)地方的問(wèn)題和公共政策的重視，減少了參與者關(guān)注地區(qū)、國(guó)家或全球問(wèn)題的時(shí)間和精力，從而使參與式預(yù)算無(wú)法為參與者提供改變其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)排斥等根本原因的機(jī)會(huì)。最后，由于行政機(jī)構(gòu)的核心作用，市政部門、官僚機(jī)構(gòu)、或民選官員可能力圖利用參與式預(yù)算來(lái)促進(jìn)其自身的議程，隱瞞關(guān)鍵信息、實(shí)施項(xiàng)目消極、或者弱化監(jiān)督等，從而可能操縱參與式預(yù)算。

五、預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容

我理解，財(cái)政部這次提出預(yù)算績(jī)效管理這一概念，是在充分總結(jié)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、參與式預(yù)算等改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)真吸收其他國(guó)家開(kāi)展績(jī)效預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的。正是因?yàn)槿绱耍A(yù)算績(jī)效管理制度改革，一方面吸收了參與式預(yù)算中民主化的理念，同時(shí)也融入了績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)方法，從而使財(cái)政部推進(jìn)的績(jī)效預(yù)算改革，從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)階段向預(yù)算績(jī)效管理階段發(fā)展，從原來(lái)的事先評(píng)價(jià)拓展到全過(guò)程的評(píng)價(jià)，并通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)這一工具，不斷地在評(píng)價(jià)過(guò)程中吸收公眾、專家的意見(jiàn)，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)。

因此，要理解預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容，需要從上述預(yù)算績(jī)效管理形成的過(guò)程中理解。從這個(gè)意義上講，預(yù)算績(jī)效管理的改革內(nèi)容，可以歸納為：

1.預(yù)算績(jī)效管理彌補(bǔ)了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的不足。從目前實(shí)施的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)看，它有四個(gè)最大的制度缺陷。一是只能對(duì)某一項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，很難對(duì)整個(gè)預(yù)算盤子、對(duì)這項(xiàng)資金的必要性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，影響了評(píng)價(jià)效果。二是大多數(shù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，只在一個(gè)階段進(jìn)行，從各地實(shí)踐看，大多放在立項(xiàng)階段，沒(méi)有形成全面績(jī)效評(píng)價(jià)的制度安排；三是績(jī)效評(píng)價(jià)的一些技術(shù)方法還處于探索階段，人為因素較多，定量分析缺乏基礎(chǔ)性材料，影響了評(píng)價(jià)質(zhì)量。四是績(jī)效評(píng)價(jià)與其他預(yù)算管理制度沒(méi)有得到有效的配套，評(píng)價(jià)結(jié)果難以得到充分的應(yīng)用。通過(guò)吸收參與式預(yù)算等改革的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算績(jī)效管理在彌補(bǔ)績(jī)效評(píng)價(jià)缺陷，提高績(jī)效評(píng)價(jià)能力上，進(jìn)行了多項(xiàng)制度安排，從而保證了預(yù)算績(jī)效管理改革能與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、參與式預(yù)算改革實(shí)現(xiàn)有效銜接，促進(jìn)預(yù)算管理制度改革的可持續(xù)發(fā)展。

2.預(yù)算績(jī)效管理彌補(bǔ)了參與式預(yù)算的不足。從參與式預(yù)算改革的實(shí)踐看，各地通過(guò)調(diào)整預(yù)算管理方式，引進(jìn)了公眾參與和政務(wù)公開(kāi)等機(jī)制，極大地推進(jìn)了預(yù)算管理的民主化進(jìn)程，在提高財(cái)政資金績(jī)效的同時(shí)，也完善了財(cái)政與政府部門、與當(dāng)?shù)毓姷年P(guān)系。但參與式預(yù)算也存在著一定的制度不足，特別是在中央財(cái)政明確預(yù)算管理制度、地方財(cái)政完善預(yù)算管理程序這樣的技術(shù)路線下，預(yù)算管理中存在的很多問(wèn)題，都不能通過(guò)參與式預(yù)算來(lái)解決。把參與式預(yù)算改革的內(nèi)容融入到預(yù)算績(jī)效管理改革中，不僅較好地彌補(bǔ)了這一制度的不足，而且，還通過(guò)與其他制度的有機(jī)結(jié)合，更好地提高了參與式預(yù)算在加強(qiáng)預(yù)算管理中的能力。

3.預(yù)算績(jī)效管理把績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算改革融入到了整個(gè)預(yù)算編制的全過(guò)程。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算都有一個(gè)共同的制度缺陷，就是只針對(duì)一個(gè)項(xiàng)目資金，很難顧及整個(gè)預(yù)算。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位在執(zhí)行部門預(yù)算時(shí)，需要建立績(jī)效運(yùn)行的跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集績(jī)效運(yùn)行信息并匯總分析。這就意味著，在部門預(yù)算中，需要建立起與績(jī)效評(píng)價(jià)配套的信息系統(tǒng)，而且，這一跟蹤監(jiān)控體系的建設(shè)，還需要把參與式預(yù)算中形成的公眾民主參與的方法融入到監(jiān)控的指標(biāo)體系之中。通過(guò)這一系統(tǒng)，一方面，確保了績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算能夠覆蓋整個(gè)預(yù)算資金，另一方面，也較好地解決了當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程和參與式預(yù)算中，基礎(chǔ)性材料不足，定量分析困難的問(wèn)題。

4.預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步完善了績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算的方法體系。在績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算的實(shí)踐中，最大的技術(shù)問(wèn)題，一是績(jī)效目標(biāo)或?qū)ω?cái)政資金的目標(biāo)無(wú)法得到準(zhǔn)確的認(rèn)定，二是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)或參與時(shí)的判斷標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的界定。在預(yù)算績(jī)效管理改革中，首先強(qiáng)調(diào)的就是部門績(jī)效目標(biāo)的認(rèn)定，把績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定納入了規(guī)范化的管理之中。這就從根本上解決了績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算在方法上存在的弊病，提高了深化這兩項(xiàng)改革、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的能力。

5.在績(jī)效評(píng)價(jià)中融入了參與式預(yù)算的一些做法，彌補(bǔ)了績(jī)效評(píng)價(jià)中的人為因素。受制度本身缺陷、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)人員素質(zhì)等多方面的影響，在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，人為因素較多，定量分析較差，在一定程度上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。這次財(cái)政部提出的預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)際上把參與式預(yù)算的一些理念融入到績(jī)效評(píng)價(jià)中去，從而使績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅能體現(xiàn)專家的民主參與，更能體現(xiàn)公眾、特別是該項(xiàng)資金的受益者也能參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中，從而較大程度地彌補(bǔ)了績(jī)效評(píng)價(jià)的不足。

6.強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，提高了績(jī)效評(píng)價(jià)作用的發(fā)揮?？?jī)效評(píng)價(jià)的目的，是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程，以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，提高預(yù)算的約束和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)用款單位履行職能，用好資金。特別是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，從國(guó)外情況看，不僅要作為下一次撥款的依據(jù)，更需要作為考核政府部門領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的依據(jù)，使績(jī)效評(píng)價(jià)成為管事與管人重要的工具。但由于績(jī)效評(píng)價(jià)制度與其他制度配套不夠，這種作用始終沒(méi)有得到很好的發(fā)揮，直接影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的效果。這次出臺(tái)的預(yù)算績(jī)效管理制度，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，作為改革的重要內(nèi)容提出來(lái)，直接彌補(bǔ)了這一制度不足，極大地提高了績(jī)效評(píng)價(jià)在推進(jìn)預(yù)算管理中的作用。

六、如何深化預(yù)算績(jī)效管理改革

作為一項(xiàng)繼財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、參與式預(yù)算之后的新改革措施，預(yù)算績(jī)效管理改革，一方面要做好與前兩項(xiàng)改革的有效銜接工作，確保前階段改革的成果，另一方面，需要根據(jù)新的理念，使改革向縱深推進(jìn)。從目前的情況看，關(guān)鍵需要采取的措施，主要包括如下幾個(gè)方面：

1.做好預(yù)算績(jī)效管理制度與現(xiàn)有預(yù)算管理制度的有效銜接?？?jī)效評(píng)價(jià)與參與式預(yù)算改革，從某種意義上講，是一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的改革，與現(xiàn)有的預(yù)算管理制度銜接得不夠深化，因此在一定程度上影響了改革的效果。深化到預(yù)算績(jī)效管理制度后，首先要解決的問(wèn)題就是要使新的改革措施能與現(xiàn)有的預(yù)算管理體制實(shí)現(xiàn)有機(jī)的銜接。其中，主要的內(nèi)容包括：與部門預(yù)算制度的對(duì)接，與預(yù)算資金管理制度的對(duì)接，與政府部門績(jī)效考核機(jī)制的對(duì)接等。

2.加大基礎(chǔ)性工作，形成強(qiáng)大的信息支撐體系。預(yù)算績(jī)效管理制度改革吸收了績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算改革的教訓(xùn)，從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)要形成信息跟蹤體系，并把這項(xiàng)工作與部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)了有效的對(duì)接。落實(shí)好基礎(chǔ)信息管理，對(duì)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理有著十分重要的意義。因此，一方面，需要通過(guò)部門預(yù)算制度的改革，形成有利于績(jī)效管理的基礎(chǔ)信息庫(kù)，另一方面，還需要充分利用現(xiàn)有的政府電子信息系統(tǒng)，多方位搜集信息資源，形成可持續(xù)的數(shù)據(jù)流，來(lái)支撐整個(gè)改革的推進(jìn)。

3.不斷擴(kuò)大改革的范圍?？?jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算，主要在一些關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮作用。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理后，需要把這項(xiàng)改革覆蓋到整個(gè)預(yù)算管理流程，這就需要不斷擴(kuò)大改革的范圍。為此，可以采取如下二種辦法。一是通過(guò)不斷增加開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)或參與式預(yù)算的部門數(shù)量和項(xiàng)目數(shù)量，通過(guò)原來(lái)改革的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理覆蓋面的提高。二是通過(guò)制度建設(shè)，把當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和參與式預(yù)算改革中的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)化為可操作的制度，通過(guò)制度的落實(shí)，提高改革的覆蓋面。從實(shí)際執(zhí)行效果來(lái)看，第二種方法可能更可行。

4.不斷擴(kuò)大改革的參與對(duì)象。預(yù)算績(jī)效管理體制改革，并不是財(cái)政部門一家的工作，它是政府部門管理體制改革的重要組成部分，因此，需要吸收參與式預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)不斷擴(kuò)大改革的參與對(duì)象，提高改革的效率與效果。從各地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需要擴(kuò)大的參與對(duì)象包括：一是強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理中的責(zé)任。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效預(yù)算必須由政府首腦推進(jìn)才能真正落實(shí)，因此，在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理改革時(shí)，需要強(qiáng)化政府依的責(zé)任，建立起主要領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問(wèn)、分管領(lǐng)導(dǎo)主抓、專人具體負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。二是具體的用款單位。在原體制下，用款單位在安排部門預(yù)算、申請(qǐng)財(cái)政撥款中，主要由財(cái)務(wù)部門和部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)參與。預(yù)算績(jī)效管理改革要求強(qiáng)化對(duì)資金目標(biāo)的管理，因此，僅僅財(cái)務(wù)部門是不夠的，需要進(jìn)一步擴(kuò)大用款單位參與改革的范圍，把一些主要的用款部門，參與到改革之中。三是其他與預(yù)算管理相關(guān)的部門，如審計(jì)、監(jiān)察、人民銀行等，通過(guò)與這些部門形成良好的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確各方的職權(quán)，落實(shí)責(zé)任，對(duì)于推進(jìn)改革有著重要意義。四是廣大公眾，特別是財(cái)政資金的受益者。為此，需要借鑒參與式預(yù)算的改革辦法，組織廣大公眾，建立起績(jī)效管理共同參與、相互配合、協(xié)調(diào)一致的機(jī)制，推進(jìn)績(jī)效管理工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。充分應(yīng)用好績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，對(duì)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理意義重大。為此，要借鑒和學(xué)習(xí)財(cái)政監(jiān)督中的經(jīng)驗(yàn)，建立起有約束力的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度。首先，在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給單位后，評(píng)價(jià)單位必須形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果落實(shí)的意見(jiàn)報(bào)告，從完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強(qiáng)支出責(zé)任等方面，明確改進(jìn)意見(jiàn)的落實(shí)情況；對(duì)于意見(jiàn)不能得到有效落實(shí)的，形成相關(guān)的處罰制度，在年度撥款、項(xiàng)目管理等方面，給予一定的處罰措施。其次，財(cái)政部門要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一筆撥款的重要依據(jù)，使之成為提高資源配置能力的重要手段，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。第三，要把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與人事組織開(kāi)展的政府部門、政府部門首腦的績(jī)效考評(píng)制度實(shí)現(xiàn)有效銜接，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果要作為政府部門和其首腦政績(jī)考核的重要依據(jù)，使資金管理能力成為人事組織部門強(qiáng)化政府公共管理體制改革的重要工具。

6.強(qiáng)化政務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的不斷深化。政務(wù)公開(kāi)，是參與式預(yù)算改革中一項(xiàng)重要的工具，通過(guò)這一工具，使得參與式預(yù)算不斷地走向縱深化。預(yù)算績(jī)效管理改革，需要充分吸收這一經(jīng)驗(yàn)，逐步提高預(yù)算管理的透明度，將預(yù)算安排的過(guò)程、預(yù)算編制的情況，以及績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果等在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，尋求更廣范圍內(nèi)公眾的參與，并在他們的參與和支持下，確保預(yù)算績(jī)效管理改革走向縱深化。