楊大光,張 賀,王天舒

(1.東北師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,吉林長春130117;2.吉林財經(jīng)大學(xué)國際交流學(xué)院,吉林長春130117)

發(fā)展碳金融的政府支持政策的國際比較與啟示

楊大光1,張 賀1,王天舒2

(1.東北師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,吉林長春130117;2.吉林財經(jīng)大學(xué)國際交流學(xué)院,吉林長春130117)

伴隨著全世界低碳經(jīng)濟的發(fā)展,碳金融作為其市場化的重要組成部分在世界經(jīng)濟中扮演了越來越重要的角色。各國政府為發(fā)展本國的碳金融,競相出臺了一些支持政策。中國作為碳排放總量和碳減排總量大國,碳金融建設(shè)尤為重要,而現(xiàn)階段我國支持碳金融發(fā)展的政策領(lǐng)域還有很多空白。發(fā)達(dá)國家制定的碳金融政策,為我們提供了借鑒和參考。

碳金融;政策支持;國際比較;啟示

“碳金融”(carbon finance),也稱低碳金融,目前國際上還沒有統(tǒng)一的定義。Sonia Labatt和 R.R W hite在 2007年出版的專著《碳金融：氣候變化的金融對策》(Carbon Finance：The Financial Imp lications of Climate Change)中把碳金融定義為“應(yīng)對氣候變化的市場化解決方案”[1]。國內(nèi)大多數(shù)人接受的定義為：碳金融是由《京都議定書》而興起的低碳經(jīng)濟投融資活動,也稱碳融資和碳物質(zhì)的買賣,即服務(wù)于限制溫室氣體排放等技術(shù)和項目的直接投融資、碳權(quán)交易和銀行貸款等金融活動[2]。

世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,自2004年起,全球以二氧化碳排放權(quán)為標(biāo)的交易總額從最初的不到10億美元增長到2007年的600億美元,四年時間增長了60倍。預(yù)計到2020年,二氧化碳排放權(quán)的市場交易總額將達(dá)到3.5萬億美元,碳交易即將發(fā)展成為全球規(guī)模最大的商品交易市場[3]。由于低碳經(jīng)濟涉及社會經(jīng)濟的方方面面,也涉及各參與主體的利益,無法完全依賴市場調(diào)節(jié),需要政府的各項政策來推動。因此,本文介紹并比較了一些發(fā)達(dá)國家支持碳金融發(fā)展的政策,以期為中國政府制定碳金融政策提供一些參考。

一、外國政府對碳金融發(fā)展的支持政策

2005年正式生效的《京都議定書》為各國的二氧化碳排放量規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn),并制定了靈活的解決機制。《京都議定書》附件Ⅰ中的30個工業(yè)國家的碳減排量具有強制性。其他國家目前遵循的是自愿減排的原則。按照這樣的框架,下面分兩方面談?wù)劜煌瑖抑С痔冀鹑诎l(fā)展的政策。

(一)《京都議定書》中強制減排國家的支持政策

《京都議定書》框架下強制減排的國家主要包括英國、法國、德國和北歐國家等歐盟發(fā)達(dá)國家和日本、澳大利亞、新西蘭等其他地區(qū)的發(fā)達(dá)國家。在《京都議定書》的約束下,以上發(fā)達(dá)國家的減排方案實施效果較為明顯。歐盟是在《京都議定書》強制減排框架下交易額度最大的碳金融市場。目前,該體系的成員國已經(jīng)涵蓋歐盟27個成員國和列支敦士登和挪威共29個國家,近1.2萬個工業(yè)溫室氣體排放實體。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示,2008年碳交易市場總金額達(dá)到1 260億美元,其中,大約有920億美元(630億歐元)是在歐盟排放交易體系(EU ETS)之下進(jìn)行的排碳配額和衍生品交易[3]。歐盟碳金融發(fā)展得益于以下幾方面的政府支持政策：

1.建立碳金融法律體系,為碳金融的發(fā)展創(chuàng)造了有利的法律環(huán)境。歐盟碳金融發(fā)展的法律基礎(chǔ)是1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和2005年正式生效的《京都議定書》。在此兩項法規(guī)的基礎(chǔ)上,歐盟又有針對性的通過了一系列法案。2008年11月,歐盟頒布《可再生能源利用促進(jìn)指令》,共25條和6個附件,適用于歐盟各個成員國;同年,英國頒布了《氣候變化法》,計劃到2050年,排放量減少到80%;德國則在2004年頒布了《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟與廢物立法》[4],更加具體的對溫室氣體排放進(jìn)行了法律上的界定與約束。

2.制定靈活有效的政府支持政策。除法律法規(guī)外,各國還根據(jù)自身特點制定了一系列支持減排的政策：(1)通過征收碳稅的方式降低本國二氧化碳的排放,同時通過減免碳稅或補貼等手段鼓勵本國企業(yè)積極參與碳排放權(quán)交易[5]。(2)由政府直接出資或聯(lián)合出資組建碳基金,購買國際市場上的CERs(核證減排量)向本國企業(yè)出售,以規(guī)避本國中小企業(yè)直接參與國際碳交易產(chǎn)生的風(fēng)險并為其提供穩(wěn)定的收益。(3)征收較低的碳交易稅(目前為2%左右),促進(jìn)碳金融市場的發(fā)展。

3.建立公平嚴(yán)格的監(jiān)管機制。主要有：(1)建立資格審查制度。環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門對交易雙方主體資格進(jìn)行認(rèn)定,加大對出售指標(biāo)者的環(huán)境監(jiān)測,防止環(huán)境污染的加劇。(2)建立相應(yīng)的登記制度。包括排污申報登記、排污指標(biāo)登記和排污指標(biāo)交易登記等。(3)建立相應(yīng)的報告制度.即對各單位時間內(nèi)各地區(qū)工業(yè)排放實體的實際碳排放量進(jìn)行匯總和上報。(4)改善污染物排放監(jiān)測系統(tǒng)。用以檢測并掌握企業(yè)污染物排放情況和排放權(quán)使用情況。(5)建立相關(guān)的交易追蹤制度。政府通過對交易的過程進(jìn)行追蹤,全面、及時地了解排放權(quán)的持有、交易等情況[6]。

4.搭建交易平臺。歐盟在2004年與美國合作建立了歐洲氣候交易所,并于2005年初建立了區(qū)域性的“歐盟排放交易體系”。歐盟各國也在本國內(nèi)建立多個國家級的氣候交易所,比較有代表性的有荷蘭“阿姆斯特丹氣候交易所”、巴黎碳交易市場、奧地利能源交易所(EXAA)、意大利電力交易所(IPEX)和北歐電力交易所(Nordpool)等。歐盟除搭建碳交易平臺外,還以碳基金、碳信托公司等形式直接參與與碳交易有關(guān)的投融資活動,大力發(fā)展碳期貨、碳期權(quán)等碳金融衍生品市場,設(shè)立評級機構(gòu)等碳金融服務(wù)機構(gòu),促進(jìn)了碳金融在本地區(qū)的快速發(fā)展。

除歐盟外,日本、澳大利亞、加拿大等《京都議定書》中附件Ⅰ的國家也都制定了較為成功的支持碳金融發(fā)展的政策。日本于2003年建立了本國的強制性工業(yè)減排體系,并鼓勵本國企業(yè)積極參與國際碳交易市場。新西蘭于2009年8月通過了《排放交易法》;澳大利亞設(shè)立了氣候環(huán)境部,制定了《國家溫室氣體與能源報告法》與《碳主張與交易實踐法》,并建立了“新南威爾士溫室氣體減排體系”;加拿大于2006年建立了“蒙特利爾氣候交易所”,為本地區(qū)碳交易搭建平臺。

(二)自愿減排國家的支持政策

自愿減排的國家包括《京都議定書》中非附件Ⅰ的國家和世界其他各國,其中大部分為發(fā)展中國家。這些國家不承擔(dān)《京都議定書》所要求的強制性碳減排量,但他們獨立自主的減排措施在近年來也取得了一定的成效。

美國由于其本國的特殊原因,成為《京都議定書》框架之外的發(fā)達(dá)國家。美國雖不在《京都議定書》中強制減排國家的行列中,但其減排戰(zhàn)略和碳金融的發(fā)展一直處于世界前列。作為世界上碳排放量最大的國家,美國國內(nèi)的碳金融發(fā)展進(jìn)程備受全球關(guān)注,并影響著全球應(yīng)對氣候變化國際合作的進(jìn)程。和歐盟國家一樣,美國的碳減排和碳金融的發(fā)展也是有充分的法律依據(jù)的。

美國一直非常重視針對低碳經(jīng)濟與碳金融發(fā)展的立法工作。早在上個世紀(jì)90年代,美國就通過其“酸雨計劃”有效控制了二氧化硫的排放。之后,美國政府又相繼通過了《清潔空氣法》、《聯(lián)邦電力法》、《能源政策和保護(hù)法》、《促進(jìn)美國復(fù)興的碳排放上限與能源法》等一系列立法。奧巴馬總統(tǒng)上任后,針對碳交易和碳金融的立法更是大量涌現(xiàn),完善的立法有效保證了政府政令的實施。美國還采取監(jiān)督與激勵相結(jié)合的制度促進(jìn)企業(yè)自覺減少溫室氣體的排放。1994年美國開始實施“溫室氣候自愿報告計劃”,目前大約有200多個企業(yè)、法人和其他組織參與該年度報告。在市場和政策的雙重驅(qū)動下,美國在本國及全球的碳金融市場得到了快速的發(fā)展。

發(fā)展中國家的碳金融起步較晚,各項工作均處在摸索階段。發(fā)展中國家參與國家碳排放權(quán)交易的主要途徑是清潔發(fā)展機制(CDM)。即主要通過與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行合作減排,并產(chǎn)生基于項目的核證減排量(CERs),獲取利潤的同時幫助發(fā)達(dá)國家完成本國的減排任務(wù)。中國是全球CDM項目參與程度最大的發(fā)展中國家,約占全球CDM交易量的一半①資料來源于http：//cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/AmountOfReductRegisteredProjPieChart.html,2010-11-18.。中國在哥本哈根氣候大會上公布了自己的減排目標(biāo),現(xiàn)已出臺了針對碳減排的政策,并且建立了8個區(qū)域性的碳交易中心。印度已經(jīng)有兩個交易所推出了碳金融衍生品交易。巴西的巴西商品期貨交易所(BM&F)也從事碳交易項目。

二、各國碳金融支持政策的比較

(一)碳減排政策的強制力比較

《京都議定書》規(guī)定,附件Ⅰ的30個工業(yè)化國家應(yīng)該嚴(yán)格按照減排的份額要求,完成減排任務(wù),這具有一定的強制性;而其他國家短期內(nèi)則沒有強制減排的份額,因此各國在制定減排政策時其強制力有所不同。以歐盟和美國為例,歐盟對其成員國進(jìn)行了嚴(yán)格并系統(tǒng)的規(guī)定。超過排放量的國家必須通過購買碳排放權(quán)從而達(dá)到歐盟要求。而與此相關(guān)的立法和政策規(guī)定都相當(dāng)嚴(yán)格。為了更加準(zhǔn)確地控制碳減排量,歐盟還根據(jù)不同年度和不同國家的經(jīng)濟狀況對排量進(jìn)行彈性控制。相對于強制性減排的國家,以美國等為代表的國家則采取了自愿減排的方式。自愿減排的特點是政策靈活,以市場為主要調(diào)節(jié)方式,企業(yè)和地區(qū)可根據(jù)自身的發(fā)展制定自己的減排戰(zhàn)略。這種政策具有更高的靈活性。但是由于碳減排需要大量資本與技術(shù)支持,許多企業(yè)考慮到成本問題沒有加入政府組織的自愿減排計劃。自愿減排原則是向強制性減排過渡的一種模式,從長期角度看,隨著人類環(huán)保意識的增強,碳減排行為的普及,自愿減排必將成為減排的最終模式,并成為企業(yè)生產(chǎn)成本中的社會成本的重要組成部分。

(二)碳金融參與程度的比較

《京都議定書》中提出三個減排的靈活機制。即清潔發(fā)展機制(CDM)、排放交易機制(ET)和聯(lián)合運營機制(JI)。歐盟、日本等國家廣泛采取其靈活機制進(jìn)行本國碳減排活動,積極制定相關(guān)政策參與國際碳交易市場,目前已控制了國際碳金融與碳交易市場的定價權(quán)。而發(fā)展中國家由于其碳金融開展得較晚,碳交易機制與體系尚不成熟,只能通過清潔發(fā)展機制(CDM),向發(fā)達(dá)國出售核證減排量(CERs)參與國際碳交易。這種不對稱的發(fā)展導(dǎo)致了國際碳交易市場發(fā)展的不均衡,而這種不均衡也造成了碳交易市場體系與價格體系的不穩(wěn)定性。2008年10月至2009年4月,受國際金融危機的影響,國際市場上的CDM價格就下降了50%。不過隨著對碳減排與碳交易認(rèn)識的加深,發(fā)展中國家也正在積極與發(fā)達(dá)國家接軌,提高其在國際市場上的碳金融參與程度。

(三)碳交易中心范圍的比較

目前世界上的碳交易中心根據(jù)其覆蓋范圍大小可分為三個層次。

第一層次為各國州(省)、市政府所設(shè)立的碳交易中心。其中最具代表性的是美國“芝加哥氣候交易所”與澳大利亞“新南威爾士溫室氣體減排體系”;我國目前建立的8個環(huán)境交易所也屬于此類交易所。此類交易所根據(jù)本地區(qū)特點進(jìn)行有針對性的溫室氣體減排交易,并為本地區(qū)參與國家及國際碳市場交易提供了有效平臺。第二層次為國家級的碳交易中心。相比于小范圍的碳交易中心,此類碳交易中心更加全面,交易項目也更多。通常在負(fù)責(zé)本國國內(nèi)碳交易的同時也代表本國政府對外處理碳交易,是國家級的碳交易核心部門?，F(xiàn)在比較有代表性的國家級碳交易中心有加拿大“蒙特利爾氣候交易所”,新西蘭的“碳排放交易計劃”和日本的“自愿減排體系”。第三層次為國際間的碳交易中心。此類交易中心對穩(wěn)定交易的市場交易體系和交易環(huán)境要求比較高,故目前只有碳交易成熟的歐盟地區(qū)較為常見。倫敦是世界碳金融中心。此類中心可以全面反映國際碳交易變化特征,并且為世界的碳交易定價提供重要參考。作為一個國際性的碳交易市場,其在國際碳交易市場上扮演著重要的角色。

(四)政府參與形式的比較

由于碳金融市場發(fā)展時間較短,政府所扮演的角色就比較多,所起的作用相對也大。政府既要充當(dāng)市場的組織者,也要充當(dāng)市場的參與者,甚至還要充當(dāng)市場的監(jiān)管者。由于各國情況各異,各國政府對于碳金融市場的參與程度也不盡相同。英國、法國、西班牙、意大利、荷蘭、丹麥等歐盟國家通常采用政府注資形式成立本國碳基金,直接參與碳金融市場。而美國、日本等國家采用的則是更加市場化的運營機制,鼓勵本國企業(yè)、銀行、投資公司等建立非政府型碳基金參與碳金融市場。歐洲碳基金(ECF)也是非政府碳基金的代表。在碳基金的運營方式上,各國政府所采取的形式也有不同。英國碳基金由英國政府和企業(yè)共同組成的董事會對基金進(jìn)行管理;意大利政府則將碳基金托管給世界銀行;日本的碳基金則由投資的33家企業(yè)組成的董事會負(fù)責(zé)運營。

三、對我國的啟示

中國是碳排放和碳減排大國。根據(jù)聯(lián)合國清潔發(fā)展機制公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,到2010年,中國的預(yù)期核證的減排量規(guī)模(CREs)將達(dá)到2.4億噸,占全世界的61.45%[7]。面對全球碳金融的快速發(fā)展,中國必須加快發(fā)展步伐,成為世界碳金融市場的主導(dǎo)力量。而政府提供必要的支持政策,則是我國碳金融市場發(fā)展的重要保障,借鑒上述國家政府在碳金融發(fā)展中的政策經(jīng)驗,我國政府在支持碳金融發(fā)展方面可采取如下措施。

中國目前雖然屬于自愿減排的國家,但作為碳排量大國,中國承擔(dān)碳減排義務(wù)是歷史的必然。哥本哈根氣候大會上,中國政府宣布到2020年,中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。2010年10月19日,中國政府公布了“中國自愿碳減排標(biāo)準(zhǔn)”。因此,制定完善的法律法規(guī)對發(fā)展我國的碳交易、碳金融體系尤為重要。我國應(yīng)在碳金融的認(rèn)證體系、交易規(guī)則、監(jiān)管體系、保險體系等碳金融發(fā)展的基礎(chǔ)領(lǐng)域立法,繼而在信用評級、期貨和期權(quán)交易、碳資產(chǎn)證券化等碳金融派生領(lǐng)域立法,為碳金融的快速發(fā)展做好充分的立法準(zhǔn)備。

(一)完善碳金融法律法規(guī)建設(shè)

(二)制定積極的碳減排政策

碳交易是碳減排市場化的重要體現(xiàn),但考慮到成本,企業(yè)往往缺少主動減排的意愿。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,若想使企業(yè)積極地參與到碳減排行動中,除了明確的法律法規(guī)外,還應(yīng)根據(jù)企業(yè)的發(fā)展特點采取相應(yīng)的激勵機制,提供技術(shù)與資金支持。為此,我國應(yīng)出臺一系列鼓勵碳減排和碳金融的政策,形成政策的“組合拳”：首先應(yīng)通過征收碳稅等強制手段促使企業(yè)被動減排。然后通過減稅和補貼等獎勵方式促使企業(yè)積極自主減排。第三是采取補貼等方式促進(jìn)碳減排量的出口(CERs)。最后通過降低碳交易稅的形式吸引國內(nèi)外資本進(jìn)入,促進(jìn)本國碳金融市場的發(fā)展。

(三)政府積極參與碳金融市場

在基礎(chǔ)交易環(huán)節(jié),我國可組建自己的政府型碳基金和信托型投資公司,為中小企業(yè)碳減排提供資金支持。收購本國企業(yè)的碳減排資源,為本國參與碳交易市場的企業(yè)提供資質(zhì)擔(dān)保、融資、風(fēng)險共擔(dān)等方面的支持,積極參與國際碳金融市場;在碳衍生品等二級市場交易中,我國應(yīng)積極參與國際合作,投入必要的成本開發(fā)碳期貨、碳期權(quán)等金融衍生品,吸引國際資本進(jìn)入我國碳金融市場,加快其發(fā)展。政府還應(yīng)引導(dǎo)商業(yè)銀行加快碳信貸市場的建設(shè),為參與碳減排的企業(yè)提供便捷、安全、高效的碳融資服務(wù)。

(四)搭建完善的碳交易平臺

制定完整的國內(nèi)碳減排交易體系并爭取更多國際市場碳交易定價權(quán)。碳交易在未來將取代石油成為全球最大的能源市場,所以國際市場上碳交易定價權(quán)是各發(fā)達(dá)國家爭奪的對象。在近幾年的碳交易市場中,我國因為沒有定價權(quán)而遭受了巨大損失。爭取到國際碳交易市場的主動權(quán),不僅僅關(guān)系到我國的經(jīng)濟利益,更關(guān)系到我國的能源戰(zhàn)略和經(jīng)濟戰(zhàn)略。因此,我國政府應(yīng)利用在國際碳減排市場的份額優(yōu)勢,迅速建立國際化的碳交易中心,整合我國的碳減排資源,建立自己的準(zhǔn)入制度、信用評級制度等,保障我國企業(yè)在國際碳交易市場上的合法權(quán)益。

(五)拓寬碳金融資本流通渠道

目前我國的碳金融資本流通渠道尚不順暢,四大商業(yè)銀行在碳金融領(lǐng)域的拓展十分有限,與之對比明顯的是我國的民營資本敏銳認(rèn)識到了碳金融的巨大商機,并紛紛加入碳金融市場。興業(yè)銀行作為國內(nèi)首家“綠色銀行”已經(jīng)在碳金融市場取得了初步的成功。因此,政府應(yīng)逐步放開對民營資本進(jìn)入碳金融市場的控制,加快碳金融市場的多元化發(fā)展。

此外,政府還應(yīng)著手培養(yǎng)碳金融領(lǐng)域的專業(yè)人才,在高校設(shè)立相關(guān)專業(yè),開設(shè)相關(guān)課程,培養(yǎng)熟悉碳金融的專業(yè)人才。同時在市場上鼓勵機構(gòu)、銀行、券商等成立針對碳金融市場的投資咨詢和投資業(yè)務(wù),建立碳金融從業(yè)資格考試制度等。

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The International Comparison in Policy Supports of States'Carbon Finance Development and Inspirations to China

YANGDa-guang1,ZHANG He1,WANG Tian-shu2
(1.Economic School,Northeast Normal University,Changchun 130117,China;2.International Exchange School,Jilin University of Finance and Economic,Changchun 130117,China)

With the development of the world low-carbon economy,the carbon finance,as a very impo rtant part of wo rld economy,has p layed more impo rtant role.Governments take some suppo rting policies towards developing it.China,asa big country w hich has one of the largest carbon emission,needs a serious carbon finance supporting policies.The supporting policies of carbon finance in developed countries,concerning legislations,attending to carbon emission market,establishing carbon trade p latform,can be adop ted by China.

Carbon Finance;Policy Supports;International Comparison;Inspiration

F832

]A

1001-6201(2011)04-0031-05

2011-03-22

楊大光(1957-),男,吉林長春人,東北師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授,經(jīng)濟學(xué)博士;張賀(1986-),男,吉林長春人,東北師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生;王天舒(1988-),女,吉林長春人,吉林財經(jīng)大學(xué)國際交流學(xué)院。

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