楊志勇

（中國社會科學(xué)院財貿(mào)所，北京 100836）

一、引言

2011年11月1日，資源稅改革再次啟程。改革重點調(diào)整了油氣資源稅的計征辦法和稅率外，還調(diào)整了焦煤和稀土礦的資源稅稅額標準。在資源價格上漲的條件下，資源稅從量計征轉(zhuǎn)為從價計征，與提高固定稅額的實質(zhì)一樣，都是提高資源稅稅負（楊志勇，2010）。資源稅改革需要在資源稅費和價格改革的統(tǒng)一框架中推行。施文潑和賈康（2011）從國際比較的視野對中國礦產(chǎn)資源稅費制度的整體配套改革問題進行了較為深入的探討。中國資源稅改革亟待轉(zhuǎn)換思維。資源稅是環(huán)境和自然資源管理的重要政策工具之一。①關(guān)于環(huán)境與自然資源管理的政策工具的較全面闡述，可見思德納（2005）。資源稅是否需要直接轉(zhuǎn)化為環(huán)境稅？黃繼明（2005）對資源稅如何過渡到環(huán)境稅提出了一些政策建議。

從現(xiàn)實來看，2010年全國資源稅收入達到417.58億元。②財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。在分稅制財政體制框架未變的條件下，以提高稅負為中心的資源稅改革無疑有助于增加地方財政收入。但是，資源稅改革能夠做到一改動乾坤嗎？現(xiàn)在看，資源稅改革思維仍然未能擺脫局部改革的局限性，亟待從資源管理和公共政策視野，對資源稅改革定位作重新思考，以更好地適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要，更好地適應(yīng)社會可持續(xù)發(fā)展的需要。

從資源稅制創(chuàng)設(shè)以來，資源稅的定位已經(jīng)發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。如今，以增加稅負為中心的資源稅改革正在以促進資源綜合利用和提高資源補償力度的理由進行，但這么做并不見得就是合理的。資源稅改革與國有資源管理制度是緊緊聯(lián)系在一起的。國有礦產(chǎn)資源開采補償?shù)牟坏轿粠砹似渌恍﹩栴}。這是否需要通過資源稅改革來加以解決？資源稅改革到底能夠承擔多少公共政策目標？資源稅改革還需要注意哪些問題？未來資源稅改革的方向何在？

二、資源稅定位變化的邏輯機理分析

20世紀80年代中國創(chuàng)設(shè)資源稅制的初衷是調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)級差收入，①韓紹初和楊益民（1985）強調(diào)：“資源稅是為了調(diào)節(jié)采掘企業(yè)由于資源生成和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入所設(shè)立的一個稅種。作為新的稅收體系的一個組成部分，資源稅對于發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的杠桿作用有獨特的意義?！贝龠M資源企業(yè)之間的公平競爭，同時避免資源企業(yè)采礦時“嫌貧愛富”，促進資源的綜合利用。那么，為什么開征資源稅的目標定位會發(fā)生改變？

歷經(jīng)幾次改革，資源稅的開征正越來越多地考慮促進資源綜合利用目標，越來越多地強調(diào)資源所有者權(quán)益的補償，越來越多地將增加地方政府財政收入作為直接目標。無論這些目標中的哪一個，似乎都有較充分的理由。加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要資源的綜合利用；收入分配格局中的嚴重不合理因素有許多來自資源所有者權(quán)益補償?shù)牟坏轿?；地方財政缺口需要資源稅提供更多的收入。

目標定位轉(zhuǎn)換的順利進行需要一定的條件配合。在“資源綜合利用”的背景下，提高稅負更容易得到理解。全社會很容易對此予以支持，當然，相關(guān)利益受損方會以各種各樣的理由延緩相關(guān)政策的出臺?！懊豪习濉?、“油老板”等靠鉆資源管理漏洞累積財富所造成的收入分配嚴重不均，早已引起公憤，因此，加強國有資源管理、提高資源補償標準勢在必行。地方財政壓力較重早已存在。為了應(yīng)對國際金融危機所采取的緊縮性調(diào)控政策，使得地方政府的財源更加緊張。特別是“土地財政”的萎縮，更是加劇了地方財政的緊張狀況，從而加快了資源稅改革的步伐。②以增稅為中心的資源稅改革最好的時機是經(jīng)濟上行期。在經(jīng)濟尚存諸多不確定性的條件下，啟動資源稅改革，只能是一種次優(yōu)選擇。③改革之前，對外合作開采海洋石油、陸上石油資源，應(yīng)繳納礦區(qū)使用費，而暫不征收資源稅。此次改革刪去了其中關(guān)于繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定，明確自修改決定施行之日起，對外合作開采海洋和陸上油氣資源不再繳納礦區(qū)使用費，統(tǒng)一依法繳納資源稅。“租金”性質(zhì)的礦區(qū)使用費隨著合同的到期，將成為歷史。再加上近年來國際資源價格的大漲，為增加稅負的資源稅改革提供了空間。

資源稅到底是一種什么稅？只是舊瓶裝新酒嗎？改革之后的資源稅，其環(huán)境稅性質(zhì)越來越突出；其國有資源租金性質(zhì)（以稅代租）也越來越顯現(xiàn)。③但是，關(guān)于資源稅對經(jīng)濟的影響，對社會發(fā)展的影響，考慮得不是那么周到。雖然有關(guān)部門強調(diào)改革不影響油氣價格，但這只是短期的，未來隨著價格改革的深入，增稅的經(jīng)濟效應(yīng)將越來越強烈。為此，我們還應(yīng)該更深入地去認識資源稅，以更恰當?shù)匕l(fā)揮其作用，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、資源稅稅負的提高與資源的綜合利用④本節(jié)在楊志勇（2011b）的基礎(chǔ)之上修改。“看似美好的資源稅加稅改革”為題發(fā)表于《理財一周報》2011年1月7日

促進資源的綜合利用，鼓勵節(jié)能減排，已是當下時髦用語。增加稅負的改革常常是以這種名義進行的。資源稅改革也不例外。增加稅負倘若沒有合適的配套手段，節(jié)能減排的效果很可能是非常有限的。

靠經(jīng)濟手段來促進資源的綜合利用，無非是提高資源的價格，讓利用資源的各種經(jīng)濟主體資源利用成本提高，從而減少資源的耗費，提高資源的利用效率。資源稅作用的發(fā)揮最終必須也通過價格才能發(fā)揮作用。

正在進行的資源稅提高稅負改革，由于沒有相應(yīng)的資源價格形成機制的改革配套，資源的綜合利用和節(jié)能減排目標至少暫時沒有達到。⑤當然這也有好處，即在短期內(nèi)沒有形成商品價格上漲的壓力。從先期進行改革的情況來看，已經(jīng)實現(xiàn)的目標只是調(diào)節(jié)了資源開采企業(yè)與地方政府之間的收入分配關(guān)系。2010年6月率先進行的新疆資源稅改革，相當于中石油、中石化一年要多拿數(shù)十億元給新疆地方政府用。當然，這種結(jié)果也不是沒有意義的。在資源開采補償機制不健全的情況下，油氣企業(yè)用一部分超額利潤，對地方礦產(chǎn)資源開采起到了一定的補償作用，也提高了地方政府的可支配財力，增強了地方政府公共服務(wù)的財力保障。

沒有資源價格形成機制改革配合的資源稅改革，如措施得當，則會增加資源開采企業(yè)降低其他成本的動力。但資源稅稅負的提高，更可能只是讓這樣的企業(yè)少了一點可支配的巨額利潤，資源開采企業(yè)降低成本的動力依舊不足。

沒有價格市場化形成機制的改革，僅讓資源開采企業(yè)負擔資源稅還可能產(chǎn)生的一種結(jié)果是，油氣企業(yè)和其他資源稅稅負增加企業(yè)會極力游說價格主管部門，提高資源價格。有著更強游說能力的油氣企業(yè)，在忍無可忍的情況下，一定會設(shè)法轉(zhuǎn)嫁資源稅負擔。游說價格上調(diào)的方式有很多種，如企業(yè)可以虧損為借口，強調(diào)企業(yè)的不可持續(xù)性，強調(diào)資源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性地位受到侵害，強調(diào)自己所承擔的功能因之不能實現(xiàn)等等。①如果達不到目標，那么資源開采和生產(chǎn)企業(yè)就可能進行類似于茅臺酒那樣的“饑餓營銷”，制造“油荒”等問題，以達到游說價格上調(diào)（或在國際價格普遍下降的情況下，保持高價位）的目標。在通貨膨脹壓力下，有關(guān)部門多次調(diào)高油價，不能不說是這個可能性的表現(xiàn)。

即使有價格市場化形成機制的改革，那么至少在當下的中國，提高資源稅稅負以促進節(jié)能減排的目標也不見得就能實現(xiàn)。一些資源類企業(yè)已形成寡頭壟斷格局。在這樣的市場上，所形成的價格能否稱得上“市場價格”？在壟斷市場上，如果資源企業(yè)能夠自主進行定價，那么增加稅負之后，企業(yè)的稅負一定會被轉(zhuǎn)嫁出去。資源開采企業(yè)的實際稅負由于稅負轉(zhuǎn)嫁而沒有提高，甚至還可能因為提價的幅度超過稅收增加幅度而出現(xiàn)實際稅負下降的現(xiàn)象。

對于利用資源的企業(yè)來說，的確會增加資源利用的成本。如果它們無法轉(zhuǎn)嫁資源稅的話，那么必然要想方設(shè)法降低成本；如果它們有能力轉(zhuǎn)嫁的話，那么，最終負擔資源稅新增稅負的是作為消費者的國民。

這時，我們需要重新思考公共政策的目標。如果改革資源稅制的政策設(shè)計的目標是鼓勵國民少消費資源也就罷了，否則，窮人因為資源稅稅負提高而增加了負擔，相關(guān)的收入分配問題變得更為嚴重。

提高資源稅稅負實際上是對資源使用的懲罰。在公共政策制定過程中，有一個問題必須加以認真考慮：是國民多用資源被懲罰，還是企業(yè)多用資源被懲罰？對消費者來說，更多面對的是耗用資源不同但性能相同或接近的產(chǎn)品。在這樣的背景下，我們需要考慮：是讓競爭給企業(yè)以充分的壓力，讓企業(yè)提高資源綜合利用程度，還是讓個人少用更有效？

如果市場競爭足夠充分，那么企業(yè)自身就有降低各種成本的原動力，包括降低資源利用成本，提高資源綜合利用效率。這種原動力是企業(yè)逐利的本性驅(qū)使的，并不需要政府加稅政策來推動。政府加稅在一定程度上可能會讓企業(yè)在降低各種成本組合時，更多地考慮資源成本的下降，但這對于整個市場來說，并不見得是最優(yōu)的選擇。加稅過程，在一定程度上扭曲了資源的配置效率。

提高資源利用效率，不是要停止資源的利用，不是要盡可能減少資源的利用，否則，資源之于人類，就不再是資源了。

四、資源企業(yè)收益的調(diào)節(jié)還需要資源稅之外的其他手段②本節(jié)在楊志勇（2011c）的基礎(chǔ)之上經(jīng)修改而成。

對資源企業(yè)收益的調(diào)節(jié)，除了運用資源稅手段外，現(xiàn)實中，其他手段也得到了廣泛的運用。例如，石油企業(yè)除了繳納資源稅外，還要繳納數(shù)額不菲的石油特別收益金。③按照中石油財務(wù)總監(jiān)周明春的說法：2010年，中國石油納稅3182億元，等于每天交稅8.72億元（作者：含石油特別收益金這種非稅收入）。在全國財政收入每100元稅收中，中石油貢獻了4元。僅以中石油為例，可見石油特別收益金對于企業(yè)的影響。

石油特別收益金突飛猛進早已成為中石油的心頭之痛，2009年200.20億元，2010年則飆升到521.72億元。飆升主要是因為國際油價上漲。無疑，在油價受控的條件下，石油特別收益金已成為中石油的一項重要負擔。顯然，與企業(yè)的巨額收益相比，資源稅、石油特別收益金似乎都不算什么。但問題的關(guān)鍵是，按照資源稅改革的計劃，在可以看得見的未來，資源稅稅負還是要繼續(xù)上升的（從價定率計征的稅率要從5%上調(diào)到10%），那么以后還能承受得了嗎？

如果資源稅稅負和石油特別收益金都能夠順利轉(zhuǎn)嫁，那么中石油什么也不用管，轉(zhuǎn)嫁就是了。只是，當下石油在很大程度上還是國家發(fā)改委在定價。這種定價與資源稅和收益金的增加無直接關(guān)聯(lián)。

石油特別收益金的計算基礎(chǔ)是石油美元價格。美元貶值，以美元標價的石油價格不斷攀升，人民幣相對升值，中石油不可能不受傷。作為一家獨立經(jīng)營的企業(yè)，中石油對特別收益金的抱怨非常正常。抱怨歸抱怨。抱怨不代表不能承受。如果連一聲嘆息都沒有，在油價依舊持續(xù)上漲的情況下，那么石油企業(yè)也許未來還會遭致更重的負擔。從這個意義上說，抱怨也是企業(yè)的一種自我保護行為。

中石油所面對的問題很復(fù)雜。企業(yè)不滿意，嫌負擔重。社會不滿意，油價都國際接軌了（參照確定，實則未真正市場化），但資源開采的權(quán)利是壟斷的，有什么可抱怨的？

是什么鑄就了中石油這樣的資源企業(yè)？所有大企業(yè)正常經(jīng)營所應(yīng)需的要素，一個都不會少。除此之外，中石油還有其他特殊因素。作為資源型企業(yè)，最大的因素莫過于資源獲取的低成本。貌似吃虧的同時，中石油也占到很多便宜。礦產(chǎn)資源補償費是標準原油、天然氣的銷售收入的1%，近似于白送！在這種情況下，中石油的任何抱怨，不見得就能贏取社會的同情心。正是資源獲取的低成本，招來了石油特別收益金。

其實，最好的辦法是厘清各相關(guān)經(jīng)濟主體的責任。逐利乃企業(yè)之本性。中石油作為國有企業(yè)能注重利潤，已經(jīng)是不小的進步，實屬不易。逐利的企業(yè)才是正常運作的企業(yè)，也是企業(yè)履行社會責任中最重要的事情。當然，作為國企，社會責任還表現(xiàn)在紅利的上繳上。

中石油的問題不只是中石油會遇到。其他資源型企業(yè)同樣需要面對。資源型企業(yè)借助國有資源盈利，必須算好資源賬。國有資源應(yīng)得到相應(yīng)的租金收入，但現(xiàn)實距此非常遙遠。資源所在地有意見，全國人民都有意見，因為資源本來就是國有的。憑著近乎白送的資源獲利，企業(yè)真正的經(jīng)營績效就難以得到準確的考核。這對于真正用心經(jīng)營的國企領(lǐng)導(dǎo)者來說，也是一件不公平的事。因此，需要盡快理順這種體制，讓國有資源租金收入得到真正的體現(xiàn)。大幅提高礦產(chǎn)資源補償費，國有資源的開采利用應(yīng)得到合適的補償?，F(xiàn)在近乎白送的資源管理體制應(yīng)該休矣！該從租金那里得到補償?shù)模筒灰灿闷渌胤降?。無疑，這會降低企業(yè)的收益。但不這樣，企業(yè)不見得就能占到便宜。

資源稅改革的獨立行走解決不了問題。資源稅費改革應(yīng)該并舉。應(yīng)盡快創(chuàng)造條件，加快能源價格的市場化進程，理順能源價格。既然要完善的市場經(jīng)濟體制，那么資源能源價格的市場形成機制就必須盡快形成。否則，問題多多，資源稅改革促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標不能實現(xiàn)。其結(jié)果是在石油定價機制沒有調(diào)整的前提下，以提高稅負為中心的資源稅從價征收改革只是從資源企業(yè)收入中切出一塊給地方政府。資源稅改革的實質(zhì)是讓企業(yè)代行政府的轉(zhuǎn)移支付職責，其他的影響就沒有了。

對于國企而言，即使是壟斷性行業(yè)（即使不算壟斷，也至少在行業(yè)中具有支配地位），也是如此。不確定性的存在，對于企業(yè)來說，也是一種風險。想當年，石油特別收益金就是在這種背景下出臺的。這對企業(yè)經(jīng)營也是不利的。再加上，已經(jīng)上市的資源企業(yè)股東中也有不少普通百姓，利益調(diào)整的不確定性，最終也會損害他們的利益。

石油價格市場化機制形成之后，石油特別收益金勢必會更多地轉(zhuǎn)嫁出去。最終，負擔者不是作為上游行業(yè)的油氣企業(yè)，而更多的是中下游行業(yè)中的企業(yè)。到那時，石油特別收益金調(diào)整的必要性就會更加凸顯。

如此，國企的社會責任又體現(xiàn)在何處？國企責任不應(yīng)該是一筆糊涂賬?，F(xiàn)代中國更需要高水平的數(shù)目字管理。留在國企的都是全國人民的儲蓄，又有多少人相信？產(chǎn)權(quán)的意義在于其是否能帶來收益。不能帶來實際收益的名義產(chǎn)權(quán)，又有什么實在意義呢？

為此，應(yīng)進一步完善國企分紅制度來解決國企積累的過多利潤問題。中央企業(yè)分紅比例剛剛提高，但與世界同類型企業(yè)相比，還是太低。當然，提高分紅比例需要和激勵機制相結(jié)合。否則，靈活操作的結(jié)果，只會是利潤的攤薄，只會是企業(yè)成本費用的不斷提高，最后，各種成本擠占利潤，工資侵占利潤，可分利潤少了。此時，再高的分紅比例也沒用。

要讓國企為全國人民做貢獻，分紅就不能在國有資本經(jīng)營預(yù)算體系內(nèi)循環(huán)。2011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算中，直接劃轉(zhuǎn)公共財政預(yù)算的只有40億元，和過去的一年10億元相比，是增加了不少，但還不足收繳上來總數(shù)的5%！看來，讓國有產(chǎn)權(quán)為全國人民做貢獻，潛力不小。

五、關(guān)于未來資源稅改革的幾點思考

在肯定資源稅改革正面意義的同時，我們還需要進一步思考一系列問題。未來的資源稅改革，要師出何名？資源稅到底是做什么的？其局限性何在？對這些問題的回答，無疑是有助于未來財稅改革順利進行的。

（一）資源稅改革無法取代財政體制改革

根據(jù)當前的分稅制財政體制，由于除了海洋石油之外，其他資源稅均屬地方稅，所以，以提高稅負為中心的資源稅改革可以在一定程度上緩解資源豐富地方的財政困難，增加這些地方一定的可支配財力，但不能從根本上改變財權(quán)、財力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)實。資源稅占稅收總收入比例較小，即使是稅負提高，也不能指望靠資源稅調(diào)整中央和地方財權(quán)和財力分配格局。

資源稅改革從目前來看，只是增加了資源豐富地區(qū)，特別是西部地區(qū)的資源稅收入，有助于增強這些地區(qū)的財力，但還不能從根本上改變財政體制格局。而且，由資源是國有的性質(zhì)所決定，把資源稅全額留給地方也是值得進一步探討的。

（二）資源稅改革無法取代國有資源制度改革

資源稅改革不僅僅是對某些資源計稅方式的調(diào)整，稀土、焦煤所適用的固定稅額也相應(yīng)調(diào)高。國有資源管理制度改革必須提上議事日程。對外合作開采海洋和陸上油氣資源不再繳納礦區(qū)使用費，而改征資源稅，是公平稅負的體現(xiàn)。但是稅和租金性質(zhì)的礦區(qū)使用費是有區(qū)別的。資源稅改革不能取代國有資源管理制度改革。中國是一個幅員遼闊的國家，既有資源豐富地區(qū)，也有資源貧乏地區(qū)，從促進經(jīng)濟和社會發(fā)展視角，資源稅改革方案的選擇，與資源豐富國家應(yīng)該不一樣。如何協(xié)調(diào)“租”和“稅”的矛盾，必須在未來的改革中加以注意。

讓租金歸租金，讓稅收歸稅收。這是更加合理的選擇。至于租金在中央和地方之間怎么分配，也是一個必須解決的問題。既然資源是國有的，如果租金收入全歸地方，那么這種補償機制體現(xiàn)的是資源是地方所有，而非國有，更非全國人民所有。①一些地方性基金如山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等的未來走向，需要和國有資源管理制度改革結(jié)合起來，還需要與地方稅體系的完善結(jié)合起來。

（三）資源稅改革無法取代國有企業(yè)改革

想靠提高資源稅稅負來倒逼國企改革，促進它們降低成本，或許有一定效果，但不能指望它來代替國有經(jīng)濟改革。國企改革從根本上說，要靠激勵約束機制。否則，資源稅改革增加的稅負，企業(yè)最終會用各種各樣的手段來加以逃避。與此相關(guān)的問題是，資源稅負不是越高越好。稅負太高，企業(yè)受不了，最終必然會向中下游產(chǎn)業(yè)和消費者轉(zhuǎn)嫁。況且，稅負上調(diào)的空間也不是無限的。它受到了國際因素的影響。即使未來進行了資源價格形成機制的市場化改革，國際資源價格決定了國內(nèi)市場價格不可能無限制地上調(diào)。

（四）資源稅改革無法取代資源價格形成機制改革

資源價格形成機制不改，資源稅改革的成效將大打折扣。資源稅稅負提高，促進資源的綜合利用是有前提的。那就是所提高的稅負要表現(xiàn)為資源商品價格的上漲。否則，資源稅改革的效果不能傳遞到資源價格，這也就相應(yīng)地影響了綜合利用目標的實現(xiàn)。當然，資源價格形成機制的市場化改革，必須考慮到其對民生的沖擊，需要在短期和中長期政策目標之間進行權(quán)衡取舍。

（五）促進資源的綜合利用還可以采取資源稅以外的其他手段

促進節(jié)能減排的方式有多種，既可以是懲罰式的，也可以是鼓勵式的。提高資源稅稅負屬于前者；補貼新能源、新技術(shù)屬于后者。二者各有利弊。

鼓勵式舉措至關(guān)重要。采用了新技術(shù)，提高資源利用效率的企業(yè)，能夠得到相應(yīng)的財政補貼，將促進新技術(shù)的發(fā)明。當然，具體鼓勵制度還需要不斷地完善。未來，促進節(jié)能減排更有效的措施還是新能源的利用和新技術(shù)的發(fā)明。也許，僅太陽能利用技術(shù)的革命性創(chuàng)新，就足以滿足人類的資源需求。到那時，我們一直擔心很快會耗竭的傳統(tǒng)資源就會一直留在原處，誰也不會去碰它。

〔1〕韓紹初，楊益民.對開征資源稅問題的一些認識.財政研究，1985年第2期.

〔2〕黃繼明.從資源稅過渡到環(huán)境稅的幾點建議.涉外稅務(wù)，2005年第9期.

〔3〕施文潑，賈康.中國礦產(chǎn)資源稅費制度的整體配套改革：國際比較視野.改革，2011年第1期.

〔4〕楊志勇，何代欣.公共政策視角下的環(huán)境稅.稅務(wù)研究，2011年第7期.

〔5〕楊志勇.看似美好的資源稅加稅改革.理財一周報，2011年1月 7日（2011b）.

〔6〕楊志勇.我國資源稅改革評述.西部論叢，2010年第4期.

〔7〕楊志勇.資源稅費改革：理念與走向.涉外稅務(wù)，2011年第8期（2011a）.

〔8〕楊志勇.資源稅改革應(yīng)該“兩條腿走路”.理財一周報，2011年3月25日（2011c）.

〔9〕托馬斯·思德納（T.Sterner）.環(huán)境與自然資源管理的政策工具.張蔚文，黃祖輝譯.上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2005年.