王 冬

高校預(yù)算是指高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是以預(yù)算編制為起點(diǎn)，對(duì)高校內(nèi)部各種財(cái)務(wù)資源的使用進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)使用結(jié)果進(jìn)行考核，以便更有效地組織和協(xié)調(diào)高校的辦學(xué)活動(dòng)，提高高校財(cái)務(wù)資源的使用效率，完成既定的辦學(xué)目標(biāo)，主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算考評(píng)四個(gè)環(huán)節(jié)。目前高校預(yù)算管理基本停留在前三個(gè)階段，預(yù)算考評(píng)管理也僅僅是要求各部門在規(guī)定的使用范圍和規(guī)定的額度內(nèi)使用資金。如何評(píng)價(jià)預(yù)算資金的使用效率，形成注重支出效果的良性的預(yù)算管理體系，更好地完成高校的辦學(xué)目標(biāo)成為高?？?jī)效預(yù)算管理亟待解決的問題。

一、高?？?jī)效預(yù)算管理研究現(xiàn)狀

當(dāng)前高校績(jī)效預(yù)算管理研究的基本思路是以提高預(yù)算使用效果為總體目標(biāo)，圍繞高校辦學(xué)義務(wù)將總體目標(biāo)分解為若干子目標(biāo)，在各子目標(biāo)下再設(shè)置若干考評(píng)指標(biāo)，用于反映和衡量子目標(biāo)的完成情況。然后根據(jù)各考評(píng)指標(biāo)在預(yù)算使用效果總目標(biāo)中的重要性不同，通過專家咨詢法或?qū)哟畏治龇楦髟u(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)。最后，在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行歸一化處理的基礎(chǔ)上，通過加權(quán)法算出一個(gè)綜合數(shù)值，通過比較同一高校不同年份的預(yù)算管理綜合分值或不同高校預(yù)算管理的綜合分值反映預(yù)算使用效果。

眾多研究者在研究過程中普遍引進(jìn)或借鑒了平衡記分卡和關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)置等方法，在總體目標(biāo)分解為子目標(biāo)的研究上也形成了較為一致的觀點(diǎn)，普遍認(rèn)可通過教學(xué)績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效、科研績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、發(fā)展績(jī)效等子目標(biāo)來分解總體目標(biāo)。但在考評(píng)指標(biāo)設(shè)置和計(jì)算的研究上可謂是百家爭(zhēng)鳴，眾多研究者不僅在指標(biāo)的選取上各有千秋，在部分相同指標(biāo)的計(jì)算方法和口徑上也不盡相同，為進(jìn)一步深入研究高?？?jī)效預(yù)算管理拓展了思路。

績(jī)效預(yù)算的核心是通過資金支出績(jī)效目標(biāo)的制定，建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，使預(yù)算編制和績(jī)效掛鉤，逐步形成從“注重資金投入”的管理轉(zhuǎn)向“注重支出效果”的管理。表面上看當(dāng)前高?？?jī)效預(yù)算管理研究思路與績(jī)效預(yù)算的核心是吻合的。但仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究在實(shí)際應(yīng)用上存在缺陷。

績(jī)效預(yù)算管理需要通過績(jī)效考評(píng)找出高校在資金使用上的低效環(huán)節(jié)和相關(guān)責(zé)任部門，進(jìn)而通過相應(yīng)的措施提高資金使用效果?，F(xiàn)有的研究通過加權(quán)計(jì)算出一個(gè)反應(yīng)預(yù)算管理水平高低的綜合數(shù)值，解決了高校整體預(yù)算管理水平高低的評(píng)價(jià)問題，但在查找預(yù)算管理低效環(huán)節(jié)和落實(shí)預(yù)算管理具體責(zé)任部門方面則存在缺陷。以子目標(biāo)“社會(huì)績(jī)效”的考評(píng)指標(biāo)“畢業(yè)生就業(yè)率”為例，為保持一定的畢業(yè)生就業(yè)率，各高校每年均會(huì)核撥一定數(shù)量的就業(yè)經(jīng)費(fèi)給就業(yè)辦和各二級(jí)院系用于舉辦校內(nèi)專場(chǎng)招聘會(huì)等活動(dòng)，推動(dòng)學(xué)校就業(yè)工作的開展。顯然，在學(xué)校聲譽(yù)和整體辦學(xué)水平等影響因素沒有較大變化的情況下，畢業(yè)生就業(yè)率的高低取決于學(xué)校就業(yè)辦和各二級(jí)院系對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度，也反映了就業(yè)預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效率的高低。但在考評(píng)就業(yè)預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果時(shí)卻因無(wú)具體的責(zé)任部門而導(dǎo)致后續(xù)提高措施無(wú)法落實(shí)到位。假設(shè)上例中畢業(yè)生就業(yè)率指標(biāo)得分不高，反映為就業(yè)經(jīng)費(fèi)使用效率偏低，但在落實(shí)確認(rèn)責(zé)任部門時(shí)則產(chǎn)生問題，就業(yè)經(jīng)費(fèi)使用效率偏低在評(píng)價(jià)體系中表現(xiàn)為“社會(huì)績(jī)效”子目標(biāo)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但該目標(biāo)的責(zé)任主體是誰(shuí)在評(píng)價(jià)體系中未能加以明確。究竟是就業(yè)辦承擔(dān)責(zé)任還是各二級(jí)院校承擔(dān)責(zé)任無(wú)法確定，從而無(wú)法進(jìn)一步深入推動(dòng)績(jī)效預(yù)算工作的開展。

因此在績(jī)效預(yù)算管理研究中，可考慮立足于高?，F(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)，以高?，F(xiàn)有的部門作為預(yù)算使用效果的責(zé)任單位，圍繞各部門職能設(shè)置相應(yīng)的考評(píng)指標(biāo)。以高校組織結(jié)構(gòu)為媒介建立部門預(yù)算編制和預(yù)算考評(píng)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成以部門為責(zé)任單位的預(yù)算執(zhí)行改善機(jī)制。

二、基于組織結(jié)構(gòu)的高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系

基于組織結(jié)構(gòu)的高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系是一個(gè)閉環(huán)管理系統(tǒng)，可按以下三個(gè)步驟實(shí)施：一是基于組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建與績(jī)效考評(píng)目標(biāo)相配套的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，二是基于組織結(jié)構(gòu)建立高?？?jī)效預(yù)算考評(píng)指標(biāo)，三是基于組織結(jié)構(gòu)建立與績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果相配套的促進(jìn)機(jī)制。

（一）基于組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系

基于組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建高校績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系需要做好二個(gè)工作：一是建立評(píng)價(jià)體系的層次結(jié)構(gòu)；二是明確評(píng)價(jià)體系的實(shí)施規(guī)則和評(píng)價(jià)方法。

基于組織結(jié)構(gòu)的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系共分三個(gè)層次。第一層次是總目標(biāo)層，為高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用總效果。第二層次是責(zé)任層，通常是按高校實(shí)際組織結(jié)構(gòu)設(shè)立，負(fù)責(zé)接受預(yù)算經(jīng)費(fèi)，承擔(dān)相應(yīng)的辦學(xué)任務(wù)的考評(píng)責(zé)任主體?？紤]到部分高校組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，機(jī)構(gòu)較多，在實(shí)際設(shè)立責(zé)任層時(shí)可選取對(duì)高校事業(yè)發(fā)展較為重要的部門和二級(jí)院系，而無(wú)需將所有的機(jī)構(gòu)都列入責(zé)任層。列入時(shí)可以借鑒存貨管理的ABC法原理，以過去三年部門所接受平均預(yù)算經(jīng)費(fèi)的多少為衡量標(biāo)準(zhǔn)，從大到小排序，截取接受預(yù)算經(jīng)費(fèi)在總預(yù)算經(jīng)費(fèi)70%～80%左右的部門列為責(zé)任層。必要時(shí)可再根據(jù)剩余部門在高校事業(yè)發(fā)展中的重要性加以調(diào)整和補(bǔ)充。第三層次為指標(biāo)層，主要是圍繞責(zé)任層接受的預(yù)算經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和部門職能設(shè)立若干考評(píng)指標(biāo)，用以反映和考核責(zé)任層預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果。

評(píng)價(jià)體系實(shí)施規(guī)則和具體評(píng)價(jià)方法研究的是如何通過設(shè)置的指標(biāo)反映各責(zé)任層部門預(yù)算執(zhí)行效果。目前學(xué)者比較認(rèn)可的方法是利用平衡記分卡原理將各評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行匯總。具體分為以下幾個(gè)步驟：一是分析評(píng)價(jià)指標(biāo)的取值類型，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行一致化處理，將不同類型指標(biāo)轉(zhuǎn)化為同類型指標(biāo)。二是分析指標(biāo)量綱特性，利用功效系數(shù)法或綜合指數(shù)法將不同量綱的指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，解決不同量綱指標(biāo)的比較問題。三是確定各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，計(jì)算總分，目前常用的賦權(quán)方法有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和組合賦權(quán)法三種。在高校績(jī)效預(yù)算管理研究中主觀賦權(quán)法應(yīng)用較為廣泛，但該方法賦權(quán)常受到專家學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，帶有較強(qiáng)的主觀性?？陀^賦權(quán)法根據(jù)原始數(shù)據(jù)之間的關(guān)系利用主成分分析法、離差及均方差法等方法確定權(quán)數(shù)，其判斷結(jié)果不依賴于人的主觀判斷，有較強(qiáng)的數(shù)學(xué)理論依據(jù)，但依賴于足夠的樣本數(shù)據(jù)和實(shí)際問題域，通用性較差，計(jì)算復(fù)雜，不能體現(xiàn)評(píng)判者對(duì)不同屬性指標(biāo)的重視程度，有時(shí)候產(chǎn)生的權(quán)重會(huì)與屬性的實(shí)際重要程度相差較大。在以組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算考評(píng)體系中，可以簡(jiǎn)要處理，以高校核撥給各責(zé)任部門的預(yù)算經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例作為責(zé)任部門的權(quán)數(shù)，再按照同樣的原理為責(zé)任部門所對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)。在此基礎(chǔ)上對(duì)各權(quán)數(shù)按相同比例進(jìn)行調(diào)整，解決未納入評(píng)價(jià)體系的少數(shù)部門和少數(shù)預(yù)算項(xiàng)目缺失帶來的權(quán)數(shù)之和達(dá)不到1的問題。

（二）基于組織結(jié)構(gòu)建立高校績(jī)效預(yù)算考評(píng)指標(biāo)

基于組織結(jié)構(gòu)的高?？?jī)效預(yù)算考評(píng)指標(biāo)應(yīng)本著簡(jiǎn)便性、代表性、導(dǎo)向性等原則選取。簡(jiǎn)便性原則要求評(píng)價(jià)指標(biāo)意義明確，計(jì)算方法簡(jiǎn)潔、無(wú)爭(zhēng)議，指標(biāo)計(jì)算所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集要盡量來源于現(xiàn)有的管理信息系統(tǒng)，盡可能避免使用需二次處理的數(shù)據(jù)，減輕統(tǒng)計(jì)和計(jì)算工作量。代表性原則要求評(píng)價(jià)指標(biāo)富有一定的代表性，能很好地體現(xiàn)評(píng)價(jià)的要求和目的，實(shí)現(xiàn)以盡可能少的指標(biāo)評(píng)價(jià)相關(guān)部門的職責(zé)任務(wù)。譬如在評(píng)價(jià)高校后勤管理部門能耗管理水平時(shí)，可根據(jù)高校水、電、氣、煤、油在總耗用量中的比重大小選擇具有代表性的“生均日用水量”指標(biāo)、“百公里油耗”等指標(biāo)來評(píng)價(jià)該部門能耗管理水平，從而衡量其能源預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效果。導(dǎo)向性原則要求所選取的指標(biāo)具有一定的導(dǎo)向作用，通過評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置使得高校的日常工作與高校的未來發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向緊密聯(lián)系，在預(yù)算資金的使用上形成一種講求業(yè)績(jī)、注重成效、放眼未來的理念，避免預(yù)算使用中短期行為對(duì)高校辦學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的干擾。如在評(píng)價(jià)招生經(jīng)費(fèi)使用效果時(shí)，以“新生平均分名次”代替“第一志愿報(bào)考率”來評(píng)價(jià)招生經(jīng)費(fèi)的使用效果時(shí)，有利于將招生工作從注重報(bào)考人數(shù)的多少引導(dǎo)到注重報(bào)考學(xué)生的素質(zhì)方面去，從而更有助于高校吸收優(yōu)質(zhì)生源，提升辦學(xué)成績(jī)。

（三）基于組織結(jié)構(gòu)建立高?？?jī)效預(yù)算促進(jìn)機(jī)制

基于組織結(jié)構(gòu)建立的高校績(jī)效預(yù)算考評(píng)體系一方面從總體上對(duì)高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果給予了評(píng)價(jià)，另一方面也對(duì)位于評(píng)價(jià)體系第二層次的各責(zé)任主體作出了評(píng)價(jià)。

對(duì)高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)總體評(píng)價(jià)反映了作為一個(gè)整體的高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果的好壞，評(píng)價(jià)分值越高說明高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果越好。由于不同高校組織結(jié)構(gòu)間的差異性，辦學(xué)側(cè)重點(diǎn)不同導(dǎo)致的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的不同等原因，各高校評(píng)價(jià)結(jié)果并不具有太大的可比性，同類院校間倒是可作為參考。但同一高校不同預(yù)算期的評(píng)價(jià)結(jié)果則具有較強(qiáng)的可比性，在評(píng)價(jià)體系沒有大的變動(dòng)的情況下，評(píng)價(jià)結(jié)果能夠很好地反映不同年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用的效果。

考評(píng)體系對(duì)第二層次各責(zé)任主體管理的歸口預(yù)算經(jīng)費(fèi)、日常辦公預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果評(píng)價(jià)為高?？茖W(xué)評(píng)價(jià)各部門工作績(jī)效提供了重要依據(jù)，也對(duì)高?？?jī)效預(yù)算促進(jìn)機(jī)制的建立提出相應(yīng)的要求。

高?？?jī)效預(yù)算促進(jìn)機(jī)制解決的如何認(rèn)識(shí)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)中所反映的問題，并就有關(guān)問題的解決建立相應(yīng)的配套措施，從而通過提高各責(zé)任主體預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果來提高高校整體的預(yù)算使用效果，更好地實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)目標(biāo)。

建立必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立與績(jī)效預(yù)算考核結(jié)果相配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理的有效手段，高?？蓪⒏髫?zé)任部門人員績(jī)效工資的一定比例作為部門預(yù)算執(zhí)行的考核項(xiàng)目，通過經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)部門凝聚力和向心力的養(yǎng)成，推動(dòng)部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效果的提高。也可通過行政手段將經(jīng)費(fèi)使用效果與評(píng)先評(píng)優(yōu)，職稱申報(bào)，職位晉升等掛鉤，形成高效使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)的推動(dòng)力。需要注意的是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制應(yīng)重在預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用水平和工作績(jī)效的提高，不能單純地以罰代管。

建立預(yù)算編制與預(yù)算使用效果之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。預(yù)算編制與預(yù)算使用效果之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是一種導(dǎo)向機(jī)制，在預(yù)算編制上向支出效果較好的部門和項(xiàng)目?jī)A斜，逐步形成從“注重資金投入”的管理轉(zhuǎn)向“注重支出效果”的績(jī)效預(yù)算管理模式。

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