張兆鵬

（華中師范大學(xué)，武漢 430079）

一、澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付制度概述

轉(zhuǎn)移支付制度世界各國都普遍采用，它是中央財(cái)政調(diào)控地方財(cái)政，平衡地區(qū)差別的重要手段。從各國的實(shí)際情況來看，無論是西方財(cái)政聯(lián)邦制下的聯(lián)邦政府，還是中央集權(quán)國家的財(cái)政分權(quán)，中央政府在各國的財(cái)政收入和支出中都處于主導(dǎo)地位，中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)國家財(cái)政收入的大部分，而地方政府往往處于受支配的地位。盡管聯(lián)邦制國家的州政府相對(duì)來說有一定的財(cái)稅自主權(quán)，但是相對(duì)聯(lián)邦政府來說仍然需要很大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以平衡財(cái)政收入的差距，特別是近十年來西方各國都加強(qiáng)了聯(lián)邦政府的財(cái)政權(quán)力。這一方面是加強(qiáng)中央政府的權(quán)威，保證國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定的需要；另一方面，通過中央宏觀調(diào)控，平衡地區(qū)間財(cái)政收入差距，使各地經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保持在同步的水平。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度既保證了中央政府集中較大財(cái)權(quán)和財(cái)力的可行性和正當(dāng)性，不致招到地方政府的不滿和反對(duì)，又可以通過轉(zhuǎn)移資金使地方政府依賴中央獲得行政的財(cái)政收入，保證中央政府的政令得到很好的執(zhí)行，使地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

澳大利亞是一個(gè)聯(lián)邦制國家，分為六個(gè)州和兩個(gè)領(lǐng)地。由于各州、地區(qū)的人口、地理、資源和其它自然條件不同，使澳大利亞中央政府和州政府，以及州與州政府之間財(cái)政極不平衡。首先，像其它財(cái)政聯(lián)邦制國家一樣，澳大利亞的中央政府在國家財(cái)政收入和支配中處于中心地位（如圖1）。聯(lián)邦政府擁有廣泛的征稅權(quán)，其中個(gè)人所得稅收入是聯(lián)邦政府收入中最重要的組成部分，也是中央政府和地方政府收入差距的主要原因所在。另外，中央政府對(duì)州政府的征稅權(quán)進(jìn)行了各種限制，例如，1994年澳大利亞最高法院明令禁止州政府收取酒、汽油、煙草這三項(xiàng)特許消費(fèi)稅，而這三項(xiàng)收入占州政府收入的近14%。

其次，澳大利亞各州政府之間由于財(cái)稅收入和支出的實(shí)際情況有很大差別，造成各州政府直接財(cái)政的嚴(yán)重不均衡。澳大利亞自然資源豐富，但是各個(gè)地區(qū)之間有很大差別，如澳大利亞的東部沿海煤礦資源豐富，西部鐵礦資源豐富，因此各州采礦稅、土地稅等稅種的收入有很大差別。一些旅游城市如悉尼的人均收入很高，地方的工薪稅收入也相對(duì)較高。這些是澳大利亞州政府財(cái)政收入差異的主要原因。另一方面，澳大利亞地廣人稀，各州社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，有的靠礦產(chǎn)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有的靠旅游業(yè)，因此，各州財(cái)政支出由于人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的不同也產(chǎn)生了巨大差別。

中央和地方，以及地區(qū)之間的財(cái)政不均衡嚴(yán)重影響了澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，各地區(qū)人均收入差距逐步拉大。盡管聯(lián)邦政府加強(qiáng)了對(duì)地方部分稅種的返還力度，但是中央政府仍保留大部分的稅收征集權(quán)，使得地方政府處于被動(dòng)地位。因而，聯(lián)邦政府近年來進(jìn)行了一系列財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，確立了均等化的轉(zhuǎn)移支付制度并取得了相應(yīng)成效。

二、均等化轉(zhuǎn)移支付制度在維多利亞州地方財(cái)政中的實(shí)施及其作用

早在1933年，澳大利亞就確立起了規(guī)范的均等化轉(zhuǎn)移支付制度，成立了聯(lián)邦撥款委員會(huì)（Common wealth Grants Commission，以下簡稱 CGC）專職實(shí)施和改進(jìn)均等化制度，從而成為聯(lián)邦國家中最早的財(cái)政均衡制度的實(shí)踐者。不論是聯(lián)邦設(shè)置的CGC，還是各州撥款委員會(huì)，都是為了實(shí)現(xiàn)澳大利亞中央、州和地方政府的財(cái)政均衡。從理論上講，均等化轉(zhuǎn)移支付的具體方式可以包括一般性轉(zhuǎn)移支付（無條件轉(zhuǎn)移支付）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（有條件轉(zhuǎn)移支付），也可以包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。但是，從實(shí)踐上看，澳大利亞目前相對(duì)普遍的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的模式是以縱向一般性轉(zhuǎn)移支付為主的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。

澳大利亞的政府分為三級(jí)：地方、州和聯(lián)邦。維多利亞州政府的成立要先于地方政府和聯(lián)邦政府。1885年，當(dāng)時(shí)作為英國殖民地的維多利亞被英國政府批準(zhǔn)實(shí)行自治并頒布憲法。1901年澳大利亞成立了聯(lián)邦并成為一個(gè)獨(dú)立國家，維多利亞隨后成為其中的一員。目前維多利亞州有79個(gè)地方政府，而地方議會(huì)作為選舉出的代議制政府進(jìn)行地方管理、規(guī)劃和為社區(qū)服務(wù)，受澳大利亞《地方政府法案》的保護(hù)和約束。

維多利亞州的地方政府對(duì)所有維多利亞人的生活都有深刻影響。早在20世紀(jì)70年代，澳大利亞就躋身“福利國家”行列，并建立了完善的福利制度①王德華：《澳大利亞：從移民社會(huì)到現(xiàn)在社會(huì)》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1997年版。。每年維多利亞州地方議會(huì)都花費(fèi)40多億美元為各地區(qū)提供各種基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。它們還與地方社區(qū)建立伙伴關(guān)系，并通過與其他機(jī)構(gòu)合作，根據(jù)州和聯(lián)邦政府的一系列方案提供服務(wù)。他們還要負(fù)責(zé)價(jià)值超過400億美元的公共資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施。在維多利亞州，地方政府還是提供和維護(hù)多種公共建筑、設(shè)施和服務(wù)的組織。該州最大的地方政府是州雇用人數(shù)最多的單位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府往往是該地區(qū)用人最多的單位。因此，維多利亞地方政府需要巨大的行政費(fèi)用開支和公共服務(wù)費(fèi)用的投入。而僅靠地方財(cái)政收入是不能滿足這一需要的（圖2所示）。

（一）來自CGC的均等化轉(zhuǎn)移支付資金

然而地方政府所取得的這部分轉(zhuǎn)移支付資金是由CGC經(jīng)過復(fù)雜的程序進(jìn)行計(jì)算，然后按照人口進(jìn)行撥付的。聯(lián)邦撥款委員會(huì)是負(fù)責(zé)整個(gè)澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移資金撥付的專門機(jī)構(gòu)，為了確保公平和全面均等化，它會(huì)通過嚴(yán)格的程序，通過綜合各種因素，對(duì)聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金進(jìn)行分配。

首先，CGC根據(jù)各州的稅收情況以及來自聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)各州的財(cái)政收入有一個(gè)總體的把握。為進(jìn)一步確定各州的實(shí)際財(cái)政情況和財(cái)政能力，CGC還會(huì)考察各州過去五年的財(cái)政情況并對(duì)其進(jìn)行匯編分析。而后對(duì)各州的人均收入的差距進(jìn)行量化分析，以確定各州需要轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金。根據(jù)1999年澳大利亞聯(lián)邦和州政府之間簽署的《中央、州財(cái)政關(guān)系改革原則的政府間協(xié)議》，澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政需要支付的社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目包括39項(xiàng)，其中教育類8項(xiàng)；衛(wèi)生和社區(qū)服務(wù)類9項(xiàng)；法律、秩序與警察服務(wù)4項(xiàng)；文化和娛樂類2項(xiàng)；經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類11項(xiàng)；一般公共服務(wù)類5項(xiàng)。這些資金需求是聯(lián)邦向州無條件轉(zhuǎn)移支付的最重要部分，也是地方政府維持日常開支所必需。為保證聯(lián)邦各州公共服務(wù)處于同一水平，CGC對(duì)各州的服務(wù)成本進(jìn)行計(jì)算，同時(shí)還要考慮各州的人口因素以及服務(wù)能力的不同，在全國人均支出數(shù)量的基礎(chǔ)上，得出對(duì)該州的各項(xiàng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的支出數(shù)。聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付資金要根據(jù)各州收入和支出需求的不同，由CGC進(jìn)行統(tǒng)籌撥付。因此，聯(lián)邦撥款委員會(huì)對(duì)各州人均收入和支出需求的相對(duì)差距必需進(jìn)行精確的計(jì)算，以實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的最大化均等。

（二）州撥款委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦撥款的均等化分配

然而州撥款委員會(huì)怎樣使這部分資金在各個(gè)地方政府進(jìn)行分配呢？事實(shí)上，每年維多利亞州政府都會(huì)征詢地方政府關(guān)于撥款資金如何分配的書面意見。2010財(cái)政年度維多利亞州政府共收到了八份這樣的書面意見。它們都被發(fā)布在政府網(wǎng)站上以便使所有地方政府都能了解到撥款委員會(huì)已經(jīng)統(tǒng)籌考慮到它們提出的各種問題。這些書面意見對(duì)使用一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)資金都提出了有價(jià)值的觀點(diǎn)，包括提出建立地方政府公共服務(wù)的成本調(diào)節(jié)和改進(jìn)機(jī)制。

根據(jù)全面均等化原則，維多利亞州政府一般根據(jù)地方政府財(cái)政開支的用途，然后按照影響該開支項(xiàng)成本大小的主要因素，統(tǒng)計(jì)出各個(gè)地方政府該項(xiàng)開支需撥付財(cái)政資金的平均值，然后計(jì)算出各地方政府需要撥付的轉(zhuǎn)移支付資金總額，這樣就能保證州內(nèi)地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的均等化，而且保證了公民享有公平、平等的福利。州撥款委員會(huì)主要涵蓋的開支項(xiàng)包括地方治理、家庭和社區(qū)服務(wù)、老人和殘疾人服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾清理、環(huán)保、商業(yè)服務(wù)等，一般是按照地方公民的人口數(shù)目進(jìn)行分配，為了保證公平和資金的合理分配，對(duì)相應(yīng)人口的統(tǒng)計(jì)還要經(jīng)過進(jìn)一步審核校正，使數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確可信。2009年維多利亞撥款委員會(huì)的年度報(bào)告統(tǒng)計(jì)如表1所示。

（三）專項(xiàng)資金的直接撥付

澳大利亞聯(lián)邦對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付是財(cái)政均等化的一項(xiàng)重要措施。各州之間由于自然條件不同，使得一些地區(qū)發(fā)展較慢。為促進(jìn)地方資源開發(fā)，加快地區(qū)的發(fā)展，聯(lián)邦政府安排專項(xiàng)資金予以扶持。這樣，在實(shí)施均等化轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，可以平衡地區(qū)發(fā)展，在保證公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展。

在維多利亞州，聯(lián)邦“基礎(chǔ)設(shè)施、交通、區(qū)域發(fā)展和地方政府部”負(fù)責(zé)“地方政府道路重建資金工程”。這些資金是由該部直接分配到各個(gè)地方政府，而不經(jīng)過維多利亞州政府。

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三、均等化轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)我國改善地方財(cái)政的啟示意義

我國自1994年實(shí)行分稅制以來，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策、資源和地理等條件的差異，使得我國各個(gè)地區(qū)政府財(cái)政收入差距很大，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的財(cái)政能力不是處于同一水平，而且同一地區(qū)由于貧富不均使得財(cái)政收入差距明顯。為平衡各地區(qū)財(cái)政收入差距，并實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)的均等化，中央政府應(yīng)借鑒均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，消除地區(qū)財(cái)政差異，維護(hù)社會(huì)的公平公正。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2005年以來我國財(cái)政收入中有平均55%左右歸中央，而地方占全國財(cái)政收入的45%左右。但是從財(cái)政支出看，中央政府財(cái)政支出僅占全國財(cái)政支出的20%左右，而地方政府財(cái)政支出占到80%左右，是前者的近4倍。因此，我國中央和地方的財(cái)政嚴(yán)重失衡，中央財(cái)權(quán)很大，地方財(cái)政支出壓力往往“不堪重負(fù)”，欠債累累。因此有必要通過轉(zhuǎn)移支付來減輕地方財(cái)政壓力，使地方政府能夠正常運(yùn)行。

根據(jù)前述分析，我國無論是橫向還是縱向都存在財(cái)政的不均衡現(xiàn)象，而且有越來越嚴(yán)重的趨勢(shì)。從目前我國確立的以財(cái)政能力均等化為目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來看，還有很大的不足和提升空間。分稅制改革后，地區(qū)經(jīng)濟(jì)分化依然呈上升趨勢(shì)，體現(xiàn)在省際間人均本級(jí)財(cái)政收入差距的持續(xù)拉大。為保持地方的稅收努力和積極性，以稅收返還作為轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容并未起到真正橫向均衡省際間財(cái)政能力的作用。事實(shí)上，我國一般性的轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范和科學(xué)合理的分配機(jī)制，而且專項(xiàng)支出往往不透明，這些都難以實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的效果。

根據(jù)澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付制度的成功經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度的改革。

首先，要以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的支出?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議（輔導(dǎo)讀本）》中指出：“公共服務(wù)均等化的主要實(shí)現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度。”我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)收入差距是地方基本公共服務(wù)不均衡的重要原因，但是受過去財(cái)政制度改革中“經(jīng)濟(jì)效率”為中心的財(cái)政體制影響，我國的轉(zhuǎn)移支付仍然存在很多不合理的因素。例如我國發(fā)達(dá)地區(qū)受到的中央財(cái)政援助往往高于不發(fā)達(dá)地區(qū)，而且我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付往往有利于高收入地區(qū)，這不僅不利于縮小地區(qū)收入差距，反而使地區(qū)之間差距有加大的趨勢(shì)。在地方政府財(cái)政支出占較大比重的情況下，地區(qū)間公共服務(wù)水平差距更加明顯。通常的情況是（人均）收入較低、相對(duì)貧困的中央以下各級(jí)政府將比相對(duì)富裕的中央以下各級(jí)政府取得的收入要少，這就意味著在既定的收入水平下，兩個(gè)居住在不同地區(qū)的個(gè)人將無法享有相同水平的公共服務(wù)，盡管他們支付的稅額相同。黨的十七大報(bào)告明確指出要以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為公共財(cái)政制度改革的目標(biāo)。通過均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，可以將國家財(cái)政資金對(duì)基本公共服務(wù)的投入精確到各個(gè)地區(qū)的每一個(gè)公民，從而實(shí)現(xiàn)我國財(cái)政制度的重心轉(zhuǎn)移到以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化上來。

其次，要設(shè)計(jì)出一套以實(shí)現(xiàn)均等化轉(zhuǎn)移支付為目的的科學(xué)合理的組織制度。從澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施過程可以看出，聯(lián)邦撥款委員會(huì)（CGC）始終發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，而且這一機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中都是按照一定的程序和規(guī)范要求，受到法律和相關(guān)部門的約束，并受民眾的監(jiān)督。根據(jù)科學(xué)的行政制度安排要求，一個(gè)有效的行政組織是一項(xiàng)制度得以良好貫徹實(shí)施的重要前提。澳大利亞通過CGC使均等化轉(zhuǎn)移支付制度得到科學(xué)合理的執(zhí)行，這與它專業(yè)化的運(yùn)作方式即“專家型領(lǐng)導(dǎo)層與專業(yè)化執(zhí)行層相結(jié)合”以及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪\(yùn)作程序“工作規(guī)范高度法制化”是分不開的。當(dāng)前我國不缺乏這樣的實(shí)施條件，無論是專業(yè)性的人才資源還是制定相應(yīng)的法律規(guī)范，都有利于均等化轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性、公正性，關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)這樣的組織制度使其在有效運(yùn)作的基礎(chǔ)上能得到公眾的支持和信任。

再次，將更多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以一般性轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)，提高均等化效果。從上文可以看出，澳大利亞加大了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重之后其均等化效果明顯下降，隨后將重心放在一般性轉(zhuǎn)移支付上來。這一經(jīng)驗(yàn)表明，一般性轉(zhuǎn)移支付方式能較好的推進(jìn)財(cái)政均等化。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付固然能推動(dòng)地區(qū)的發(fā)展，但是長期來看不利于各地區(qū)的財(cái)政收入平衡，特別是在制度不夠規(guī)范，實(shí)施過程不透明的情況下，對(duì)一些地區(qū)來說是很不公平的。我國一般性的轉(zhuǎn)移支付資金比例正在逐步加大，但是仍然很低，2009年還不到財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的30%，對(duì)地區(qū)間財(cái)政均等化發(fā)揮的作用十分有限，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重仍然居高不下而且管理缺乏規(guī)范。據(jù)《我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模過大 缺乏實(shí)地考察》的新聞報(bào)道，在專項(xiàng)撥款執(zhí)行過程中，缺乏科學(xué)的法規(guī)依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，受人為因素影響很大。一些地方政府從本位經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，往往千方百計(jì)與中央部門討價(jià)還價(jià)，以爭(zhēng)取盡可能多的來源于中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，形成了“會(huì)哭的孩子有奶吃”現(xiàn)象。為此，通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付資金比重，將更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行均等化的專業(yè)支付，平衡各地區(qū)的財(cái)政收入水平，取得全面均等化的良好效果。

最后，應(yīng)當(dāng)指出的是，澳大利亞均等化的轉(zhuǎn)移制度之所以取得巨大的成功，主要是與堅(jiān)持財(cái)政全面均等化這一目標(biāo)分不開的，作為聯(lián)邦制國家，這一制度得到了各州的廣泛支持并有憲法和相關(guān)法律制度的保障。應(yīng)該看到，要取得一項(xiàng)制度的成功，需要經(jīng)過長時(shí)間的反復(fù)實(shí)踐，并得到社會(huì)各界的廣泛支持和參與。均等化的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)我國實(shí)現(xiàn)中央和地方，以及地方政府之間的財(cái)政均衡無疑有重要的借鑒意義；同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，均等化轉(zhuǎn)移支付制度也是一個(gè)很好的選擇。

〔1〕 徐勇，高秉雄.地方政府學(xué).高等教育出版社，2005年.第172頁.

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