黃建文

(常州工學(xué)院人文社科學(xué)院，江蘇 常州 213002)

近年來(lái)，重大環(huán)境污染事件頻發(fā)，僅2010年7月以來(lái)就有：福建紫金礦業(yè)約9 100立方米含銅酸水污染了汀江；時(shí)隔三個(gè)月大連新港輸油管道前后兩次發(fā)生火災(zāi)，第一次火災(zāi)事故導(dǎo)致了大面積海域被污染……面對(duì)如此嚴(yán)重的污染事件，盡管環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)作出了相應(yīng)的行政處罰，但對(duì)受害群眾往往沒(méi)有任何“說(shuō)法”。因此，環(huán)境公益訴訟再次成為法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的熱議話題。環(huán)境公益訴訟是由受害者以外的第三人對(duì)加害者提起的一種訴訟，被稱為是“管閑事”訴訟。學(xué)者們對(duì)環(huán)境公益訴訟的定位是“以公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實(shí)際的實(shí)施者雖或應(yīng)主張其與系爭(zhēng)事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)，但訴訟的實(shí)際目的往往不是為了個(gè)案的救濟(jì)，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人”①。一些地方確定由檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告，但由于在法律上存在障礙，這一做法不具示范效應(yīng)，難以全面推開(kāi)。筆者認(rèn)為，確立符合中國(guó)國(guó)情的適格原告是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的核心。

一、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告是不適格的

梁慧星教授認(rèn)為：公益訴訟針對(duì)的行為損害是社會(huì)公共利益，而沒(méi)有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒(méi)有直接的利害關(guān)系。所謂“沒(méi)有直接損害”一語(yǔ)，在這里要作狹義的解釋，只是指沒(méi)有“直接損害”。但是如果以受害者之外的第三者提起訴訟，這個(gè)第三者如何確定？有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是公共利益的當(dāng)然代表者，并且實(shí)踐中已經(jīng)有一些以檢察機(jī)關(guān)為原告提起環(huán)境公益訴訟的案例②，也有學(xué)者認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)從傳統(tǒng)的刑事領(lǐng)域擴(kuò)張，代表公共利益參與民事與行政訴訟，是目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的普遍做法。在國(guó)外，檢察機(jī)關(guān)具有提起環(huán)境公益訴訟的資格幾乎已經(jīng)成為一種通例③。這種觀點(diǎn)的理論依據(jù)是：檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律賦權(quán)的公訴機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟權(quán)利更有利于保護(hù)公共利益；公權(quán)適當(dāng)介入私權(quán)領(lǐng)域已成為促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需舉措；法律明確了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事訴訟等，所以環(huán)境公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)提出有正當(dāng)性④。毫無(wú)疑問(wèn)，這種觀點(diǎn)已經(jīng)注意到了檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但卻忽視了通過(guò)訴訟手段維護(hù)環(huán)境公共利益的特殊性。環(huán)境公益訴訟顯然不是刑事訴訟，它不是國(guó)家追究和懲罰犯罪的基本訴訟途徑，而是當(dāng)任何公民、法人、公眾團(tuán)體等“認(rèn)為有損害公共環(huán)境利益的行為發(fā)生，已經(jīng)造成或極有可能造成重大環(huán)境損害后果時(shí)，以自己的名義代表不特定的多數(shù)人以損害環(huán)境行為人為被告向法院提起訴訟，請(qǐng)求判令該行為人停止環(huán)境損害行為以及賠償公益損失的訴訟制度”⑤。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告是不適格的，其原因有以下幾點(diǎn)：

(1)檢察機(jī)關(guān)不具有民事訴訟主體資格。根據(jù)《人民檢察院組織法》第5條的規(guī)定，人民檢察院行使公訴、偵查和法律監(jiān)督職能，沒(méi)有明確代表國(guó)家提起公益訴訟的職能。如果由檢察機(jī)關(guān)包攬公益損害時(shí)的保護(hù)之責(zé)，繞開(kāi)現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定的由各個(gè)相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的體制而直接提起公益訴訟，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會(huì)造成權(quán)力體系的混亂。由于缺乏明確的法律依據(jù)，且以前有的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟不具有法律上的判例意義，這正是制約檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展環(huán)境公益公訴的主要原因。而一些地方制定的規(guī)章或內(nèi)部的規(guī)范性文件，如《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》、貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、無(wú)錫市中級(jí)人民法院和無(wú)錫市人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》、云南省高院發(fā)布的《全省法院環(huán)境保護(hù)審判建設(shè)及環(huán)境保護(hù)案件審理工作座談會(huì)紀(jì)要》等均不足以成為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)。

(2)環(huán)境公益訴訟是針對(duì)社會(huì)成員的公共利益受到損害或可能受到損害進(jìn)行的一種特殊形式的民事訴訟，具有很強(qiáng)的社會(huì)性和公共性，其結(jié)果不直接涉及某個(gè)私人的利益，而是社會(huì)上不特定多數(shù)人的共同利益，因此環(huán)境公益訴訟會(huì)對(duì)社會(huì)造成廣泛、深遠(yuǎn)的影響。而檢察機(jī)關(guān)顯然不能代替或代表受損害的社會(huì)成員來(lái)提起民事訴訟。如果讓檢察機(jī)關(guān)作為原告，在法庭上起訴污染企業(yè)，在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下，以公權(quán)力對(duì)抗私權(quán)利，則明顯違背民事訴訟中當(dāng)事人訴訟地位平等的原則，很可能損害被告的權(quán)益。

(3)檢察機(jī)關(guān)與法院之間是法律監(jiān)督關(guān)系，如果讓檢察機(jī)關(guān)成為原告，在法庭上與被告平起平坐，有違之前檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督者”的角色定位。因?yàn)橹灰菍?duì)簿公堂，案件就有輸有贏，也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)作為原告有可能敗訴。但同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)又有抗訴的權(quán)力，它自己敗訴，自己提出抗訴，從檢察機(jī)關(guān)同時(shí)具有監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙重身份看，這是一個(gè)不能忽視的問(wèn)題。若允許檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，勢(shì)必在訴訟中產(chǎn)生類似于“監(jiān)督員”兼“運(yùn)動(dòng)員”的角色沖突。

(4)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，有權(quán)以當(dāng)事人(即原告)的身份提起訴訟或以從當(dāng)事人的身份參與訴訟。在西方國(guó)家中，法國(guó)是世界上最早規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的國(guó)家，德國(guó)、日本、英國(guó)等大多數(shù)國(guó)家也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起或參與涉及公共利益的訴訟。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第一次明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，美國(guó)1970年《清潔空氣法》中普通公民被視為“私人檢察官”，被賦予了提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)⑥。因此有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的環(huán)境公益訴訟也應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)提起⑦，其實(shí)西方國(guó)家的檢察制度與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)制度的性質(zhì)是不同的。但在西方國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)是不分的，在三權(quán)分立的國(guó)家政治體制中，行政權(quán)力正是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督和制約司法審判權(quán)的，所以西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是政府的代表，是公共利益的維護(hù)者⑧，而不是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如果檢察機(jī)關(guān)以原告的身份提起環(huán)境公益訴訟，就不存在原告與被告法律地位、身份不平等的現(xiàn)象從而損害被告正當(dāng)?shù)脑V訟權(quán)利。而根據(jù)《憲法》規(guī)定我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)并不隸屬于行政機(jī)關(guān)，相反還是它的監(jiān)督機(jī)關(guān)，兩者是獨(dú)立而又制約的關(guān)系，難以相互代表。如果以檢察機(jī)關(guān)的名義提起環(huán)境公益訴訟，就會(huì)與其監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份發(fā)生沖突。并且不能因?yàn)槲覈?guó)《刑事訴訟法》中檢察機(jī)關(guān)具有雙重身份的職能就自然認(rèn)為其在環(huán)境公益訴訟中也必然具有雙重角色定位。因?yàn)槊袷路申P(guān)系與刑事法律關(guān)系的要素、性質(zhì)是根本不相同的，不具有可借鑒性。因此，不能因?yàn)槲鞣絿?guó)家的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)就必然適用。

(5)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)這一行業(yè)比較陌生，環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門(mén)的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段，而這正是檢察機(jī)關(guān)所欠缺的，如果進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)必將耗費(fèi)大量的人力、物力、時(shí)間，這在現(xiàn)實(shí)中也是不合理的。

處理環(huán)境違法行為的特殊性決定了檢察機(jī)關(guān)并非是提起環(huán)境公益訴訟的適格原告。但對(duì)于環(huán)境違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定“支持起訴”、通過(guò)發(fā)《檢察建議書(shū)》的方式“督促起訴”、在處理環(huán)境刑事訴訟過(guò)程中提起環(huán)境刑事附帶民事訴訟⑨等方式充分履行自己的法定職責(zé)。

二、確立“環(huán)保部門(mén)為主、其他社會(huì)主體為輔”的環(huán)境公益訴訟適格原告體制

我國(guó)《憲法》第11條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第26～28條明確規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保部門(mén)”)。因此，對(duì)于侵害公眾或國(guó)家環(huán)境資源權(quán)益的行為，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)的明確規(guī)定，以公眾受托人或國(guó)家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份提起環(huán)境公益訴訟，這也是環(huán)保部門(mén)履行法定的環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要形式之一。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！痹摲m然并未提到環(huán)境公益的概念，但明確授權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。2010年6月29日最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》(法發(fā)〔2010〕18號(hào))第十三條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為。這一司法解釋的規(guī)定不僅使得環(huán)保部門(mén)作為原告提起環(huán)境公益訴訟有了明確的法律依據(jù)，而且也有充分的法理依據(jù)。首先，環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)，其日常工作就是與各種環(huán)境事件打交道，因此，環(huán)保部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染信息的了解比一般的社會(huì)主體更直接、全面，而且還掌握了采集證據(jù)的技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)工具，能及時(shí)有效地采集證據(jù)，承擔(dān)訴訟舉證責(zé)任最為有利。由環(huán)保部門(mén)提起環(huán)境公益訴訟，可以充分利用其自身資源節(jié)約成本。其次，環(huán)保部門(mén)在環(huán)境污染事件發(fā)生后，可以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、取樣監(jiān)測(cè)、保全證據(jù)等手段最及時(shí)、最直接地發(fā)現(xiàn)侵害行為和采集證據(jù)，而且關(guān)系到環(huán)境公益訴訟成敗的證據(jù)的取得需要專業(yè)的環(huán)保知識(shí)支撐。最后，環(huán)保部門(mén)本身?yè)碛蟹少x予的行政執(zhí)法權(quán)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)測(cè)制度，制定監(jiān)測(cè)規(guī)范，調(diào)查和管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況，有權(quán)依法追究環(huán)境違法者的行政違法責(zé)任。但是由于用行政手段難以徹底解決環(huán)境違法現(xiàn)象，無(wú)法對(duì)不特定多數(shù)人的環(huán)境公共利益進(jìn)行有效的保護(hù)，最高人民法院以司法解釋的形式明確了其原告主體資格，使得環(huán)保部門(mén)無(wú)論是進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法、作出行政處罰，還是以原告身份直接提起環(huán)境公益訴訟，均可以根據(jù)案件的情況選擇適用，這對(duì)污染企業(yè)具有震懾作用。

但是也有人認(rèn)為環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境公益訴訟的原告存在缺陷：環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境公益訴訟的原告向人民法院提起訴訟，有怠于行使行政職權(quán)的嫌疑；環(huán)保部門(mén)作為原告提起環(huán)境公益訴訟相當(dāng)于浪費(fèi)司法資源；環(huán)保行政部門(mén)一般都隸屬于地方政府，很難不受政府干預(yù)。我國(guó)目前很多地方環(huán)境污染得不到有效遏制，很大程度上是由于當(dāng)?shù)卣孀非蠼?jīng)濟(jì)效益引起的⑩。這樣的擔(dān)憂不無(wú)道理。但是，筆者認(rèn)為環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境公益訴訟原告的制度缺陷完全可以通過(guò)完善立法來(lái)彌補(bǔ)。

(一)打破“屬地原則”，建立環(huán)保部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

由于地方環(huán)保部門(mén)的人財(cái)物受制于地方政府，在目前政績(jī)考核“重經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕環(huán)保責(zé)任”的背景下，地方政府普遍追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，追求短視利益。這種情況下，環(huán)保部門(mén)與地方政府形成一種異化的“利益共同體”，環(huán)境執(zhí)法服從于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)胤秸疄樽非蠼?jīng)濟(jì)利益而犧牲環(huán)境時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)往往采取不作為的態(tài)度，甚至從事危害環(huán)境的行為。環(huán)保部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)以流域等自然生態(tài)系統(tǒng)為標(biāo)準(zhǔn)，保證各機(jī)構(gòu)轄區(qū)內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)完整性。同時(shí)要確定環(huán)保部門(mén)在重大環(huán)境案件處理上的領(lǐng)導(dǎo)組織地位，必要時(shí)設(shè)立超越部門(mén)界限的綜合管理機(jī)構(gòu)，以減少和杜絕“行政越位”、“行政缺位”和“行政不作為”造成的相互推諉、相互扯皮的現(xiàn)象。特別是在水資源管理方面要打破“九龍治水”的格局，建立全流域的、涵蓋和協(xié)調(diào)眾機(jī)構(gòu)的水資源管理機(jī)構(gòu)。

(二)其他社會(huì)主體可以通過(guò)控告、申訴、行政訴訟等手段督促環(huán)保部門(mén)提起環(huán)境公益訴訟

面對(duì)環(huán)境公益訴訟原告難找的困境，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張環(huán)境公益訴訟原告的資格，也有人認(rèn)為，如果對(duì)主體資格不限制，很可能導(dǎo)致濫訴。其實(shí)原告的范圍擴(kuò)大，并不必然導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的濫訴。因?yàn)楣嬖V訟與私益訴訟不同，若公民個(gè)人或者其他組織的切身利益受到環(huán)境侵害，我國(guó)現(xiàn)行法律已然明確規(guī)定相關(guān)制度，顯然不需要通過(guò)公益訴訟加以保障。為公共環(huán)境利益提起訴訟，不僅要看原告是否有權(quán)參與，更重要的是需要強(qiáng)調(diào)訴訟目的，即訴訟請(qǐng)求是否具有“公益性”。其實(shí)由于環(huán)境公益訴訟不能就損害提出賠償請(qǐng)求，也不能包含有任何“私益”的訴求，加上環(huán)境公益訴訟成本難以降低，無(wú)論訴訟結(jié)果如何，原告均無(wú)法獲得直接利益，這樣的“管閑事”訴訟往往被視為出力不討好的事情，因此，在當(dāng)前的中國(guó)國(guó)情條件下，不大可能出現(xiàn)許多主體爭(zhēng)相進(jìn)行環(huán)境公益訴訟而形成“濫訴”的局面。

有學(xué)者認(rèn)為，提起環(huán)境公益訴訟的原告可以是環(huán)保局等專門(mén)行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織等專門(mén)社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人、后代人。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是否可以作為環(huán)境公益訴訟原告的問(wèn)題在此就不再贅述。筆者認(rèn)為，無(wú)論是公民個(gè)人、后代人，還是非政府組織等其他社會(huì)主體，在當(dāng)前中國(guó)國(guó)情條件下，由于“各人自掃門(mén)前雪，休管他人瓦上霜”的民眾普遍心態(tài)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，其他社會(huì)主體對(duì)環(huán)境違法行為有申訴、控告的權(quán)利，他們是環(huán)保部門(mén)提起環(huán)境公益訴訟的信息提供者和監(jiān)督者。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在當(dāng)前情況下，其他社會(huì)主體參與環(huán)境公益訴訟完全可以借鑒美國(guó)的做法。在美國(guó)的公民訴訟制度中，對(duì)行政機(jī)關(guān)提起的公民訴訟所針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的不作為。其目的在于彌補(bǔ)政府執(zhí)法之不足，因此如果政府機(jī)關(guān)已經(jīng)采取了措施，則公民不得提起公民訴訟，而且《清潔水法》還規(guī)定了60天的通告期，如果沒(méi)有在起訴前60天將起訴通告通知聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在的州和違法者本人，禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。我國(guó)可以通過(guò)修訂相應(yīng)的訴訟法規(guī)定，在其他社會(huì)主體參與環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先將公共利益受損情況依照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定向環(huán)保部門(mén)檢舉、控告，當(dāng)環(huán)保部門(mén)不依法采取相應(yīng)措施糾正違法行為或者采取措施不力，無(wú)法制止違法行為時(shí)，由其他社會(huì)主體依據(jù)《行政訴訟法》第十一條第(五)項(xiàng)規(guī)定“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”，對(duì)環(huán)保部門(mén)提起行政訴訟，以法律手段督促環(huán)保部門(mén)履行提起環(huán)境公益訴訟的法定職責(zé)。這既可以防止訴訟權(quán)利的濫用、督促環(huán)保行政機(jī)關(guān)依法行政，也可以減輕法院的負(fù)擔(dān)。

(三)支持建立民間環(huán)保組織等專門(mén)社會(huì)團(tuán)體，使之逐漸成為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍

由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立的時(shí)間較晚，市民社會(huì)不發(fā)達(dá)，除官方設(shè)立的環(huán)保組織外，民間環(huán)保組織在我國(guó)也是鳳毛麟角，這種局面阻礙了環(huán)境公益訴訟制度的建立與推進(jìn)。與公民個(gè)人相比，民間環(huán)保組織設(shè)立的初衷就是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而且其擁有專業(yè)人員、有較強(qiáng)的技術(shù)基礎(chǔ)、有一定的資金基礎(chǔ)和社會(huì)影響力，因此賦予民間環(huán)保組織以環(huán)境公益訴訟的原告資格，可化解公民個(gè)體在訴訟中出現(xiàn)的障礙，解決卷入糾紛的人數(shù)眾多和“搭便車(chē)?yán)Ь场钡葐?wèn)題，從而減輕法院負(fù)擔(dān)，同時(shí)還可監(jiān)督企業(yè)治污、排污情況，督促國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)。一旦條件成熟，民間環(huán)保組織就可以代替環(huán)保部門(mén)成為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，有利于環(huán)境公益事業(yè)的發(fā)展。美國(guó)公民訴訟制度建立之初并未收到很好效果，但從20世紀(jì)80年代以后環(huán)保團(tuán)體不斷壯大，環(huán)保組織加入到訴訟當(dāng)中來(lái)，才極大促進(jìn)了該制度的發(fā)展。同時(shí)，民間環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟，還能夠有力監(jiān)督排污企業(yè)的治污狀況，督促環(huán)保部門(mén)依法履行職權(quán)，更好地保障人民群眾的環(huán)境權(quán)。

(四)建立并完善由其他社會(huì)主體提起環(huán)境公益訴訟的配套制度

在現(xiàn)階段，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》，由環(huán)保部門(mén)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，由于作為行政機(jī)關(guān)的環(huán)保部門(mén)擁有國(guó)家賦予的行政執(zhí)法權(quán)，并且擁有行政資源、信息資源、人才資源、財(cái)力資源、技術(shù)資源等其他社會(huì)主體所不能比擬的資源，所以除了對(duì)《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等作相應(yīng)的修訂外，無(wú)須針對(duì)環(huán)保部門(mén)這一主體提起環(huán)境公益訴訟制定特別的配套制度。但隨著民間環(huán)保組織等其他社會(huì)主體日益成為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，就應(yīng)當(dāng)建立并完善“環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求必須代表公益利益、不得含有個(gè)人賠償要求”、“訴訟費(fèi)緩交和減免”、“律師費(fèi)由敗訴方承擔(dān)”、“原告享有調(diào)解權(quán)和撤訴權(quán)”、“實(shí)行舉證責(zé)任倒置并明確被告舉證責(zé)任的范圍”、“對(duì)原告實(shí)施激勵(lì)”等配套制度。

確立環(huán)境公益訴訟的適格原告體制并完善相應(yīng)的配套制度，不僅有利于保護(hù)環(huán)境公共利益，還將帶動(dòng)我國(guó)其他領(lǐng)域公益訴訟的開(kāi)展，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。

注釋：

①葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第224頁(yè)。

②1997年7月，河南省方城縣檢察院以原告身份，代表國(guó)家利益提起了我國(guó)第一例民事公訴案件。至今，河南省已提起此類民事公訴近百起，法院已判決的70余起，檢察機(jī)關(guān)均獲得法院判決支持，為國(guó)家挽回近500萬(wàn)元的損失。資料來(lái)源：秦淮區(qū)檢察院公益訴訟宣傳材料，http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/XXDT/2004-07/22/1735455424.html，2009年9月6日。

③戴德軍：《環(huán)境公益訴訟主體類型化研究》，http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=49982，2010年7月22日。

④曾鈺菁：《檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性探析》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=10280，2009年8月25日。

⑤馬榮麗、周旭明：《對(duì)環(huán)境公益訴訟定義的思考》，http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2010-10/14/content_2315865.htm?node=7879，2010年10月14日。

⑥王德新：《論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟》，http://vip.chinalawinfo.com/NewLaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335594577，2010年8月11日。

⑦李佳麗：《試論檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)環(huán)境公益訴訟中的法律定位》，http://www.jcrb.com/jcpd/jcll/201009/t20100901_411049.html，2010年9月1日。

⑧中國(guó)法學(xué)會(huì)民事訴訟法學(xué)專業(yè)委員會(huì)、最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事檢察制度熱點(diǎn)問(wèn)題探索》，中國(guó)檢察出版社，2004年，第484頁(yè)。

⑨楊朝霞：《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍嗎？》，http://yangzx.fyfz.cn/art/749849.htm，2010年10月8日。